論對(duì)農(nóng)村宅基地的管理與土地管理法的修改

.-.論對(duì)農(nóng)村宅基地的管理與《土地管理法》的修改2011-10-0709:16:04韓松【作者簡(jiǎn)介】韓松(1962-)，西北政法大學(xué)《法律科學(xué)》主編，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士研究生?！緝?nèi)容提要】《土地管理法》修改中應(yīng)當(dāng)規(guī)定農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地的條件：農(nóng)村村民居住的宅基地面積上的可建筑容積率、空地面積依照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)不能滿足其居住需要的，多戶共用一處宅基地的，其中的一戶可以申請(qǐng)新宅基地；一戶獨(dú)有一處宅基地的，具備分戶條件的可以由分立后的其中一戶申請(qǐng)新宅基地。宅基地應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)在本集體內(nèi)部無(wú)償分配。集體成員購(gòu)買或者繼承本集體成員的房屋，取得宅基地使用權(quán)應(yīng)有嚴(yán)格限制。對(duì)于農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)仍然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持從嚴(yán)限制的政策，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。應(yīng)當(dāng)建立宅基地收回制度，明確規(guī)定非法占用土地建住宅等違法行為的法律責(zé)任。【關(guān)鍵詞】集體土地所有權(quán)/宅基地/土地管理法/宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓/宅基地收回2008年10月召開(kāi)的十七屆三中全會(huì)作出的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)于宅基地的管理提出：“要完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)村宅基地用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計(jì)劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地?！北疚囊源藶橹笇?dǎo)，就土地管理法修改中的有關(guān)問(wèn)題提出自己的意見(jiàn)。一、關(guān)于宅基地使用權(quán)的取得關(guān)于宅基地使用權(quán)的取得主要涉及如下問(wèn)題：（一）申請(qǐng)宅基地的條件對(duì)于申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的條件，《土地管理法》第62條僅僅規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！薄稗r(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”可見(jiàn)，只要申請(qǐng)人不擁有兩處宅基地、面積符合省市自治區(qū)政府的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有出售、出租住房，就可以申請(qǐng)宅基地并獲批準(zhǔn)。依照這樣的條件，農(nóng)民只要分戶就可以申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)。這一規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行中又被概括為“一戶一宅原則”。例如，2004年11月國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格宅基地申請(qǐng)條件，”“堅(jiān)決貫徹‘一戶一宅’的法律規(guī)定”。似乎“一戶一宅”是嚴(yán)格的條件，但實(shí)際上是放寬了宅基地取得的條件。本來(lái)《土地管理法》規(guī)定的一戶只能有一處宅基地，是限制一戶有兩處以上的宅基地，并不是說(shuō)一戶就要有一處宅基地，但抽象的一戶一宅容易被理解為一戶就可以申請(qǐng)取得一處宅基地，在實(shí)際執(zhí)行中就是按照一戶就給一處宅基地執(zhí)行的，由于對(duì)分戶的條件沒(méi)有法律規(guī)定，在許多地方只要男性村民成年結(jié)婚就可以分戶申請(qǐng)宅基地。