社區(qū)多元共治參與主體的角色定位-以南京市萬達社區(qū)為例

第第頁一、緒論（一）選題背景與意義社會，是由一個個社區(qū)組合而成的。而社區(qū)，是在既定區(qū)域范疇內(nèi)個體集結(jié)而成的社會共同體。城市社區(qū)作為城市社會的基礎(chǔ)構(gòu)成單位，即在既定區(qū)域范疇內(nèi)個體以非農(nóng)業(yè)勞動方式謀生的社區(qū)，是對該區(qū)域具有強烈歸屬感的居民所組建而成的社會共同體，他們是相對獨立的存在。隨著我國改革活動正在不間斷深化，經(jīng)濟社會迅速崛起，城市社區(qū)治理效果顯著。然而，因為傳統(tǒng)觀念根深蒂固，再加上機制和體制等方面的缺失，治理意識薄弱、多元共治局面難以形成、治理績效低下等問題長期蟄伏在城市社區(qū)治理工作中。1.研究背景自20世紀90年代中后期國家大規(guī)模的城市建設(shè)開始，城市社區(qū)逐漸取代農(nóng)村社區(qū)成為人口聚居的主要模式。然而，人們發(fā)現(xiàn)單靠政府進行城市治理的“一元化”治理模式，容易出現(xiàn)政府應接不暇、負擔過重、治理成本較高、社區(qū)居民的訴求得不到及時回應等不良效應。伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展以及行政體制的改革，社區(qū)治理日漸多元化、自主化、開放化、精細化。學者們也紛紛探索社會實際，提出有時代研究價值的理論文獻[1]。2.研究意義2021年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到64.72%，單同比2020年就增長了0.83個百分點。城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大的情況下，學者們對城市社區(qū)治理提出了各種治理理念?！皬秃鲜街卫怼?、“有效性治理”、“協(xié)商共治”等理念被先后提出[2]。同時，還創(chuàng)新性制定了“三社聯(lián)動”、“圈層結(jié)構(gòu)社區(qū)”和“社區(qū)治理聯(lián)席機制”等治理方案，為應用在社區(qū)治理實踐領(lǐng)域做準備。雖然這些模式在社區(qū)治理中發(fā)揮的作用十分有限，但對于社區(qū)自治組織發(fā)展及社區(qū)居民溝通交流益處顯而易見[3]。不可否認，多元主體參與社區(qū)治理逐漸成為社區(qū)治理的主導模式。隨著政府權(quán)力的下放，基層政府將有權(quán)行使更多政府行政權(quán)力，這對于社區(qū)民間組織或社區(qū)自治組織而言無疑是有利的。但是，回顧社區(qū)發(fā)展歷程，參與城市社區(qū)治理的各主體也是在實踐中不斷完善自我，不斷排查問題的。其中，尤為突出的問題有如下幾個：社區(qū)自治組織角色定位出錯、居民“弱參與”、政府的缺位和越位、社區(qū)民間組織不在其位。因此，本文就這些問題進行分析和探討。（二）國內(nèi)外研究現(xiàn)狀 1.國外研究現(xiàn)狀社區(qū)是概念含義較為豐富的名詞之一，基于其概念起源和發(fā)展看，學界學者均認可滕尼斯提出的“社區(qū)”一詞。在翻譯時，費孝通先生認為，在人際關(guān)系的交互下，自然生成社會。每一個社區(qū)都是一個小型的社會，而社會包括卻不局限于社區(qū)?！吧鐓^(qū)”，特指生活在一個區(qū)域場所的個體，指集中在一個地方生活起居的個體。而個體與個體之間關(guān)系的匯聚下，逐步發(fā)展為成熟的社會。在其著作中“法理社會”和“禮俗社會”兩詞提出最多?！岸Y俗社會”，著重強調(diào)成員所達成一致的價值理念和傳統(tǒng)觀念。而“法治社會”，則更加受契約、理智等制約，把個人主義放在首位。上世紀六十年代末期，社會學家桑德斯和伯納德共同對社區(qū)一詞進行解析：其一，在既定區(qū)域內(nèi)，且可發(fā)揮整合功能的社區(qū)系統(tǒng)，稱之為社區(qū)；其二，在既定區(qū)域內(nèi)，人口居住形成規(guī)?；某撬瓷鐓^(qū)。其三，社區(qū)其本質(zhì)屬于行動單位，其凸顯出顯著的地方性，以自治自決模式運營。書中指出，立足于社會學視角，社區(qū)被視作是地域或空間上的社區(qū)組織。其次，是受共同情感驅(qū)動下自愿居住在當?shù)氐娜罕?。《新社會學辭典》定義，社區(qū)就是若干個個體集合而成，他們長期同處于一個區(qū)域場所生活起居，一起參與政治活動和經(jīng)濟活動，自然而然生成在共同價值標準上達成一致的單位[4]。上世紀七十年代初期，哈肯的協(xié)同理論和奧斯特羅姆夫婦的多中心治理理論相繼提出。于七十年代中期，哈肯客觀闡述了協(xié)同理論。筆者認為，雖然各系統(tǒng)的屬性截然不同，但是同處于一個大環(huán)境下系統(tǒng)與系統(tǒng)之間是相互作用、相互牽制的。無論是在社會系統(tǒng)中，還是自然系統(tǒng)中，都凸顯出一定的協(xié)同作用。基于系統(tǒng)有序結(jié)構(gòu)下，協(xié)同作用為其提供源源不斷的動力。不同于哈肯的理論闡述，奧斯特羅姆夫婦的多中心治理理論是由實證分析和理論分析萌發(fā)而來。在其認知中，若干個相互扶持的個體極有可能生成一個大的組織，在治理上，倡導采取自主模式，促使個體們在面對各種挑戰(zhàn)和機遇時，以共同利益訴求出發(fā)，相互協(xié)調(diào)發(fā)揮各自優(yōu)勢。對于西方國家的多元共治而言，上述理論研究幫助其在社會實踐領(lǐng)域中不斷探索其治理主體的功能和可發(fā)揮作用，如英國非營利社會組織。