關(guān)于我國公民基本權(quán)利的憲法訴訟制度探

關(guān)于我國公民根本權(quán)利的憲法訴訟制度探我國公民根本權(quán)利的憲法訴訟制度探析摘要：憲法訴訟是憲法上的權(quán)利救濟制度，建立憲法訴訟制度是完善我國公民根本權(quán)利保障機制的一項重要內(nèi)容。我國憲法的公民根本權(quán)利條款同樣具有對訴訟的直接效力，憲法訴訟在范圍上不僅適用于國家機關(guān)的侵權(quán)行為，還應(yīng)當(dāng)包括社會團體、企業(yè)事業(yè)單位、基層自治組織等社會組織乃至公民個人的侵權(quán)行為，也即傳統(tǒng)的私法領(lǐng)域。我國憲法的司法化和建立保障公民根本權(quán)利的憲法訴訟制度，已成為我國憲法理論研究與憲政實踐關(guān)注的一個熱點問題。完善我國的人權(quán)保障制度，需要完善各項具體立法和制度，而建立我國的憲法訴訟制度、確立憲法的公民根本權(quán)利條款在司法中的直接效力，也是關(guān)系我國公民根本權(quán)利保障制度完善的重大舉措。一、憲法訴訟是公民根本權(quán)利的最終性的救濟途徑憲法訴訟可以在多種意義上使用，一是在與違憲審查同一意義上使用，二是專指作為違憲審查制度的一種具體形式的，解決違憲爭議的訴訟形態(tài)。本文是在更寬泛的意義上使用憲法訴訟概念，即通過訴訟程序來解決涉及憲法的爭議的審判活動。憲法訴訟可以是一種獨立的訴訟活動，由專門機關(guān)按照憲法訴訟專門程序進行的活動，如憲法法院體制下的憲法訴訟;也可以是與其他的具體法律訴訟并無嚴(yán)格程序區(qū)分的訴訟活動，如普通法院司法審查制下的憲法訴訟。筆者認(rèn)為，憲法訴訟的本質(zhì)特征就在于成認(rèn)憲法條款的在司法中的直接效力，通過司法訴訟的途徑解決憲法爭議。而保障公民根本權(quán)利是憲法訴訟中最主要的內(nèi)容。確認(rèn)和保障公民的根本權(quán)利是憲法的根本精神之一。憲法所確認(rèn)的公民根本權(quán)利，需要通過普通法律加以具體化，并且通過普通法律的實施得以實現(xiàn)。然而，普通法律并不能完全替代憲法本身對權(quán)利的保障作用?！皼]有救濟就沒有權(quán)利。〞憲法訴訟是憲法上的權(quán)利救濟制度。公民的根本權(quán)利受到侵犯時，在通過其他訴訟手段不能得到維護或者沒有其他的途徑可以得到有效補救時，應(yīng)當(dāng)有權(quán)提起憲法訴訟，從而使受損害的權(quán)利得以恢復(fù)?！耙环N無法訴諸法律保護的權(quán)利，實際上根本就不是什么法律權(quán)利。〞[2]憲法是現(xiàn)代國家法律體系的重要組成局部，憲法確認(rèn)的公民根本權(quán)利也是公民在法律上的權(quán)利，公民的憲法根本權(quán)利被侵犯時，如果因為沒有相應(yīng)的具體法律規(guī)定不能通過訴訟得到保障，也不能直接依據(jù)憲法提起訴訟，那么憲法根本權(quán)利的存在也就失去其獨立的意義。在現(xiàn)代法治社會的權(quán)利救濟體系中，訴訟救濟是最主要、也是最有效的救濟方法，而憲法訴訟那么是保障公民根本權(quán)利的最終性的救濟途徑。訴訟所具有的客觀性、中立性、公正性、正當(dāng)性和高度的程序性等特性，使得憲法根本權(quán)利的爭議可以得到公正的解決，被侵犯的權(quán)利能夠得到有效、及時的恢復(fù)。我國已經(jīng)建立起相對完整的刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟三大訴訟制度。但由于立法相對于社會開展的滯后性以及成文法具有的不可防止的局限性，必然發(fā)生一些無法通過這三大訴訟制度來解決的權(quán)利爭議案件。由于憲法不能進入司法，缺乏相應(yīng)的憲法訴訟制度，也就使得這一局部權(quán)利的爭議不能得到有效的解決。