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21世紀(jì)以來中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)
根據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化標(biāo)準(zhǔn),一個(gè)國(guó)家或地區(qū)60歲以上的老年人占總?cè)丝诘?0%以上,65歲以上的老年人占總?cè)丝诘?%以上。這個(gè)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入了老年人的階段。人口老齡化對(duì)于一個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老保障制度是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),當(dāng)前中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì),并處于人口老齡化加速的時(shí)期,因此,如何完善我國(guó)養(yǎng)老保障制度以應(yīng)對(duì)人口老齡化具有重要意義。一、老齡化進(jìn)程加快,老年人口數(shù)量少在2001年至2100年這100年的時(shí)間中,中國(guó)的老齡化發(fā)展趨勢(shì)將經(jīng)歷以下三個(gè)階段:第一階段是21世紀(jì)初的快速老齡化階段。這一階段,中國(guó)將平均每年增加596萬老年人口,年均增長(zhǎng)速度達(dá)到3.28%,大大超過總?cè)丝谀昃?.66%的增長(zhǎng)速度,人口老齡化進(jìn)程明顯加快。第二階段是從2021年到2050年的加速老齡化階段。伴隨著20世紀(jì)60年代到70年代中期的新中國(guó)成立后第二次生育高峰人群進(jìn)入老年,中國(guó)老年人口數(shù)量開始加速增長(zhǎng),平均每年增加620萬人,據(jù)測(cè)算到2050年,老年人口總量將超過4億人。第三階段是從2051年到2100年的穩(wěn)定的重度老齡化階段。2051年,老年人口規(guī)模將穩(wěn)定在3~4億人,老齡化水平基本穩(wěn)定在31%左右,進(jìn)入一個(gè)高度老齡化的平穩(wěn)期。老齡化是很多國(guó)家已經(jīng)面臨的問題,與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,我國(guó)由于特殊的國(guó)情,人口老齡化具有以下特征。(一)老齡化嚴(yán)重,老年人口增長(zhǎng)迅速我國(guó)人口基數(shù)大,老年人口的絕對(duì)數(shù)量也相對(duì)較多。從新中國(guó)成立到2005年這56年的時(shí)間里,我國(guó)總?cè)丝谟?億多人發(fā)展到13億人,年均增速為1.6%;與此同時(shí),老年人口卻由0.42億人增長(zhǎng)到1.43億人,增速為2.3%,大大超過了總?cè)丝诘脑鲩L(zhǎng)速度。發(fā)達(dá)國(guó)家的老齡化過渡期即65歲及其以上的人口比重達(dá)到7%用了50到100年,而我國(guó)僅用了18年的時(shí)間。65歲以上人口由7%上升到14%,發(fā)達(dá)國(guó)家大多用了45年以上的時(shí)間,其中,法國(guó)130年,瑞典85年,澳大利亞和美國(guó)79年左右,而我國(guó)用了25年。(二)為老齡化社會(huì)問題提供了較好的物質(zhì)基礎(chǔ)發(fā)達(dá)國(guó)家大多經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)發(fā)展在前、人口老齡化在后的過程。特別是歐美一些發(fā)達(dá)國(guó)家在步入老年型社會(huì)時(shí),人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值都已達(dá)到了5000~10000美元左右,雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為人口老齡化帶來的一系列社會(huì)問題提供了解決的物質(zhì)基礎(chǔ)。而我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)時(shí)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值尚不足1000美元,是在工業(yè)化程度還較落后的情況下出現(xiàn)的,老齡化社會(huì)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比具有較大的偏離性和超前性,應(yīng)對(duì)人口老齡化的經(jīng)濟(jì)實(shí)力還比較薄弱,是典型的“未富先老”國(guó)家。(三)老年型的地區(qū)發(fā)展較快受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響,我國(guó)各地的老齡化進(jìn)程也不相同。表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)快于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),沿海地區(qū)快于內(nèi)陸地區(qū),城市快于農(nóng)村。其中,上海的人口年齡結(jié)構(gòu)在1979年就轉(zhuǎn)變?yōu)槔夏晷?而青海、寧夏等西部地區(qū)預(yù)計(jì)要到2010年左右才能進(jìn)入人口老年型,前后相差30年。值得注意的是,較早進(jìn)入老年型的東部地區(qū),老年人口總數(shù)相對(duì)偏低,而西部農(nóng)村地區(qū),進(jìn)入老齡化時(shí)間長(zhǎng),但人口數(shù)量相對(duì)偏高。(四)城市老齡化水平高,中國(guó)速這是中國(guó)人口老齡化同發(fā)達(dá)國(guó)家的重要區(qū)別特征之一。追溯發(fā)達(dá)國(guó)家人口老齡化的歷程,城市人口老齡化水平一般高于農(nóng)村,而中國(guó)正與之相反。目前,農(nóng)村的老齡化水平高于城鎮(zhèn)1.24個(gè)百分點(diǎn),而且這種城鄉(xiāng)顛倒的狀況將一直持續(xù)到2040年,直到21世紀(jì)后半葉,城鎮(zhèn)的老齡化水平才將超過農(nóng)村,并逐漸拉開差距。二、從“企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”到“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”的轉(zhuǎn)變我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始建于20世紀(jì)50年代初,經(jīng)歷了幾次重大的改革。