我所在的村莊在改革開(kāi)放以前多戶一院的情況很普遍，有的是兄弟多戶與父母在一院，與伯父、叔父以及堂兄弟多戶一院的情況也很多。當(dāng)時(shí)申請(qǐng)宅基地十分嚴(yán)格，申請(qǐng)要經(jīng)生產(chǎn)隊(duì)社員會(huì)討論，大隊(duì)簽署同意意見(jiàn)，報(bào)人民公社批準(zhǔn)后再報(bào)縣民政局批準(zhǔn)。公社和縣民政局在批準(zhǔn)前都要派員實(shí)際查看申請(qǐng)戶的居住情況，聽(tīng)取社員意見(jiàn)。改革開(kāi)放以后，宅基地的申請(qǐng)和批準(zhǔn)越來(lái)越容易，往往兄弟幾人每人一戶一院，有的父母也單獨(dú)一院。村莊面積比原來(lái)成倍擴(kuò)大。因此，我們不要以為十年動(dòng)亂在宅基地的管理上就是亂的，也不要以為現(xiàn)時(shí)高喊嚴(yán)格的宅基地管理就管理的嚴(yán)格。因此，筆者認(rèn)為在宅基地的申請(qǐng)取得上，不要再抽象的提“一戶一宅的原則”。宅基地的申請(qǐng)條件應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)條件，一是分戶條件，一是宅基地面積及其可建筑容積率與人口住房滿足的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于分戶條件應(yīng)當(dāng)規(guī)定多子女戶的成年子女可以依據(jù)當(dāng)?shù)亓?xí)慣與父母和兄弟姐妹分戶，但只有一個(gè)子女與父母共同生活的不得再分戶；獨(dú)子女不得與父母分戶。對(duì)于面積標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有宅基地上房屋的建筑容積率和人口的住房面積計(jì)算，規(guī)定一定的標(biāo)準(zhǔn)，超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)不能容納居住人口的，可以以戶為單位申請(qǐng)新宅基地。現(xiàn)有《土地管理法》規(guī)定宅基地的面積符合省市自治區(qū)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，從原來(lái)農(nóng)村村民的基本住房結(jié)構(gòu)看是可行的，因?yàn)樵瓉?lái)農(nóng)民的基本住房結(jié)構(gòu)多數(shù)是以土木結(jié)構(gòu)的單體結(jié)構(gòu)為主的，其對(duì)宅基地的使用主要是平面的占用；但是現(xiàn)代農(nóng)民隨著建筑科學(xué)的發(fā)展和材料的改進(jìn)，其居住文化日益先進(jìn)，其住房建筑大多以鋼筋水泥結(jié)構(gòu)的復(fù)式樓房為主，空間占用率提高，因此，對(duì)于宅基地所能承載的建筑及其對(duì)人口居住的滿足程度應(yīng)當(dāng)以其容積率計(jì)算，當(dāng)然也要包括為居住人口所必須使用的空白宅基地。（二）宅基地能否有償取得宅基地的取得應(yīng)當(dāng)是無(wú)償取得，因?yàn)檎厥寝r(nóng)民集體所有的土地，是經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)后由集體分配給農(nóng)民的，是由集體提供給農(nóng)民的社會(huì)保障，是保障居者有其屋的集體福利。集體成員作為集體土地的所有者成員，從集體分配取得宅基地的使用權(quán)是集體土地所有權(quán)目的的實(shí)現(xiàn)。集體沒(méi)有理由在集體所有權(quán)的目的利益以外向自己的成員收取使用費(fèi)或者使用權(quán)的對(duì)價(jià)。集體成員經(jīng)過(guò)依法批準(zhǔn)享有對(duì)集體土地的宅基地使用權(quán)是集體成員平等地享有的普遍權(quán)利，不是個(gè)別成員對(duì)集體土地的權(quán)利。因而，宅基地?zé)o償使用是公平的。這是集體土地的集體公有制性質(zhì)的體現(xiàn)。但是近年來(lái)關(guān)于宅基地有償取得的問(wèn)題，有兩種意見(jiàn)：“一種意見(jiàn)認(rèn)為，現(xiàn)在農(nóng)村已經(jīng)存在宅基地分配不均、批少多占等問(wèn)題，無(wú)償取得宅基地，既無(wú)法滿足農(nóng)民群眾改善居住條件的需要，也影響了集體組織的收益。宅基地應(yīng)當(dāng)有償使用。還有一種意見(jiàn)認(rèn)為，完全實(shí)施有償使用制度，多數(shù)農(nóng)民難以承受，建議對(duì)保障基本居住的宅基地部分，繼續(xù)采用無(wú)償取得制度，而對(duì)超標(biāo)多占的宅基地，可以采取累進(jìn)制計(jì)算使用費(fèi)?！