這種狀態(tài)的存在不僅極大地損害了憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)，而且其本身也是違反憲法的。1998年發(fā)生在上海的女大學(xué)生錢某訴屈臣氏超市搜身案和1999年北京的王春立等訴民族飯店侵犯選舉權(quán)案等，也在一定程度上印證了我國憲法進入訴訟的必要性。建立憲法訴訟制度也是完善我國人權(quán)保障機制的一項重要內(nèi)容。在我國政府簽署參加聯(lián)合國的兩個人權(quán)公約以后，如何進一步完善我國的人權(quán)保障制度，并為最終批準(zhǔn)這兩個公約創(chuàng)造條件，已成為眾目所注。完善我國的人權(quán)保障機制，既有一個完善各項人權(quán)保障的具體立法的問題，而憲法進入司法，建立保障公民根本權(quán)利的憲法訴訟制度無疑具有重要的意義。隨著我國改革開放和社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的深化，公民的法律意識和權(quán)利意識已經(jīng)大為提高。在權(quán)利被侵犯時，人們更多地、經(jīng)常地訴諸法律，希望通過訴訟來維護自身的合法權(quán)益。而現(xiàn)行司法體制和訴訟制度的弊端與局限也已得到了充分的表露，權(quán)利保障的法律制度實際上已經(jīng)落后于社會開展的需要，亟須進行改革。二、憲法公民根本權(quán)利條款的直接效力建立我國公民根本權(quán)利的憲法訴訟制度，在理論上首先涉及對憲法根本權(quán)利條款在訴訟中的直接效力的認(rèn)定。成認(rèn)憲法公民根本權(quán)利的直接效力，實行公民根本權(quán)利的憲法訴訟，已成為世界性的憲政慣例，不僅在興旺國家被普遍認(rèn)可，也為許多第三世界國家群起效法。在英美法系，憲法根本權(quán)利從來就有直接效力。在英國，沒有憲法典，但法院可以直接適用憲法性法律。根本權(quán)利大多表現(xiàn)為憲法判例。憲法判例本身就是司法判決的產(chǎn)物，并作為先例拘束司法。美國普通法院違憲審查制度確實立，那么是直接將憲法典作為可由法院來適用的法律。在大陸法系國家，憲法直接效力確實定晚于英美法系。但在二戰(zhàn)以后，也都逐步成認(rèn)憲法也是法律，確立了憲法具有直接的司法效力的體制。德國根本法第1條第3款明文規(guī)定：“以下根本權(quán)利作為可以直接實施的法律，使立法、行政和司法機構(gòu)承當(dāng)義務(wù)?〞;在學(xué)術(shù)界，根本權(quán)利可拘束行政機關(guān)一切行為的觀點已成為通說。葡萄牙1982年憲法第18條第1款規(guī)定：“關(guān)于權(quán)利、自由與保障的憲法規(guī)定，得直接適用。〞歐共體成員國的憲法根本權(quán)利，實際上受到雙重司法保障。成員國公民的根本權(quán)利受到損害甚至可訴諸歐洲人權(quán)法院。在我國憲法理論上，一直存在著憲法效力的直接性與間接性的分歧。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為：憲法的效力是間接的而不具有直接的法律效力，憲法的標(biāo)準(zhǔn)具有原那么性，且無制裁性規(guī)定，憲法只能通過具體立法實現(xiàn)，不能直接適用。憲法條文也不能在處理具體案件中直接引用。[3]據(jù)此，憲法的根本權(quán)利也只能通過具體立法才能實現(xiàn)，不具有直接的法律效力。上述觀念，在我國司法實踐中是根深蒂固的，從而導(dǎo)致了我國憲法長期以來被排除在司法領(lǐng)域之外。筆者認(rèn)為，憲法根本權(quán)利條款在其最終實現(xiàn)方式上可以有直接和間接的區(qū)分。然而從憲法標(biāo)準(zhǔn)的法律效力上來說，從它對行為的約束力上說，不僅是最高的、而且也是直接的，憲法標(biāo)準(zhǔn)對一切國家機關(guān)、社會組織和公民的行為應(yīng)具有直接的法律效力。