美國學者克里斯和艾莉森對多元共治網(wǎng)絡(luò)中各行動主體間的合作效果進行研究，對合作治理的特點進行歸納：1.非政府成員也可以成為參與合作方；2.合作是由機構(gòu)或公共部門出面牽頭的；3.合作形式是正式的，且由集體商議下達決策；4.在決策過程中，參與者有權(quán)介入；5.在各方商議決策后，共同確立合作目標；6.公共管理或公共政策是合作的關(guān)鍵所在[5]。上述學者從多元共治的理論、實踐和效果多角度出發(fā)，證實了多元共治對社區(qū)社會治理提供重要意義。其對社區(qū)治理的有效性和可操作性不斷推動國內(nèi)社區(qū)建設(shè)發(fā)展和理論創(chuàng)新。2.國內(nèi)研究現(xiàn)狀從1935年起截止1936年，費孝通共撰寫了《江村經(jīng)濟》和《花籃瑤社會組織》兩本專著，翻開了我國社區(qū)研究的篇章。筆者站在當時的時代背景下，深入探討中國農(nóng)村社區(qū)。依托田野調(diào)查的方式，對社會變遷的動力研究。此后50年間我國在社區(qū)研究方面卻毫無進展。直至上世紀八十年代中期，我國學界才對社區(qū)問題予以高度重視。民政部社區(qū)建設(shè)一詞是在九十年代初期時被提出，此后社區(qū)建設(shè)的理論和實踐逐步被豐富。《民政部關(guān)于全國推動城市社區(qū)建設(shè)的意見》于2000年11月出臺，其再三強調(diào)要面向全國各地實施社區(qū)體系整改，我國城市社區(qū)建設(shè)再次邁步到新里程。簡言之，即著力于城市基層管理體系改革，通過組建社區(qū)自治組織，由社區(qū)組織發(fā)揮自身優(yōu)勢開拓建設(shè)社區(qū)事業(yè)。由此，城市社區(qū)治理理論研究步入正軌[6]。最近幾年，我國各城市均在不懈探索如何發(fā)展城市社區(qū)，不斷實踐各種體制機制，致力于創(chuàng)新出推廣價值較強且地域特色濃厚的城市社區(qū)治理模式。于燕燕、王振海等學者以社區(qū)自治和社區(qū)政治為研究出發(fā)點。徐勇、張宇廷等學者則從不同城市及其地域探討社區(qū)治理方式[7]。（三）研究內(nèi)容與方法1.研究內(nèi)容在相關(guān)文獻梳理、理論基礎(chǔ)與分析工具確定的研究基礎(chǔ)上，本文在對當下社區(qū)多元共治角色定位進行分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合黨建引領(lǐng)的特色和優(yōu)勢，探討社區(qū)多元共治的角色定位問題，為社區(qū)治理新途徑提供一些參考和借鑒。重點為分析參與多元共治的主體的角色定位，從選題的依據(jù)及可行性，進行了文獻綜述并指出目前治理社區(qū)的多主體角色缺位、錯位、越位的不足。2.研究方法（1）文獻研究法。通過對中國知網(wǎng)等學術(shù)文獻的檢索，查找和整理社區(qū)多元共治相關(guān)概念和方法應用，并查找多元共治的理論進程，和相關(guān)國內(nèi)外研究報告，對其研究內(nèi)容進行分析總結(jié)，選取較有價值的部分作為本文的文獻參考。（2）現(xiàn)場調(diào)研法。通過對社區(qū)進行走訪調(diào)查，了解各組織在社區(qū)中的工作情況和存在的問題，以及相關(guān)其角色所應當行使的權(quán)利和必須承擔的義務(wù)，及時獲得相關(guān)的數(shù)據(jù)。（3）問卷調(diào)查法。通過對社區(qū)內(nèi)居民進行網(wǎng)上鏈接的問卷調(diào)查，了解現(xiàn)下居民參與社會治理現(xiàn)狀、目前采取的參與方式，并進行歸納總結(jié)，根據(jù)實際需求和情況進行分析。二、多元主體參與社區(qū)治理主體現(xiàn)狀分析當前，我國改革開放持續(xù)深化，再加上社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，基于中央集權(quán)和行政隸屬關(guān)系的組織結(jié)構(gòu)逐漸活躍，“單位制”的存在感大幅降低。諸多由單位組織中分離出來的社會功能先后向基層組織滲透。社區(qū)在城市社會結(jié)構(gòu)體系中的重要性日益凸顯，且成為社會成員公共生活的長期性場所?？梢哉f，社區(qū)發(fā)展在當代中國扮演著十分重要的角色?，F(xiàn)階段，我國城市社區(qū)建設(shè)正在有條不紊的推進中，且積累了尤為豐富的城市社區(qū)治理經(jīng)驗。各地區(qū)整合當?shù)靥攸c，不斷開拓符合中國國情的社區(qū)新發(fā)展模式，且做出了卓越的成績。其中，最具代表性的有以社區(qū)服務(wù)為龍頭的五位一體模式、“兩級政府三級管理四級網(wǎng)絡(luò)”模式[8]、社區(qū)自治目標模式[9]，它們分別出自青島、上海和沈陽。然而，隨著城市社區(qū)建設(shè)的推進，其中出現(xiàn)問題也是可以預見的。經(jīng)過一番分析，本文對現(xiàn)有問題進一步明確，包括基層自治組織的定位問題、公共權(quán)力的分配問題、社區(qū)居民公共參與的問題等。相對于農(nóng)村社區(qū)研究而言，城市社區(qū)的研究似乎不如前者更加深入和廣泛。與西方國家較為成熟的社區(qū)相比，我國的社區(qū)建設(shè)還有比較大的發(fā)展和可完善的空間[10]。