盵1]這兩種意見(jiàn)雖然都有一定的道理，但從根本上講，是與集體土地所有權(quán)的性質(zhì)相違背的。如果集體成員必須從集體購(gòu)買宅基地或者租賃宅基地，那么他們作為集體土地的所有者就失去了意義。集體土地所有權(quán)就異化為脫離集體成員的私有權(quán)。堅(jiān)持宅基地的福利分配的無(wú)償性與宅基地的公平分配是一致的。宅基地的分配標(biāo)準(zhǔn)是應(yīng)當(dāng)由省市自治區(qū)人民政府統(tǒng)一規(guī)定的，對(duì)同一時(shí)期申請(qǐng)取得宅基地的集體成員是一樣的，不允許以支付對(duì)價(jià)多占宅基地。嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)化分配宅基地就可以避免少批多占。少批多占本身就是違法的，是與保護(hù)耕地和節(jié)約土地的基本國(guó)策相違背的。對(duì)于少批多占應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政手段予以糾正，不得通過(guò)收取對(duì)價(jià)讓其合法化，更不得以此為由實(shí)行宅基地的有償取得，因?yàn)闊o(wú)論是全部實(shí)行有償取得或者對(duì)超標(biāo)部分實(shí)行有償取得，都可能形成一種交易，多交錢多占地。這樣不僅不可以解決少批多占的問(wèn)題，而且還會(huì)助長(zhǎng)少批多占，甚至多批多占。因此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持宅基地經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)在本集體內(nèi)部無(wú)償分配。（三）宅基地使用權(quán)能否通過(guò)房屋繼承或者買受取得農(nóng)民的房屋是農(nóng)民合法所有的私人財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)允許所有人轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)；在所有人死亡后應(yīng)當(dāng)由其繼承人繼承房屋所有權(quán)。但農(nóng)民的房屋所有權(quán)是建立在集體所有的宅基地上的。集體在其所有的土地上為本集體成員經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)定宅基地使用權(quán)的目的就是為了滿足其基本的居住需要。因此，集體成員為了滿足其居住需要購(gòu)買本集體成員的房屋或者繼承本集體成員的房屋，從而取得宅基地使用權(quán)的就符合宅基地使用權(quán)的設(shè)定目的，就應(yīng)當(dāng)允許其取得宅基地使用權(quán)。但非集體成員因買受或者繼承房屋取得集體土地的宅基地使用權(quán)就不符合宅基地使用權(quán)的設(shè)定目的，因此，就不應(yīng)當(dāng)允許其通過(guò)轉(zhuǎn)讓或者繼承房屋的方式取得宅基地使用權(quán)。集體成員非出于滿足基本居住目的買受或者繼承本集體成員的房屋，取得宅基地使用權(quán)的，也不符合宅基地使用權(quán)的設(shè)定目的，因此，也不應(yīng)當(dāng)允許其以買受或者繼承房屋的方式取得宅基地使用權(quán)。集體成員出于滿足基本居住需要的判定就是符合省市自治區(qū)人民政府規(guī)定的宅基地申請(qǐng)條件，集體成員非出于基本居住需要的明顯標(biāo)志就是在兩處以上占有宅基地。因此，土地管理法應(yīng)當(dāng)規(guī)定：多戶共用一處宅基地的農(nóng)村村民戶或者符合分戶條件的農(nóng)村村民戶，因繼承取得本集體范圍內(nèi)的房屋所有權(quán)的，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以同時(shí)取得宅基地使用權(quán)。符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)村村民戶購(gòu)買本集體成員房屋，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)可以取得宅基地使用權(quán)。在這里對(duì)因繼承房屋取得宅基地的條件要比因買受房屋取得宅基地的條件寬松，只要多戶一處宅基地或者只要具備分戶條件就可以繼承房屋取得宅基地，而對(duì)買受房屋取得宅基地使用權(quán)則要求符合宅基地的申請(qǐng)條件（包括分戶和面積、可建筑容積率、人口等）。不符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶就不得買受房屋并取得宅基地使用權(quán)。