司法機關(guān)在審理具體的刑事、民事和行政等案件的過程中，絕大多數(shù)情況下并不直接引用憲法的條文。但這只是說明在具體立法相對完善的條件下，司法機關(guān)沒有必要或不需要再援引憲法的條文。沒有必要或不需要，并不是說不能引用。憲法標(biāo)準(zhǔn)的原那么性和概括性正是憲法作為公民權(quán)利的保障書而發(fā)揮作用的根底，也是憲法應(yīng)當(dāng)進入司法、建立公民根本權(quán)利的憲法訴訟制度的重要條件，甚至可以說是憲法訴訟的根本特征。憲法規(guī)定公民根本權(quán)利的意義不只是對根本權(quán)利確實認(rèn)和宣告，還在于它是各項具體的人權(quán)立法的根本精神所在，是一個國家的公民權(quán)利保障制度的根底和依據(jù)。憲法對公民權(quán)利的原那么規(guī)定為司法機關(guān)具體適用法律、保障公民權(quán)利提供了根本的依據(jù)和指導(dǎo);同時通過它的原那么性可以彌補普通法律的缺漏，防止出現(xiàn)法律保護的真空。在我國近年來發(fā)生的一些訴訟案件中，也已涉及到憲法的原那么規(guī)定在司法中的適用問題。憲法標(biāo)準(zhǔn)的原那么性與普通法律的具體性是相輔相成的。憲法關(guān)于根本權(quán)利的規(guī)定需要普通法律加以具體化;而普通法律對公民權(quán)利的保障應(yīng)當(dāng)以憲法為指導(dǎo)，必須符合憲法的精神;在依據(jù)普通法律不能解決公民根本權(quán)利的保障時，應(yīng)當(dāng)引入憲法或者進行憲法訴訟。而這一切必須建立在成認(rèn)憲法的直接效力和司法適用的根底上。確立根本權(quán)利的直接效力，對保障公民根本權(quán)利的實現(xiàn)具有重要意義。三、公民根本權(quán)利憲法訴訟的適用范圍保障公民權(quán)利的憲法訴訟，已經(jīng)成為當(dāng)代憲法開展的共同趨勢。然而在憲法訴訟的適用范圍上仍然存在著不同的理解和做法。這與對憲法根本權(quán)利條款的約束對象和效力范圍的傳統(tǒng)觀念緊密相關(guān)。在西方傳統(tǒng)憲法理論中，憲法根本權(quán)利的規(guī)定，是為了保障人民免遭國家權(quán)力(公權(quán)力)濫用的侵害，是公民對抗國家侵犯的一種“防衛(wèi)權(quán)〞，而不是為了防止私人的侵犯。憲法對權(quán)利的保障通常只是約束國家和國家機關(guān)，私人行為只受法律約束而非憲法的約束。因此憲法訴訟只限于對國家機關(guān)，特別是立法機關(guān)的立法行為和行政機關(guān)的行政行為，而非針對個體公民，并不適用于民事領(lǐng)域。如日本學(xué)者宮澤俊義認(rèn)為：“根本人權(quán)本來在國家關(guān)系上是保障一般國民的權(quán)利的〞，私人相互之間的關(guān)系“原那么上屬于私人自治的領(lǐng)域〞。[4]隨著社會經(jīng)濟的開展和社會結(jié)構(gòu)的變遷，大量的個人所有的工商企業(yè)等法人組織、學(xué)校、社會團體等社會組織的產(chǎn)生，就使得這些組織，尤其是一些在社會上擁有“優(yōu)勢地位〞的組織及個人，有可能憑借其“壓倒的實力〞地位，侵犯其他居于“實力劣勢〞地位的個人的根本權(quán)利。從而在西方國家中引起了人們對國家權(quán)力應(yīng)否介入私人領(lǐng)域，憲法的根本權(quán)利條款對私人之間關(guān)系的效力的關(guān)注。而在一些國家的司法實踐中也出現(xiàn)了司法機關(guān)受理傳統(tǒng)的私法領(lǐng)域中侵犯公民憲法根本權(quán)利的案例。在美國，基于憲法根本權(quán)利條款一般只是針對政府侵犯，而非私人侵犯，私人行為一般只受法律約束的傳統(tǒng)觀念，憲法訴訟也主要針對政府機構(gòu)而非個體公民。但是，帶有“國家行為〞的私人行為，即私人的所作所為以某種方式和政府相聯(lián)系，那么被認(rèn)為是一種“例外〞。