其中改革步伐明顯加快的是20世紀(jì)90年代,期間國(guó)務(wù)院先后頒布三項(xiàng)法律文件:《關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(1991年)、《關(guān)于深化鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》(1995年)以及《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(1997年),實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制向“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”模式的轉(zhuǎn)變。但隨著人口老齡化、就業(yè)方式多樣化的發(fā)展,這一模式也逐漸暴露出以下一些問題。(一)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金在由傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制向“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”模式轉(zhuǎn)變的過程中,隨著老齡化程度的加深,退出勞動(dòng)崗位、領(lǐng)取養(yǎng)老金的人增多,支付的養(yǎng)老資金也不斷增加,出現(xiàn)了入不敷出的局面。在現(xiàn)收現(xiàn)付的制度下,已退休職工和在職職工沒有設(shè)立自己的個(gè)人賬戶來為自己積累養(yǎng)老金,轉(zhuǎn)制后,這些職工的養(yǎng)老金權(quán)益便形成了新制度下養(yǎng)老金的隱性債務(wù)(包括有通貨膨脹和工資增長(zhǎng)而增加的養(yǎng)老金),據(jù)專家估算大約為3~6萬億元。我國(guó)新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定,職工養(yǎng)老金由企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)。但在現(xiàn)實(shí)中,由于歷史遺留問題及困難企業(yè)改制中不合理現(xiàn)象等問題,實(shí)際運(yùn)行中的統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶并沒有分開管理,沒有真正給個(gè)人賬戶注入資金。各地普遍存在著個(gè)人賬戶支付退休養(yǎng)老金的現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示,目前我國(guó)個(gè)人賬戶空賬規(guī)模累計(jì)已達(dá)近8000億元以上,而且每年還在增長(zhǎng)。如此巨大的基金缺口,很難應(yīng)付未來的人口老齡化高峰,容易形成支付危機(jī),影響社會(huì)的穩(wěn)定。(二)全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行合理調(diào)度影響社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)由于管理體制不暢、管理責(zé)任不明、管理社會(huì)化程度不高、全國(guó)未建立統(tǒng)一的養(yǎng)老模式,直接導(dǎo)致勞動(dòng)力不能在全國(guó)范圍進(jìn)行合理流動(dòng),養(yǎng)老金也不能在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行合理調(diào)劑,影響了社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn),同時(shí)阻礙了資源配置的效率。受地方管理統(tǒng)籌割據(jù)的限制,養(yǎng)老金不能在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行合理調(diào)度,經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)養(yǎng)老金累計(jì)達(dá)幾百個(gè)億,而老工業(yè)區(qū)及經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的貧困地區(qū)卻收不抵支。統(tǒng)籌層次低,使有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)具體改革方案、政策制度和基金的調(diào)劑等一系列問題都由地方各級(jí)政府制定,繳費(fèi)和待遇標(biāo)準(zhǔn)等具體政策千差萬別,導(dǎo)致勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)存在諸多困難。(三)因資金回收風(fēng)險(xiǎn)在實(shí)踐過程中,各地社保基金被挪用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,有的用于平衡地方政府的預(yù)算,有的用于當(dāng)?shù)氐幕窘ㄔO(shè)項(xiàng)目,有的將基金投向風(fēng)險(xiǎn)高的股市、房地產(chǎn)等行業(yè),結(jié)果收不回形成壞賬,造成了養(yǎng)老金的損失,影響了基金的保值增值。此外,信息化建設(shè)滯后,不能及時(shí)掌握參保人數(shù)及繳費(fèi)的變化情況,這就給養(yǎng)老金的繳納管理帶來了混亂局面,影響了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行。(四)部門和地方政府的財(cái)政責(zé)任不明確,存在損害勞工組織和政府財(cái)政目前,養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍只限于國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)事業(yè)單位和機(jī)關(guān)團(tuán)體,農(nóng)村勞動(dòng)者的參保率還很低。覆蓋率只占人口總數(shù)的15%左右,低于世界勞工組織規(guī)定的20%的國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)。為此,有關(guān)部門和地方政府都試圖將養(yǎng)老體系覆蓋范圍擴(kuò)大至非公有制領(lǐng)域,但效果并不顯著。原因在于面臨巨大的老職工負(fù)債,政府沒有明確其償債職責(zé),有責(zé)任轉(zhuǎn)嫁之嫌,令非公有制企業(yè)難以接受。