如果做出這樣的規(guī)定，一戶就不得因繼承、買受房屋取得宅基地從而占有兩處以上的宅基地。不具有分戶條件的農(nóng)戶繼承農(nóng)村房屋占有兩處宅基地的，所在集體組織有權(quán)收回其宅基地，但應(yīng)當(dāng)對(duì)其地上建筑物給予適當(dāng)補(bǔ)償。集體不行使其收回權(quán)的，房屋所有人對(duì)宅基地享有臨時(shí)宅基地使用權(quán)。在繼承房屋時(shí)不具有分戶條件，但后來(lái)已經(jīng)具備分戶條件的，集體不得再行使收回權(quán)，申請(qǐng)戶應(yīng)當(dāng)提出申請(qǐng)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)獲得宅基地使用權(quán)。二、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓有關(guān)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓在全國(guó)人大常委會(huì)公布的《物權(quán)法》草案六次審議稿中還曾規(guī)定：宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將合法建造的住宅轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住宅轉(zhuǎn)讓時(shí)，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。但爭(zhēng)論的結(jié)果是最終刪除了這一規(guī)定，其原因并不是主張農(nóng)民宅基地的自由轉(zhuǎn)讓，而是認(rèn)為對(duì)此問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由土地管理法規(guī)定。現(xiàn)行《土地管理法》對(duì)此并沒(méi)有明確的規(guī)定，只是在第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”。但國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)有明確禁止性規(guī)定。那么，在土地管理法的修改中到底應(yīng)否允許農(nóng)民宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，特別是向城鎮(zhèn)居民的轉(zhuǎn)讓呢？這仍是最具爭(zhēng)議的問(wèn)題。主張轉(zhuǎn)讓的理由認(rèn)為：由于民工潮的興起，農(nóng)村存在大量的宅基地和房屋閑置的情況，宅基地的有償轉(zhuǎn)讓有利于物盡其用，提高宅基地的利用效率；有利于城鄉(xiāng)交流，越來(lái)越多的農(nóng)村人將通過(guò)繼承、商品房買賣等方式擁有兩處以上的宅基地或城鎮(zhèn)住房，使得其轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)獲得資金；城鎮(zhèn)居民則可以在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，以滿足其到農(nóng)村工作或休閑的需要；非集體成員受讓取得宅基地使用權(quán)后有利于其受讓當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并方便其經(jīng)營(yíng)；有利于提高宅基地的交換價(jià)值，為其創(chuàng)業(yè)發(fā)展有效籌集資金，加快城市化進(jìn)程。[2]反對(duì)農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)開(kāi)禁的學(xué)者認(rèn)為：住房和宅基地是農(nóng)民安身立命的基本場(chǎng)所，承擔(dān)了社會(huì)保障的功能。如果允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，雖然可以使農(nóng)民達(dá)到融通資金的目的，解決了農(nóng)民的燃眉之急，可一旦農(nóng)民無(wú)法在城市立足，就會(huì)造成農(nóng)民流離失所，不利于農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定。如果宅基地自由流轉(zhuǎn)導(dǎo)致流民群體的出現(xiàn)，重新安置流民必然導(dǎo)致耕地減少。開(kāi)禁或者變相開(kāi)禁農(nóng)村宅基地交易的主張不過(guò)是強(qiáng)勢(shì)群體的利益訴求，不具有正當(dāng)性和公平性，只會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村的不安和社會(huì)動(dòng)蕩。