[5]在德國，學(xué)者們提出了憲法根本權(quán)利“對第三者效力理論〞，即憲法根本權(quán)利對國家與人民關(guān)系外的第三者，亦即私人與私人間的效力。如H……C.Nipperdey提出，根本權(quán)利是“最高層的標(biāo)準(zhǔn)〞，如不能直接在私人間被適用，那么憲法的根本權(quán)利之條文，將淪為僅“絕對的宣示性質(zhì)〞罷了;主張憲法根本權(quán)利在私人的法律關(guān)系中有“直接效力〞，法官可以“直接引用根本權(quán)利〞的規(guī)定，審理民事案件。G?Müller也認(rèn)為，根本權(quán)利乃“首要之標(biāo)準(zhǔn)〞，應(yīng)該在法律的所有領(lǐng)域內(nèi)獲得實現(xiàn);所謂“市民國家〞的時代已過去，憲法所確立“社會國家〞原那么，要求根本權(quán)利能有“對第三者〞的效力。也有一些學(xué)者對此持否認(rèn)態(tài)度，認(rèn)為將憲法根本權(quán)利的規(guī)定，“移植〞到私人的法律體系，是侵犯了“私法自治〞以及“契約自由〞等私法體系的“根本價值〞。[6]力，是一種制約，然而國家機關(guān)不僅不能隨意侵犯公民的權(quán)利，同時還負有保障公民權(quán)利實現(xiàn)的義務(wù)。社會主義國家的性質(zhì)決定了人民是國家的主人，國家是人民的國家，代表和保障人民的意志和利益;國家利益與集體利益、公民個人的根本利益是一致的，不存在人民(公民)與國家權(quán)力的對抗，當(dāng)然談不上“防衛(wèi)〞。如果說有對抗，那是針對敵對勢力和敵對分子。第二，從我國憲法的具體規(guī)定看，公民根本權(quán)利的條款不只是對國家和國家機關(guān)行使公權(quán)力有效;而且對公民、社會組織的行為也具有約束力。例如，憲法第36條規(guī)定：“任何國家機關(guān)、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民?〞;第40條規(guī)定：“任何組織和個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。〞第44條規(guī)定：“退休人員的生活受國家和社會的保障。〞第45條規(guī)定：“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。〞第48條規(guī)定：“婦女在政治的、經(jīng)濟的、文化的、社會的和家庭的生活等方面享有同男子平等的權(quán)利。〞等等。憲法的上述規(guī)定說明了公民根本權(quán)利不僅是針對國家機關(guān)的，而且也是針對“社會〞、“社會團體〞、“組織〞和“個人〞的。國家機關(guān)以外的社會團體、企業(yè)事業(yè)單位、其他社會組織和個人的行為也都受憲法的根本權(quán)利條款的直接約束。第三，在現(xiàn)實生活中，侵犯公民根本權(quán)利的行為不只是來自國家機關(guān)，經(jīng)濟組織、基層自治組織、學(xué)校等社會組織，甚至某些個人，侵犯公民根本權(quán)利的事件也時有發(fā)生。社會組織侵犯公民根本權(quán)利的行為，大體上可分為兩類：一類是社會組織憑借其相對于公民個人的“實力地位〞，如經(jīng)濟組織對其所聘用人員，學(xué)校對其員工、學(xué)生，村民委員會對村民等，實施的侵權(quán)行為;另一類是在我國的具體情況下，社會組織還承當(dāng)了一局部的社會管理職能，如選舉的組織、離退休人員的退休金發(fā)放、人事檔案的管理等等，憑借其實施管理的權(quán)力，侵犯被管理對象的根本權(quán)利。在大多數(shù)情況下社會組織和個人違反憲法、侵犯公民根本權(quán)利的行為，主要是受普通法律的約束，承當(dāng)民事的、行政的和刑事的法律責(zé)任，但這并不能排除必要時的憲法適用。