三、社區(qū)多元共治參與主體的角色定位（一）社區(qū)黨組織：社區(qū)成員思想的引領(lǐng)者不管社會主義發(fā)展哪一項事業(yè)，都是緊跟中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導步伐，社會治理工作的推進亦是如此。黨組織參與到社區(qū)治理工作中，并順勢依托城市基層社區(qū)對合法性資源調(diào)度使用，有利于黨組織對自我社會地位鞏固維穩(wěn)[11]。依托居民區(qū)組建而成的黨組織，我們把其稱之為是社區(qū)黨支部。在社區(qū)治理中，黨支部以一種組織形式方式存在，該組織無權(quán)直接下達決策。因此，該組織在推進治理工作時，主要依賴如下方式：1.整合統(tǒng)籌組織資源，鼓勵他人參與；2.社區(qū)黨組織直接加入。黨組織在使用第二種方式時，會在如下方面有所反映：首先，從社區(qū)自治組織結(jié)構(gòu)看，社區(qū)黨組織在居委會之上，有權(quán)調(diào)動指揮居委會。因此，居委會主任一般會被二次任命為副書記或社區(qū)黨支部書記，以這一崗位身份出面對居委會工作組織安排。當然，在居民委員會工作中，他們處于領(lǐng)導者的位置上。如此，黨組織發(fā)揮執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)管控社區(qū)公共事務(wù)便變得合情合理。其次，黨組織出面對居民區(qū)公共事務(wù)直接管理。通常情況下，居民區(qū)的社區(qū)綜合治理問題，由居委會主任和黨支部書記二人協(xié)同處理。在治理過程中，他們可以與社區(qū)居民形成良好的私人關(guān)系，且可以深入了解居民的生活情況及居委會工作進度。如此一來，黨支部在管制社區(qū)治理的各項事務(wù)時，便可以快速把握著力點所在。近期，黨建引領(lǐng)作為熱詞出現(xiàn)在社區(qū)治理中[12]。黨建引領(lǐng)的實質(zhì)是發(fā)揮先進政黨的領(lǐng)導作用，具體包括以下三個方面：第一，發(fā)揮政治功能作用，在思想認知上達成共識，讓基層黨組織成為黨員群眾的工作風向標。其次，把政黨的組織優(yōu)勢最大化發(fā)揮出來，依托示范帶動，帶領(lǐng)黨員干部沖鋒前進。最后，讓聯(lián)系群眾的有效性充分彰顯，鼓勵廣大群眾踴躍參與，讓他們在公共治理工作中扮演好“生力軍”。隨著國家治理現(xiàn)代化進程的加快，推進基層治理現(xiàn)代化的不確定性和不穩(wěn)定性因素日益增加，對黨員干部的示范引領(lǐng)提出了更高要求。（二）社區(qū)居委會：自治組織從具體的基層社區(qū)治理工作看，城市社區(qū)居委會同時扮演雙重角色。不單單是居民利益的代言人，而且是國家權(quán)力的代理人。這也就意味著城市社區(qū)居委會還肩負兩項職責，其一，保障居民合法權(quán)益；其二，代表國家履行自我職責。居委會就像是一個中介一般，把社會和國家有機銜接起來。除此之外，居委會要做好動員工作，鼓勵社會各方主體踴躍加入到社區(qū)治理工作中。居民委員會的應然角色是由其性質(zhì)和法律地位所決定的，《城市居民委會組織法》提出，居民委員會作為一個基層群眾自治組織，其以自我教育、自我管理和自我服務(wù)等模式運行。在城市社區(qū)治理工作進行中，城市基層群眾組織是其中的一大參與主體，為中國基層民主建設(shè)貢獻力量。然而，為了讓居民委員會如常發(fā)揮自我職能，必須要引導其正確認知職能和性質(zhì)。就基層社區(qū)現(xiàn)狀看，居民委員會和黨支部的界線在很多情況下是不清晰的，二者同為組織，但其職責和屬性存在一定的區(qū)別。但是，從現(xiàn)狀看，一人同時兼任兩個組織的負責人，或者是交叉任職。換句話說，名為兩個不同組織，實際上卻是同一個組織執(zhí)行工作。所以，社區(qū)兩委在居民的認知中是作為一個組織存在的。（三）社區(qū)政府組織：社區(qū)公共服務(wù)提供主體社區(qū)是社會的基本單位，在政府對群眾服務(wù)聯(lián)系時，發(fā)揮著“最后一公里”的作用。在社區(qū)中，基層政府是最深耕群眾的存在，主要負責社會工作行政管理。對于社區(qū)治理工作的推進，基層政府巧借社會工作行政手段把社會政策向政策服務(wù)演變，以社區(qū)為具體區(qū)域，面向社會成員對社會政策落實執(zhí)行的活動，該項工作由管理服務(wù)和行政領(lǐng)導共同構(gòu)成，呈現(xiàn)出一定的實務(wù)性特點[13]。在政府權(quán)力運行內(nèi)部，街道辦事處被定位到最基層的政府派出結(jié)構(gòu)的位置上，開展社區(qū)管理工作。同時，我國相關(guān)法律法規(guī)也曾提到，街道辦事處作為一個派出機關(guān)，其下設(shè)在區(qū)人民政府之下。街道辦事處負責指揮領(lǐng)導居民委員會開展工作，所以其應餞行好“調(diào)研、服務(wù)、指導、協(xié)調(diào)”的職能。就民生領(lǐng)域的各項行政性社會工作，基本都是由我國基層政府負責所完成。有學者指出，基層政府所負責的社會工作，其內(nèi)容便是把社會政策以社會服務(wù)形式呈現(xiàn)出來。與社會服務(wù)機構(gòu)提供的直接服務(wù)不同，基層政府的社會工作更看重政策實施和政策服務(wù)。從政府行政性社會工作誕生之日起直到后續(xù)的發(fā)展完善，其都有配套的制度與其并肩作戰(zhàn)。然而，其也在逐步提升自我的職業(yè)化和專業(yè)性。在社會的發(fā)展進步下，治理的需求也隨之變得多元化，基層政府只能被迫轉(zhuǎn)變行政角色職能。