[3]對(duì)于是否開(kāi)禁農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)是對(duì)土地管理法修改的考驗(yàn)。筆者認(rèn)為對(duì)于農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的是否開(kāi)禁必須從國(guó)家基本土地政策和土地制度的維護(hù)考慮，而不能民粹主義地高喊增加農(nóng)民收入、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化等口號(hào)。我國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，土地資源極為短缺，耕地資源極其珍貴，為了維護(hù)國(guó)家的糧食安全和生態(tài)環(huán)境，為了發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)和維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，我們必須奉行“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策。從這一基本國(guó)策出發(fā)，我國(guó)的土地制度實(shí)行社會(huì)主義的公有制，城市的土地實(shí)行國(guó)家所有制，由國(guó)家享有城市土地的所有權(quán)。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地則實(shí)行集體土地所有制，由各個(gè)集體范圍的成員集體享有本集體土地的所有權(quán)，排除了土地的私人所有。在集體土地所有的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)集體成員個(gè)人對(duì)土地的平等、公平、普遍的享用，實(shí)現(xiàn)集體成員的耕者有其田，居者有其屋。從而保障每個(gè)集體成員的生存和發(fā)展，也保障了農(nóng)村對(duì)城市發(fā)展的支持。集體成員在集體所有的土地上所享有的宅基地使用權(quán)正是為了滿足集體成員和農(nóng)村村民基本的生活居住的需要，經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)由集體無(wú)償分配集體成員的土地利用的權(quán)利，具有明顯的社會(huì)保障和福利性質(zhì)。其分配的前提是集體土地公有制。分配的依據(jù)是集體成員的資格或者身份。分配的原則是滿足集體成員的基本居住需要，集體成員有公平的、平等的分配權(quán)；居住需要的面積標(biāo)準(zhǔn)具有統(tǒng)一性，由省市自治區(qū)人民政府統(tǒng)一制定；按戶分配，一戶只能有一處宅基地，不得有兩處宅基地。分配性質(zhì)具有無(wú)償性、無(wú)對(duì)價(jià)性和福利性。由于農(nóng)民宅基地使用權(quán)是為了滿足農(nóng)民的基本生存的居住需要設(shè)定的，因此，它也是無(wú)期限的，集體成員可以無(wú)期限的長(zhǎng)期使用。但集體成員只能為了自己的居住需要占有使用，不得轉(zhuǎn)讓給其他人。按照這樣的制度設(shè)計(jì)，集體成員不可能轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，如果轉(zhuǎn)讓了他住在哪里？他無(wú)償?shù)胤峙淙〉玫呢?cái)產(chǎn)憑什么有償轉(zhuǎn)讓？他依據(jù)其農(nóng)民集體成員身份取得的福利，憑什么轉(zhuǎn)讓給非集體成員，特別是轉(zhuǎn)讓給市民？如果將集體成員在集體公有制基礎(chǔ)上依據(jù)集體所有權(quán)享有的宅基地使用權(quán)作為其可以自由轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，就在實(shí)質(zhì)上將農(nóng)民的宅基地使用權(quán)變?yōu)榱藗€(gè)人的宅基地私人所有權(quán)，集體對(duì)宅基地的所有權(quán)就會(huì)名存實(shí)亡，就違背了宅基地使用權(quán)制度設(shè)計(jì)的初衷。因此，從宅基地使用權(quán)派生于集體所有權(quán)的社會(huì)主義性質(zhì)——福利分配而非交易的性質(zhì)決定了宅基地使用權(quán)不得自由交易，集體成員對(duì)宅基地使用權(quán)的支配不得損害集體土地所有權(quán)。