在普通法律尚不完備、存在某種局限，或者通過民事、行政或刑事的訴訟不能有效地保障公民根本權(quán)利的情況下，完全有必要引入憲法，通過憲法訴訟使得公民被侵犯的權(quán)益得到恢復(fù)。在我國進行社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的過程中，我們需要完善民商立法，建立和健全適應(yīng)市場經(jīng)濟建設(shè)需要的法律體系。但是民事活動也不能違反憲法、侵犯公民的根本權(quán)利。有學(xué)者認(rèn)為，從長遠目標(biāo)看，應(yīng)當(dāng)是所有的憲法權(quán)利都具有直接效力，但根據(jù)我國的特殊國情，那么主張采用“先公后私、先易后難、逐步擴展〞的原那么。筆者認(rèn)為，在我國的憲法傳統(tǒng)中并不存在根本權(quán)利只是針對國家權(quán)力的“防衛(wèi)權(quán)〞的觀念，憲法關(guān)于根本權(quán)利的規(guī)定也不是約束國家機關(guān)的行為，在憲法訴訟制度的建立上應(yīng)當(dāng)不存在“先公后私、先難后易〞的問題。從某種意義上說，在民事領(lǐng)域的憲法訴訟要“易〞于公權(quán)力的領(lǐng)域。四、建立我國憲法訴訟制度所面臨的障礙憲法訴訟在我國是一個全新的問題，由于長期以來形成的憲法不能進入司法的習(xí)慣的影響，實踐中也缺乏與憲法訴訟相關(guān)的個案，要建立適應(yīng)我國國情的憲法訴訟制度，還存在著諸多的障礙。第一，憲法本身的標(biāo)準(zhǔn)性程度不高，弱化了憲法的司法適用性。一方面，某些憲法根本權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)本身的原那么性和概括性的程度并不高，難以適應(yīng)社會的開展對權(quán)利保障的需要。例如，對公民財產(chǎn)權(quán)的規(guī)定，只限于保護公民的合法財產(chǎn)所有權(quán)，未能包含債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)和具有財產(chǎn)性質(zhì)的公物使用權(quán)等權(quán)利。在關(guān)于公民人格尊嚴(yán)不受侵犯的條款中，規(guī)定了“禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害〞，然而“禁止〞的三種行為并不能涵蓋侵害人格尊嚴(yán)的全部行為，難以防止在權(quán)利保障上出現(xiàn)遺漏。另一方面，我國現(xiàn)行憲法缺乏保障根本權(quán)利的概括性條款(諸如德國憲法“人的尊嚴(yán)不受侵犯，尊重和保護它是國家的義務(wù)〞;美國憲法中的“正當(dāng)法律程序〞之類的概括性條款)，也不利于憲法訴訟作用的發(fā)揮。應(yīng)當(dāng)適時修改憲法，完善其標(biāo)準(zhǔn)化的程度。第二，現(xiàn)行的訴訟制度的局限，也不利于憲法訴訟的有效運行。需要通過憲法訴訟來糾正的對公民根本權(quán)利的侵害，大多與國家機關(guān)，尤其是行政機關(guān)的行政管理活動有關(guān)。在現(xiàn)實生活中，行政機關(guān)尤其是基層行政機關(guān)違法侵犯公民根本權(quán)利的行為，有不少是以具有普遍約束力的決定和命令等行政標(biāo)準(zhǔn)性文件形式表現(xiàn)出來的。而按照我國現(xiàn)行的訴訟制度，法院不具有對行政標(biāo)準(zhǔn)性文件的審查權(quán)。建立我國的憲法訴訟制度，有必要賦予人民法院對行政機關(guān)的行政標(biāo)準(zhǔn)性文件的審查權(quán)。行政機關(guān)的行政行為違反憲法、侵犯公民根本權(quán)利的，法院應(yīng)有權(quán)裁定其無效。第三，憲法制裁方式在具體運用上的局限。從我國