黨的十九大報告中提到，要有序推進社區(qū)治理體系建設(shè)工作，聚焦于基層展開社區(qū)治理工作，刺激社會組織作用最大限度發(fā)揮，讓社會發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的同時政府餞行治理工作，引領(lǐng)居民自治朝積極的方向前進。本文認為，基層政府應不斷發(fā)展自我社區(qū)社會工作能力，高效完成社區(qū)治理工作。（四）業(yè)主委員會：由業(yè)主領(lǐng)導的自治組織業(yè)主委員會作為一個自治組織，其活躍在居民住宅區(qū)內(nèi)以業(yè)主名義落實管理工作。業(yè)主委員會不僅要代表業(yè)主對權(quán)力行使，而且要負責協(xié)調(diào)物業(yè)公司、政府、其他社區(qū)自治組織間的關(guān)系。凡是已交付使用且入住率超過一半的城市住宅小區(qū)，均應根據(jù)相關(guān)部門的要求創(chuàng)建業(yè)主委員會。客觀來說，居民委員會和業(yè)主委員會的存在是相互獨立的，他們可以相互補充，但不能取締。針對業(yè)主委員會，政府應為其下放一定的權(quán)限，并實時跟進業(yè)主委員會工作進度。物業(yè)公司和業(yè)主委員會之間屬于被受聘和受聘關(guān)系，他們處于平等地位，不存在誰管理誰和誰領(lǐng)導誰的問題。綜上所述，在開展工作時，物業(yè)公司和業(yè)主委員會應盡可能協(xié)調(diào)配合，共同促進社區(qū)治理的和諧發(fā)展[14]。（五）物業(yè)：盈利經(jīng)濟組織2003年9月1日，我國第一部系統(tǒng)的物業(yè)管理行業(yè)規(guī)范《物業(yè)管理條例》頒發(fā)。物業(yè)管理，即在選聘之后，業(yè)主明確好具體的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，并與其簽署物業(yè)服務(wù)合同。隨后，由物業(yè)服務(wù)企業(yè)遵照合同約定，養(yǎng)護管理房屋及配套的場地和設(shè)施設(shè)備。除此之外，物業(yè)服務(wù)企業(yè)還要負責物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的秩序活動和環(huán)境衛(wèi)生打理?！稐l例》在頂層設(shè)計層面確立了七項基本制度，其中第三條是物業(yè)管理招投標制度。在對物業(yè)管理企業(yè)篩選時，要求業(yè)主應用市場競爭機制，確保篩選工作的公平公開。同時，要求建設(shè)單位始終堅持物業(yè)管理和房地產(chǎn)開發(fā)相分離的原則，以招投標方式為主導。第四條是物業(yè)承接驗收制度。在接手物業(yè)時，物業(yè)管理企業(yè)應先查驗該物業(yè)現(xiàn)有的公用設(shè)施設(shè)備及公用部分是否完備。在查驗無誤后，與業(yè)務(wù)委員會或建設(shè)單位辦理承接驗收手續(xù)，完成相關(guān)資料的交接。第五條是物業(yè)管理企業(yè)資質(zhì)管理制度。第六條是物業(yè)管理專業(yè)人員職業(yè)資格制度。第七條是住房專項維修資金制度。綜上所述，物業(yè)管理主要負責“清潔維護和綠化養(yǎng)護”、“設(shè)施設(shè)備維護”和“秩序維護”的服務(wù)管理內(nèi)容；通俗地講，就是開展“四?！狈?wù)：保潔、保綠、保安和保修[15]。（六）居民：社區(qū)治理主體于城市社區(qū)治理而言，社區(qū)居民同時扮演創(chuàng)造者和執(zhí)行者的角色。社區(qū)居民持有監(jiān)督權(quán)，有權(quán)監(jiān)督社區(qū)自治組織、基層政府、社區(qū)民間組織等主體的治理行為。另外，還包括社區(qū)中各項目的執(zhí)行情況。凡是危及到社區(qū)利益的行為，社區(qū)居民有權(quán)舉報，保障社區(qū)權(quán)益不受損。就參與主體來說，其并不局限，包括社區(qū)流動住戶、退休人員、各種弱勢群體、老年人等。再談參與內(nèi)容，同時涉及到經(jīng)濟參與、文化參與和政治參與。（七）社區(qū)社會組織：社區(qū)服務(wù)外延組織在利益格局多元化和社會需求的日益豐富下，社區(qū)民間組織應運而生。并且，社區(qū)民間組織中聚集著各種社區(qū)資源，負責對接社會事務(wù)和專業(yè)服務(wù)。因為社區(qū)民間組織的操作并不受現(xiàn)代行政體制的制約，且思路靈活多變，有利于社區(qū)的多樣化需求得到充分滿足，進而取得理想的社會成效，在加速和諧公民社會建設(shè)的同時發(fā)揮出優(yōu)化資源配置的作用。究其本質(zhì)，城市社區(qū)治理就是公民與政府溝通交流的過程。社區(qū)治理取得成效，離不開公民的加入和配合。在社區(qū)治理工作中，社區(qū)民間組織為其開設(shè)了一個參與型文化平臺，輔助民主政治體系運行。同時，借力于相關(guān)治理活動的參與，為公民和政府溝通開拓全新路徑。首先，社區(qū)民間組織負責把政府對相關(guān)問題的處理情況和政策意圖向民眾反饋，以此獲得民眾的配合。其次，基于有效信息反饋系統(tǒng)，社區(qū)民間組織能夠把民眾對政府的建議要求等匯聚到一處，在整合梳理后傳遞給政府，供政府反思自我，不斷規(guī)范行為。四、社區(qū)多元治理主體角色“應然”關(guān)系社區(qū)多元治理參與主體有黨組織、居民委員會、政府組織、業(yè)主委員會、物業(yè)、各類社會組織和社區(qū)居民。這些主體之間的關(guān)系錯綜復雜。