集體成員不需要在集體所有的宅基地上生活居住時(shí)，應(yīng)當(dāng)將宅基地交回集體或者由集體收回，也可以隨房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給符合宅基地申請(qǐng)條件的本集體的其他成員。集體收回的宅基地符合復(fù)墾條件的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)為耕地；不能復(fù)墾的可以用于集體建設(shè)用地，或者分配給符合宅基地使用條件的成員。這才體現(xiàn)了宅基地的集體所有權(quán)。宅基地使用權(quán)是為了集體成員的生活居住需要在農(nóng)民集體土地所有權(quán)上為集體成員設(shè)定的他物權(quán)，雖然集體成員對(duì)集體的宅基地的使用是對(duì)他人物的使用，是他物權(quán)，但不同于完全的私人之間的他主使用，集體成員畢竟是所有者集體的成員，作為所有者成員之一的身份是其取得宅基地使用權(quán)的前提，因此，集體成員不得將自己的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體以外的成員。集體成員對(duì)集體宅基地的使用權(quán)屬于對(duì)集體土地的用益物權(quán)，成員有直接支配的權(quán)利，但直接支配并不意味著就一定要自由轉(zhuǎn)讓，因?yàn)槠渲渥鳛樗餀?quán)只是對(duì)他人物的一面之支配，不是全面之支配。所謂一面之支配就是在特定目的范圍的支配，成員對(duì)集體所有的宅基地的支配僅限于為自己的生活居住的支配，也就是為自己居有其屋的支配，離開(kāi)了這一特定的目的范圍集體成員對(duì)宅基地就沒(méi)有支配的權(quán)利。居有其屋的支配是對(duì)土地承載生活居住用房的支配，長(zhǎng)期的保持宅基地的使用價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)重要于宅基地的交換價(jià)值。農(nóng)民宅基地使用權(quán)的價(jià)值重在保持，而不在交換。保護(hù)農(nóng)民對(duì)其宅基地的使用價(jià)值是對(duì)農(nóng)民利益的根本保護(hù)。以宅基地具有用益物權(quán)的性質(zhì)就要求必須允許農(nóng)民宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓，是不符合他物權(quán)、用益物權(quán)法理的。限制甚至禁止農(nóng)民宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓正是宅基地他物權(quán)或者限制物權(quán)性質(zhì)的反映，不存在對(duì)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)利益的剝奪和損害。主張農(nóng)民宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的觀點(diǎn)在沒(méi)有具體的數(shù)據(jù)證據(jù)的情況下，以民工潮的興起推導(dǎo)民工進(jìn)城導(dǎo)致普遍存在空心村和一戶多宅，有夸大其詞之嫌。實(shí)際上農(nóng)民工進(jìn)城更多的是個(gè)人進(jìn)城，家人留在農(nóng)村，舉家進(jìn)城的是極少數(shù)，不可能大量的形成“空心村”。即使舉家進(jìn)城打工能否完全融入城市也是未知的，因此，也不一定連根拔掉，非要將宅基地轉(zhuǎn)讓。按照宅基地法律制度一戶只能有一處宅基地，如果發(fā)生了“少批多占”、“一戶多宅”應(yīng)屬非法占地行為，如果以此為由作為允許宅基地流轉(zhuǎn)特別是向市民流轉(zhuǎn)的事實(shí)基礎(chǔ)，豈不承認(rèn)了違法占地為合法，這與嚴(yán)格宅基地管理，以節(jié)約土地、切實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策是相矛盾的。他們認(rèn)為農(nóng)村空心村大量存在，一戶多宅很普遍，宅基地被大量浪費(fèi)，因此，實(shí)行農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)特別是向市民流轉(zhuǎn)就能夠達(dá)到物盡其用，避免宅基地浪費(fèi)。這完全是似是而非的觀點(diǎn)。首先要明確所謂物盡其用不僅指物的經(jīng)濟(jì)屬性的使用價(jià)值，而且指物被法律限定的用途，特別是對(duì)土地物不能抽象地講物盡其用，耕地和建設(shè)用地其功用是不同的。農(nóng)民的宅基地就是為農(nóng)民的基本生活居住用來(lái)建房子的，超出了這一目的對(duì)其使用就是法律所不允許的。當(dāng)宅基地失去其宅基地用途的，就要按照法律的規(guī)定能夠復(fù)耕的復(fù)耕，回復(fù)其耕地用途。