而參保的各企業(yè)團(tuán)體內(nèi)部,也存在著統(tǒng)籌層次低、待遇不統(tǒng)一的現(xiàn)象,缺乏公平性,影響效率,制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三、應(yīng)對(duì)老齡化影響下的社會(huì)養(yǎng)老制度的完善(一)“現(xiàn)收現(xiàn)付”制向“部分積累”模式轉(zhuǎn)變,逐步建立“個(gè)人賬戶基金”將舊體制下參加工作的企業(yè)職工的遺留養(yǎng)老費(fèi)用從社會(huì)保障的養(yǎng)老體制中分離出來,由國(guó)家財(cái)政重點(diǎn)解決。這部分工人曾經(jīng)為國(guó)家創(chuàng)造了大量財(cái)富,政府應(yīng)該為他們的養(yǎng)老問題“買單”。同時(shí),近些年來隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展,財(cái)政收入增長(zhǎng)迅速,政府也有能力解決該問題。這樣可以減輕在職職工在社會(huì)保障中的劣勢(shì)感,提高參保的積極性。要在全國(guó)逐步做實(shí)個(gè)人賬戶,社會(huì)統(tǒng)籌基金要與個(gè)人賬戶基金分開管理,避免社會(huì)統(tǒng)籌基金對(duì)個(gè)人賬戶基金的占用,建立規(guī)范的省級(jí)統(tǒng)籌制度,加強(qiáng)分類指導(dǎo)。對(duì)個(gè)人賬戶的當(dāng)期缺口可由基金增收部分給與填補(bǔ),不足由國(guó)家財(cái)政進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。真正實(shí)現(xiàn)“現(xiàn)收現(xiàn)付”制向“部分積累”模式轉(zhuǎn)變。深化改革養(yǎng)老金發(fā)放辦法,使養(yǎng)老金待遇水平真正與繳費(fèi)多少緊密聯(lián)系,鼓勵(lì)勞動(dòng)者延長(zhǎng)勞動(dòng)時(shí)間。(二)建立完善的個(gè)人賬戶異地轉(zhuǎn)移制度在全國(guó)范圍內(nèi)建立一個(gè)完善的、統(tǒng)一的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移制度,改變?cè)谌珖?guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的不統(tǒng)一、不規(guī)范的現(xiàn)狀。建立完善的個(gè)人賬戶異地轉(zhuǎn)移制度,解決勞動(dòng)力的異地養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)轉(zhuǎn)移問題。促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng),提高資源使用效率,促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。(三)建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)財(cái)務(wù)監(jiān)控體系首先,要通過立法建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全投資機(jī)制。規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資方向和投資規(guī)則,保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值。具體確定投資項(xiàng)目的法定種類,防止風(fēng)險(xiǎn)集中,建立投資審核制度。其次,是以法律手段解決養(yǎng)老金的支付風(fēng)險(xiǎn)問題。保險(xiǎn)基金收支不平衡,特別是不能及時(shí)足額征繳是導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。通過立法解決養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的收繳問題,加大強(qiáng)制收繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的力度,對(duì)欠繳、拒繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的,必須追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。再次,建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)督體系。養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)督體系是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要組成部分,要建立基金監(jiān)督制度,規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的監(jiān)督范圍、監(jiān)督形式、監(jiān)督程序及監(jiān)管人員行為等管理行為。(四)實(shí)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策在國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革中,不斷擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面,盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)廣覆蓋已經(jīng)作為一項(xiàng)既定政策在全國(guó)推行。該種政策取向是由中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)發(fā)展進(jìn)步?jīng)Q定的。根據(jù)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀,建立適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。首先是農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn),其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn),這部分雖然未完全退出農(nóng)業(yè)勞動(dòng),但老時(shí)養(yǎng)老問題同樣需要解決,可建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)體系。(五)發(fā)揮社區(qū)基層組織作用健全傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式,輔之以社區(qū)養(yǎng)老為依托的養(yǎng)老服務(wù)體系。目前,家庭養(yǎng)老依然是我國(guó)養(yǎng)老的基本模式,
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