居委會由社區(qū)黨支部直接領(lǐng)導派遣，而居委會主任則會被任命為社區(qū)黨支部書記或副書記，協(xié)助社區(qū)黨支部管理居委會各項事宜。在居民委員會工作中，他們發(fā)揮“主心骨”作用。也就是說在一般情況下，社區(qū)黨支部和居民委員會是兩個牌子，一套班子。居民委員會應該是自治組織，但是在實際治理中，承接了大部分政府職能，且組織運作資金、工資和績效評比都由政府提供和考核。在某種程度上已經(jīng)不是單純的自治組織，而是帶有行政化的政府外部組織。業(yè)主委員會和居民委員會沒有既沒有從屬關(guān)系也沒有雇傭關(guān)系，是兩個平行的組織，業(yè)主委員會的成員在社區(qū)住戶中選拔，主要職責代表業(yè)主實行權(quán)利和對接其他組織，同時也肩負選拔物業(yè)的任務(wù)。但業(yè)委會和物業(yè)也不是隸屬與被隸屬的關(guān)系，兩者只是單純的聘請和被聘請的關(guān)系，在法律上是平等關(guān)系。物業(yè)是盈利單位，被聘請后收取小區(qū)居民物業(yè)費作為組織運作資金，與其他組織是平等合作關(guān)系。社區(qū)社會組織多數(shù)是負責小區(qū)內(nèi)的專業(yè)事物，類似婦聯(lián)、養(yǎng)老組織等，“專業(yè)人做專業(yè)事”，填補其他組織職能的空缺，豐富社區(qū)居民的日常生活和不同的需求。居民，是社區(qū)治理的管理者也是被管理者，是社區(qū)形成的最小單位。每一位居民都有參與社區(qū)治理的權(quán)利，與其他組織是監(jiān)督與被監(jiān)督，被服務(wù)與服務(wù)的關(guān)系。圖1社區(qū)多元治理主體間的角色關(guān)系表五、社區(qū)多元參與主體角色關(guān)系個案分析：南京萬達社區(qū)為例在進行社區(qū)建設(shè)的三十多年里，全國的城市社區(qū)得到長足的發(fā)展，并取得一定成效。但畢竟城市社區(qū)發(fā)展起步晚、任務(wù)重、發(fā)展不夠成熟、理論不夠完善，加上社會轉(zhuǎn)型眾多因素的影響，城市社區(qū)治理過程中表現(xiàn)出很多問題。而在萬達社區(qū)中，同樣暴露出眾多問題。（一）存在的問題1、政府在城市社區(qū)治理過程中的越位和缺位問題因為權(quán)力自身的張力作用，所以在社會管理重心下沉、政府職能轉(zhuǎn)變等工作中，出現(xiàn)了重新收權(quán)和反復變更的情況。并且，各級政府部門還肩負著一些難以做好或不便承擔的職能，所以缺位和越位的情況在社區(qū)治理工作中極為常見。政府的越位，主要是說在對自我職能履行時，政府的行為已經(jīng)超過了自我的權(quán)限和職能界限。越位集中反映在如下方面：第一，政府承擔了那些本應由社會組織和社會履行的職能。推動和管理社會事務(wù)，是政府的本職工作。所以，在社區(qū)民主、社區(qū)文化、環(huán)境和治安等社會事務(wù)方面，政府應把自我依法行政的管理職能履行到位。然而，這并不意味著這些事務(wù)性工作均需要政府部門出面完成，很多應該交給社會中的自治組織和專業(yè)機構(gòu)來承擔。其次，計劃經(jīng)濟中形成的不良的工作作風和工作傳統(tǒng)對當今的政府管理活動仍有著不小的影響。政府部門往往下意識的把社會組織定位為自己的下屬單位，甚至插手這些組織行使自主權(quán)利。政府的缺位，主要是說在具體工作中，政府并沒有把自己身為管理者的相關(guān)工作做好，也沒有把自身職責履行到位。就像在發(fā)展非營利、非政府的組織時，發(fā)展存在缺失，政府疏于指導。2、居民委員會角色定位與工作任務(wù)不相符在社區(qū)自治組織中，基層群眾自治組織占據(jù)主導地位。不管是《居委會組織法》還是《憲法》，均明確確立了居民委員會的法律地位和性質(zhì)。從實際情況看，居民委員會在功能和地位上均比普通的自治組織要高，甚至直接和政府對接。居民委員會同時負責自治管理、經(jīng)營管理、行政管理和社會服務(wù)等工作，其可以稱得上是一個全能性組織，也因此得名為“政府的腿和嘴”。于政府而言，街道辦事處是其單獨下設(shè)的派出結(jié)構(gòu)，其帶有較強的政府性質(zhì)。反觀居民委員會，是由群眾自發(fā)組織生成，其帶有社會性質(zhì)。從立法層面看，街道辦事處扮演指導者角色，居民委員會則處于被指導位置上。通過分析實際情況可知，街道辦事處通過人事聘用、工作考核、財務(wù)等方面指揮安排居民委員會的各項工作事宜，他們之間的關(guān)系演變成被依附者和依附者。其次，因為權(quán)限的下放，再加上管理重心的下沉，居民委員會包攬了諸多社區(qū)事務(wù)和行政事務(wù)管理工作。實際上，這些工作本不在居民委員會的負責范疇內(nèi)。就當前居民委員會負責的工作任務(wù)看，其高達十余種。為了完成這些工作任務(wù)，居民委員會需要耗費大量的心力和人力，導致居民委員會抽不出心力去關(guān)注社區(qū)居民，與社區(qū)居民之間的聯(lián)系逐漸微弱，迷失在行政化色彩中。3、業(yè)主委員會角色定位不明確自從住房制度整改后，市場上涌現(xiàn)了批量的商品房，業(yè)主委員會作為一種新型的社區(qū)自治組織由此衍生?！段飿I(yè)管理條例》中明確指出，在小區(qū)決策機構(gòu)業(yè)主大會中，業(yè)主委員會負責執(zhí)行各項工作。除此之外，業(yè)主委員會還可以發(fā)揮監(jiān)督作用，確保物業(yè)管理企業(yè)按照合同約定執(zhí)行工作。當前，盡管有一定量的業(yè)務(wù)主委員會投入到實踐運行中，但其推行也遇到較多難題。