這才是符合土地基本國(guó)策的物盡其用。如果由宅基地使用權(quán)人自由轉(zhuǎn)讓給市民，滿足市民到農(nóng)村工作或者休閑的需要，雖然從交換價(jià)值上能夠增加轉(zhuǎn)讓人的收入，但與物盡其用是背道而馳的，他只能導(dǎo)致城市人對(duì)土地資源的多占和浪費(fèi)。如果說(shuō)農(nóng)民一戶多宅是浪費(fèi)土地的話，那么自由轉(zhuǎn)讓只不過(guò)將這種浪費(fèi)換位給了城市人，城市人不僅可以在城市買幾套房，還可以到農(nóng)村買房以備休閑之用，只能多占未必就用。城市住房的高空置率就典型的說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題。我們還能以自由轉(zhuǎn)讓達(dá)到資源的有效配置和物盡其用來(lái)忽悠對(duì)法律的制定嗎？不僅如此，對(duì)于農(nóng)民來(lái)講只要多占宅基地和轉(zhuǎn)讓宅基地就能多得到收入，他就會(huì)千方百計(jì)地多申請(qǐng)多占用宅基地、多流轉(zhuǎn)宅基地，這就會(huì)增加土地管理上的難度甚至失控。目前在宅基地管理上從來(lái)沒(méi)有松口子的情況下違法占地的問(wèn)題如此突出，那么可以想象一旦開(kāi)禁，允許宅基地的自由流轉(zhuǎn)將會(huì)是什么局面。盡管法律規(guī)定農(nóng)村村民出賣房屋后申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn)，但一旦其將宅基地轉(zhuǎn)讓后又沒(méi)有融進(jìn)城市又返回到了農(nóng)村其無(wú)所住居，如果一兩個(gè)人讓其投親靠友，不足為患，但是一旦有一大批這樣的流民就會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。再說(shuō)在城鄉(xiāng)差別巨大和將農(nóng)村人口城市化轉(zhuǎn)移的情況下，究竟能有多少城里人要去農(nóng)村工作而且要扎根農(nóng)村買宅基地呢？農(nóng)民的房屋出租就不能解決其住房呢？當(dāng)然去農(nóng)村休閑的一定是城市的富人了，有農(nóng)民的“農(nóng)家樂(lè)”為其服務(wù)，我們有必要為此開(kāi)禁農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)嗎？顯然是沒(méi)有必要的。有的學(xué)者認(rèn)為，如果大多數(shù)農(nóng)民集體成員都同意轉(zhuǎn)讓宅基地的使用權(quán)，要是不允許轉(zhuǎn)讓就違背民意，損害農(nóng)民的利益。筆者認(rèn)為對(duì)于是否開(kāi)禁宅基地流轉(zhuǎn)這樣的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由國(guó)家從社會(huì)整體利益考慮作出科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，這不是由農(nóng)民集體成員的大多數(shù)表決的事情。因?yàn)橥恋刂贫鹊脑O(shè)計(jì)與社會(huì)利益有關(guān)，宅基地聯(lián)系的就是耕地，不能嚴(yán)格管理宅基地，就不能切實(shí)保護(hù)耕地。對(duì)于宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓如果讓農(nóng)民自己決定可能大多數(shù)農(nóng)民原意轉(zhuǎn)讓，比如集體統(tǒng)一進(jìn)行宅基地規(guī)劃，建設(shè)了新村后集體成員的老宅基地應(yīng)當(dāng)交回集體復(fù)耕，但如果由集體成員轉(zhuǎn)讓給城市人后就能取得更大的收入，如果讓集體成員表決當(dāng)然大多數(shù)成員是同意轉(zhuǎn)讓的，但這會(huì)造成耕地的減少。因此，筆者主張對(duì)于農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)仍然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持從嚴(yán)限制的政策，規(guī)定：宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意和縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以將合法建造的住宅轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住宅轉(zhuǎn)讓時(shí)，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。三、宅基地使用權(quán)的收回宅基地使用權(quán)不同于國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)是無(wú)期限的，因而在一般情況下不發(fā)生宅基地使用權(quán)的收回。宅基地使用權(quán)由農(nóng)民以戶為單位享有，只要農(nóng)民家庭成員延續(xù)作為集體成員，即使該戶只剩一個(gè)人是集體成員該戶就是存在的，戶就永久地享有宅基地的使用權(quán)。但是，在有些情況下應(yīng)當(dāng)終止宅基地使用權(quán)，隨著宅基地使用權(quán)的終止宅基地就應(yīng)當(dāng)由所在集體收回?！锻恋毓芾矸ā沸薷牟莅敢呀?jīng)規(guī)定了國(guó)有土地收回制度及其不交回國(guó)有土地使用權(quán)的法律責(zé)任，也規(guī)定集體土地使用權(quán)收回制度，但對(duì)于宅基地使用權(quán)的收回并沒(méi)有明確的規(guī)定，只是規(guī)定了國(guó)家鼓勵(lì)有其他居住條件的農(nóng)民自愿騰退宅基地并給予獎(jiǎng)勵(lì)。草案中所規(guī)定的集體土地使用權(quán)的收回也僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要使用本集體土地時(shí)的收回，與筆者所說(shuō)的宅基地收回并不是一回事。所謂宅基地收回是指對(duì)不符合宅基地使用條件的宅基地使用權(quán)人使用的宅基地，經(jīng)具有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，由所在集體收回的制度。實(shí)行宅基地使用權(quán)由集體收回的制度是宅基地在本集體成員中無(wú)償分配的必然邏輯。當(dāng)集體成員因基本居住需要使用宅基地的，由集體無(wú)償分配給成員；當(dāng)集體成員客觀上已經(jīng)不再需要宅基地時(shí)，集體當(dāng)然可以收回。集體將宅基地收回后符合復(fù)耕條件的應(yīng)當(dāng)復(fù)耕，不符合復(fù)耕條件的可以用作集體建設(shè)用地，也可以分配給本集體需要宅基地的成員使用。目的是為了平衡利益、節(jié)約土地、保護(hù)耕地、達(dá)到物盡其用。只要制度設(shè)計(jì)合理不會(huì)造成對(duì)集體成員利益的侵害，反而更有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)?！锻恋毓芾矸ā返男薷膽?yīng)當(dāng)規(guī)定在下列情況下，經(jīng)集體成員大會(huì)（或代表會(huì)議）同意、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核、報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以收回宅基地。（一）集體經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)進(jìn)行宅基地規(guī)劃整理，集體成員在取得新宅基地使用權(quán)后，對(duì)于其原來(lái)使用的宅基地應(yīng)當(dāng)交回；（二）原宅基地使用權(quán)人絕戶的；（三）集體成員死亡后本戶沒(méi)有具有本集體成員資格的繼承人，已經(jīng)與被繼承人分戶的具有本集體成員資格的其他繼承人已經(jīng)擁有一處宅基地，且不具備再分戶條件的；（四）宅基地上的房屋已經(jīng)滅失，原使用人不再具備使用條件，不得重建房屋的；（五）宅基使用權(quán)人已經(jīng)具有其他居住條件，將宅基地及其房屋棄用達(dá)10年以上的；（六）宅基地使用權(quán)人具有其他居住條件，出租房屋達(dá)20年的；（七）違法占用宅基地的（未批先占、少批多占、私自擴(kuò)占、一戶多宅等）；（八）其他應(yīng)當(dāng)收回宅基地的情況。集體收回宅基地時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，在公平合理的原則下，對(duì)宅基地上的房屋的殘存價(jià)值經(jīng)評(píng)估后給予適當(dāng)補(bǔ)償。四、對(duì)違反宅基地管理的法律責(zé)任在農(nóng)村存在的宅基違法占用、少批多占、一戶多宅等問(wèn)題，一方面是沒(méi)有明確集體對(duì)違法占用宅基地的收回權(quán)，另一方面也是由于法律責(zé)任不嚴(yán)格，執(zhí)法力度不夠。筆者在調(diào)研中集體組織的干部反映個(gè)別人給換了新宅基地，拒不騰退舊宅基地，因?yàn)槎际鞘烊耍w也沒(méi)有辦法收回，希望由縣級(jí)政府或者土地管理部門定期開(kāi)展清退運(yùn)動(dòng)，每年或者一到兩年就進(jìn)行一次統(tǒng)一執(zhí)法，在