從現(xiàn)有政策看，并未提及業(yè)主委員會成立的具體時間。同時，在組建業(yè)主委員會時，需要準備的手續(xù)過于復雜，在本小區(qū)中，雖有業(yè)主委員會，但委員會的位置和工作內(nèi)容鮮為人知。由此可知，部分社區(qū)雖然配置了業(yè)主委員會，但并沒有履行其應有的職能。也正是因為業(yè)主委員會的缺失，致使物業(yè)公司管理無法與業(yè)主進行對話，業(yè)主的訴求和利益得不到保障。4、社區(qū)居民社區(qū)事務(wù)參與程度較低最近幾年，社區(qū)居民參與雖然稍見起色，但還是未擺脫“弱參與”的狀態(tài)。當前，社區(qū)居民尚未形成良好的參與意識，且參與積極性不強。當社區(qū)活動開展時，多數(shù)居民抱有觀望的態(tài)度。就參與主體看，要屬下崗人員、老年人和社區(qū)閑散人員較為活躍，而單位在職人員和中青年人相對較少。在分析其參與內(nèi)容，社區(qū)居民聚焦于非政治性參與，如社區(qū)的環(huán)境整治活動、文體健身活動等等。每當有關(guān)系到居民利益的問題出現(xiàn)時，如民主選舉、社區(qū)發(fā)展規(guī)劃確立等，居民便選擇不參與。至于民主評議、民主監(jiān)督等方面的參與，更是寥寥無幾。就參與結(jié)果可知，社區(qū)居民整體參與積極性低、時效差，可創(chuàng)造出的社會效益微乎其微。有一些參與活動的開展，完全是為了應對上級評比任務(wù)，而對社區(qū)發(fā)展和居民生活改善發(fā)揮不出任何實質(zhì)性的效用。此外，社區(qū)居民參與的發(fā)展還表現(xiàn)出地區(qū)不均衡的特點由于歷史文化傳統(tǒng)和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異，我國的居民參與社會治理表現(xiàn)出地區(qū)不均衡性。全國示范性城市社區(qū)中居民參與較廣泛，東部和中部地區(qū)相對活躍，而其他地區(qū)在參與廣度和深度上則相對較弱。圖2居民不愿參加社區(qū)選舉原因調(diào)查情況5、社區(qū)社會組織難以獨立運作社區(qū)社會組織的培育和發(fā)展目前基本處于自發(fā)狀態(tài)，缺少具體的、操作性強的管理工作程序和保障體系。首先表現(xiàn)為絕大部分組織沒有注冊登記。我國當前對于非政府和非營利組織的注冊登一記方面還有很多限制，至于那些未注冊的組織并不在法律的保護范疇內(nèi)，其活動方式和范疇被過度約束。這類組織的社區(qū)認同度有限，得到社區(qū)居民的認可和信任度都較低，一方面不利于組織活動的開展，另一方面在組織自身發(fā)展過程中，經(jīng)常遭遇人力資源缺乏的困境。此外，這類組織的資金來源單一，因為不符合注冊登記的相關(guān)標準其始終未得到認可，也并不在政府資助的選擇內(nèi)。不僅如此，這類組織的身份不明，難以獲取公眾信任，其募集捐助難度大。（二）存在問題的原因1、權(quán)威主義刻板印象和體制慣性的束縛基于高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制下，我國行政管理體制逐步成型并發(fā)展，其帶有濃厚的威權(quán)主義色彩。計劃經(jīng)濟體制由中央政府主導，中央政府具備較強的信息收集和處理能力，再加上其知識博學，可以在短期內(nèi)精準鎖定社會需求，科學組織社會生產(chǎn)工作。因此，中央政府需要兼顧好資源調(diào)配和權(quán)力行使兩項工作，既掌舵，又劃槳，從各方各面有序管控社會，避免社會出現(xiàn)發(fā)育和分化等情況。自從我國實行改革開放政策，我國的政治體制和經(jīng)濟體制均發(fā)生了大變革，為城市社區(qū)發(fā)展提供了一定的基礎(chǔ)。然而，不管是舊體制的摒棄，還是新體制的應用，均需要一定的周期性過渡。時至今日，新體制建設(shè)還不夠完善，部分舊體制依舊運作，維持各部門工作。由此可見，盡管政策上做出了改變，但政府轉(zhuǎn)變管理思維和管理模式還沒有完全適應新形式下的社區(qū)治理。由此，社區(qū)治理工作的進行還是會在一定程度上受權(quán)威主義體制限制。2、行政職能泛化從我國現(xiàn)有社會組織看，它們均凸顯出一定的行政化特點。由此，我們可以把他們視作是國家組織的補充，有義務(wù)對相關(guān)行政職能履行。其中以居民委員會的表現(xiàn)最為典型。居民委員會在參與社區(qū)自治的過程中自覺或不自覺地成為政府的附屬物，成為政府實施社會基層管理的“神經(jīng)末梢”，承擔起本應當由政府和職能部門承擔的職能。一些基層政府及其職能部門隨意向居民委員會轉(zhuǎn)移職權(quán)，下派任務(wù)，使得行政任務(wù)和考核指標等都落實到居民委員會，此舉進一步加重居民委員會的行政色彩，使得其協(xié)管的任務(wù)遠遠超過所承擔的自治事務(wù)。居民委員會的依附關(guān)系以及性質(zhì)和職能的錯位嚴重地阻礙了社區(qū)自治的發(fā)展，影響了社區(qū)治理的進行。3、社區(qū)社會組織的發(fā)展受到多方面制約首先，由于政策上對社區(qū)社會組織的注冊登記法規(guī)方面存在著諸多限制，這些組織在獲得合法性地位上受到阻礙，影響了其成立和發(fā)展。其次，中國目前雖然向著“小政府、大社會”的社會格局發(fā)展，但政府權(quán)力的延伸依舊導致了社會組織發(fā)展不完善。最后，在發(fā)展過程中，西方的社會組織蘊藏著一定的文化底蘊，如契約精神、自由觀念、法制理念和民主觀念等。這些恰巧是我國觀念中所缺失的。并且，隨著社會的快速變革，原本的文化價值體制會受到強烈的沖擊。鑒于此，社會的無私奉獻精神和公益觀念會被逐漸消磨，導致其公益精神缺乏，社會組織無志愿精神參與，社會公信力較低。在上述多種因素影響下，社會組織發(fā)展受到阻礙，在社區(qū)平臺上的活動自然也受到影響，功能和職能的發(fā)揮受到抑制。4、社區(qū)居民沒有主體意識社區(qū)居民作為城市社區(qū)治理的重要主體，目前所表現(xiàn)出來的治理作用和效能遠遠不夠，究其原因有以下幾點。其一，社區(qū)居民參與的動力不足。在觀念上還是以小家為主，除了自己的一畝三分地，對其他事情采取放任態(tài)度，對社區(qū)的歸屬感也較低。這使得許多人對社區(qū)的參與表現(xiàn)出漫不經(jīng)心和不予重視的態(tài)度，“搭便車”的現(xiàn)象也普遍存在。其次，歷史上數(shù)次政治運動和長久以來的動員型政治使得公民普遍產(chǎn)生政治冷漠心理，同時對公共生活感到厭倦，表現(xiàn)為居民愿意參與的內(nèi)容多為非政治參與，如治安維持、文體活動、環(huán)境保護等等。每當活動與社區(qū)發(fā)展、選舉、社區(qū)規(guī)劃等方面相關(guān)時，居民自覺退后。第三，居民始終處于“弱參與”的狀態(tài)中，其參與效能感低是最顯著的一個表現(xiàn)。在居民的回報和付出交互時，其自然生成參與效能感。居民愿意參與其中，有很大一部分原因是在利益的驅(qū)動下。其中，利益又可區(qū)分為兩方面，一方面是精神層面，另一方面是物質(zhì)層面。當參與者認為參與該事件可以幫助自我早日達成目標時，他們就會上心關(guān)注，并自主尋找參與途徑。反之，參與者若是覺得該事件并不能為自己帶來任何實質(zhì)性作用的話，則會表現(xiàn)得興致缺缺。當涉及到成本時，居民普遍希望付出最低成本實現(xiàn)效益最大化。若是需要支付高昂的參與成本，但最終成效不理想的話，居民也并不會表現(xiàn)出多大的參與意愿?！叭鯀⑴c”的出現(xiàn)也有一部分是因為參與渠道堵塞造成，社會組織發(fā)育不完善沒有為居民提供相應的參與途徑。就算有個別社區(qū)居民想要參與社區(qū)治理工作，也會因此而打消念頭。最后就是國家行政管理體系的固化思想，大多數(shù)居民總是認為自己應該在被管理的位置上，沒有主體意識，他們認為居委會和政府才是社區(qū)的管理者，殊不知在多元共治的體制下，各個治理主體應該相輔相成，不應存在等級差異。圖3社區(qū)居民所認為的社區(qū)管理者調(diào)查情況5、相關(guān)法律制度不健全當前，城市社區(qū)發(fā)展愈加成熟，《居民委員會組織法》已暴露出極大的不適用性。但是，我國并沒有圍繞社區(qū)單獨制定相關(guān)法律法規(guī)。本文認為，當務(wù)之急便是在社區(qū)方面補充完善法律法規(guī)，提高社區(qū)發(fā)展建設(shè)的規(guī)范性。此外，就現(xiàn)有法律法規(guī)看，其還存在諸多的重疊和沖突之處，在具體落實中并不是很順利。第一，制度的程序性設(shè)計有待完善。譬如居民大會、民主選舉、居民代表會議制度、民主決策程序等，均存在不同程度的缺失。第二，居民自治制度的現(xiàn)有框架在設(shè)計上并沒有兼顧到各方各面，不足以反映社區(qū)自治中居民的主體地位。第三，各個社區(qū)自治組織的作用及相互關(guān)系未曾確定。（三）問題對策分析1、控制政府越位和缺位問題政府是社區(qū)治理的推動者。并掌握著最新的社區(qū)治理信息、政策方針，并具備社區(qū)治理建設(shè)的專業(yè)人才、擁有充足的公共資源資金，能夠做好社區(qū)的頂層設(shè)計和規(guī)劃指導，提供資金保障，引領(lǐng)城市社區(qū)朝著正確方向發(fā)展。同時堅持以黨建引領(lǐng)為中心，凝聚政府、居委會、業(yè)委會、物業(yè)等多元主體力量，共同推進社區(qū)有序發(fā)展，實現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化。因此，不僅要建立高效的決策機構(gòu)，政府還要轉(zhuǎn)變管控方式，做到簡政放權(quán)，真正落實“權(quán)隨責走、費隨事轉(zhuǎn)”的原則，賦予自治組織決策權(quán)，發(fā)揮社區(qū)治理各方組織的能力優(yōu)勢，如將部分調(diào)查與信息收集工作交給與之相應的社會組織，部分社會組織或盈利機構(gòu)在某些社區(qū)工作上往往專業(yè)性更強。工作效率更高，從而達到專業(yè)人做專業(yè)事的高效工作的效果。此外，建立完善的信息交流平臺，快速、準確、全面地傳遞信息，提高治理效率。最后，創(chuàng)建高效的反應回饋機制，對社區(qū)建設(shè)各個階段發(fā)生的問題進行及時的反應和回饋，由此才能更好地控制政府在社區(qū)管理中出現(xiàn)的越位與缺位問題。2、明確居委會的角色定位首先，居委會應減少其過多的政府職能工作，做到不影響自身自治功能的發(fā)揮。應當限定居委會的協(xié)助功能，使得其有足夠的精力服務(wù)社區(qū)，專注自身事物的管理與建設(shè)。其次，注重自身服務(wù)隊伍的建設(shè)，積極引進管理類的專業(yè)人才，改善現(xiàn)有的隊伍結(jié)構(gòu)，讓居委會能在處理與社區(qū)居民利益相關(guān)工作上更加高效。最后，居委會的運作資金來源不能僅靠政府承擔，應由政府撥款和社區(qū)自籌兩方面共同組成，并且居委會需有獨立的工作資金管理權(quán)和支配權(quán)，由此才能做到真正意義上的獨立與自治。3、建立運作機制成熟的業(yè)委會業(yè)委會的有效運作離不開政府等其他組織的監(jiān)督，其成熟運作離不開業(yè)主自身素質(zhì)的提高。業(yè)主應系統(tǒng)地學習了解自身地位，應盡的義務(wù)和可行駛的權(quán)利，變被動為主動，減少搭便車的依賴心理，提高自身的思想覺悟和業(yè)務(wù)素質(zhì)，增強參與社會治理的積極性和責任心，做好業(yè)主與其他組織的溝通橋梁的任務(wù)，及時有效傳達業(yè)主訴求。4、提高居民社區(qū)治理參與水平現(xiàn)代化進程不斷推進的今日，社區(qū)發(fā)展問題的深度和廣度也在逐漸增加。在此情況下，社區(qū)居民僅僅參與社區(qū)治理是不夠的，還需要從內(nèi)容上進行拓展。首先，著力培養(yǎng)社區(qū)居民的主體意識、權(quán)力意識、義務(wù)意識、規(guī)則意識和參與意識，轉(zhuǎn)變陳舊觀念，樹立新時代主人翁意識。營造良好的社會文化環(huán)境，增強教育活動和專業(yè)培訓的數(shù)量和質(zhì)量，增加居民的歸屬感和認同度，產(chǎn)生共同發(fā)展社區(qū)的向心力。5、促進社區(qū)社會組織獨立發(fā)展社會組織的發(fā)展本就是社會需求的體現(xiàn)，社會組織可以整合局限、分散的社會資源，提供專業(yè)服務(wù)，更好地管理政府不好管、不該管的社會事務(wù)。因此，我們要從法律和政策兩方面拓寬社會組織發(fā)展環(huán)境，突破行政體系的局限。社會組織的申請登記流程盡量簡單便捷，由此可以讓社區(qū)與時俱進的需求得到滿足，使得資源配置不斷優(yōu)化，在社區(qū)組織給社區(qū)增添活力的同時促進成熟社六、結(jié)論我國社區(qū)治理問題依舊嚴峻，黨的十八屆三中全會正式提出多元共治的治理理念，以“建立現(xiàn)代社區(qū)治理體系”和“構(gòu)建社區(qū)良性社會生態(tài)”為目標，整合社區(qū)各種積極力量共同參與社區(qū)建設(shè)；使社區(qū)各類事務(wù)都有處置的渠道；讓社區(qū)居民享受到豐富便捷的公共服務(wù)。社區(qū)治理相關(guān)主體由于不同的角色定位，呈多元化態(tài)勢，需協(xié)調(diào)各主體由于不同的角色及利益訴求導致的沖突，理順各角色關(guān)系。如何在新形勢下找到社區(qū)治理最優(yōu)解，是現(xiàn)下需要思考的主要問題。參考文獻[1]竭紅云.新時代城市社區(qū)治理共同體的建構(gòu)邏輯與實現(xiàn)路徑[J].河北大學學報（哲學社會科學版），2020（4）：137-143.[2]許張，琨琦.從多元治理到高效共治:構(gòu)建社區(qū)治理共同體[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2021,(32):2 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○女 2.年齡[單選題]*○18歲以下○18歲-35歲○36歲-55歲○56歲-70歲○70歲以下3.您認為本社區(qū)管理情況如何？[單選題]*○差○不太好○一般○好○非常好4.據(jù)您的了解，社區(qū)內(nèi)有以下哪些組織[多選題]*□居委會□業(yè)委會□物業(yè)□街道辦事處□黨員和基層黨組織□其他社會組織_________________5.您有參與過本社區(qū)的治理嗎？[單選題]*○有○無(請?zhí)恋?題)6.您用以下那種方式參與過社區(qū)治理[多選題]*□填寫問卷調(diào)查□線上/線下投票□對相關(guān)組織或人員提出建議和意見□投訴7.您參與過幾次社區(qū)治理活動[單選題]*○0次○1次○2次到5次○5次到10次○10次以上8.請問您是以什么身份參與的？[單選題]*○組織者○參與者○觀眾9.社區(qū)活動發(fā)起者通常是[多選題]*□居委會組織動員□其他社會組織開展□居民自發(fā)開展□物業(yè)組織開展10.從參與社區(qū)活動的主動性方面來看，下列那種說法最符合您的實際情況[單選題]*○我一般都會積極主動地參加○經(jīng)過宣傳動員，我一般都會參與○經(jīng)過宣傳動員，我也不一定參與○經(jīng)過宣傳動員，我也不會參與11.您不參加社區(qū)治理的原因是[多選題]*□沒有時間□影響學習、工作及日常生活□參加活動沒有相應的回報□家人及朋友不支持□自己參不參與對活動影響不大□對這類事不感興趣12.您認為社區(qū)組織是否發(fā)揮其應有的功能和作用[單選題]*○完全沒有發(fā)揮○基本沒有發(fā)揮○一般○較充分發(fā)揮○充分發(fā)揮13.您認為社區(qū)的管理者應該是[多選題]*□全體居民□物業(yè)□居委會□街道辦事處□產(chǎn)權(quán)單位□其他_________________*14.您是否參加過社區(qū)選舉[單選題]*○是○否(請?zhí)恋?8題)15.您為什么參加社區(qū)選舉[單選題]*○居委會要求○大家都參加○這是公民義務(wù)○對自己有好處○其他_________________*16.您為什么不參加社區(qū)選舉[單選題]*○太麻煩○選舉對我不重要○我的票起不了作用○選舉只是形式，投不投都一樣○其他_________________*17.您認為要提高居民的社區(qū)活動參與度，可以[多選題]*□加強宣傳力度提高居民的社區(qū)參與度□居委會等組織應主動與居民聯(lián)系□政府減少干預，讓居民充分自治□社區(qū)各項服務(wù)應充分結(jié)合居民需要□提高