基于過程和結(jié)果的面向用戶項目資助績效分析

基于過程和結(jié)果的面向用戶項目資助績效分析

自1986年自然資源和財務(wù)部（nic）成立以來，國家公共財政以競爭力的形式繼續(xù)投資于基礎(chǔ)研究領(lǐng)域。特別是委員會成立之初建立的示范項目是該項目的一部分，其項目資金約占各種項目總資金的60%。23年以來,NSFC按照“依靠專家、發(fā)揚民主、擇優(yōu)支持、公正合理”的評審原則,通過同行評議以及學(xué)科評審組對申請項目進行評審,自1986年開始逐年立項面上項目,項目研究周期為3年,截至2008年12月先后啟動了90209個面上項目(1989年以前每年面上項目資助數(shù)量按照自由申請項目和青年科學(xué)基金項目之和進行統(tǒng)計;1989年以后每年按照自由申請項目數(shù)量進行統(tǒng)計。數(shù)據(jù)來源于1986—2008年NSFC資助項目統(tǒng)計資料,下同)。2007年面上項目結(jié)構(gòu)也進行了相應(yīng)調(diào)整,由原先自由申請項目、青年科學(xué)基金和地區(qū)科學(xué)基金三類調(diào)整為特指自由申請項目。從實施總體效果來看,面上項目在推動學(xué)科發(fā)展、培育創(chuàng)新性思想方面發(fā)揮了重要作用,是科學(xué)基金重點項目、重大項目、國家“863”計劃、“973”計劃的重要源頭之一,是科學(xué)基金制成功的基石。全面評估面上項目23年以來的資助績效,是了解國家探索并實施科學(xué)基金制以來NSFC面上項目資助與管理績效的重要途徑之一。為此,本文主要在梳理資助內(nèi)涵基礎(chǔ)上,結(jié)合面上項目生命周期全過程中的活動要素,提出了基于過程和結(jié)果的面上項目資助框架,主要包括資助評審機制、資助方式和資助格局三個方面,同時選取了1986—2008年信息科學(xué)部面上項目作為研究對象,通過對其定性與定量數(shù)據(jù)信息進行深入挖掘,并向曾承擔(dān)過面上項目的負責(zé)人進行問卷調(diào)查,從科學(xué)共同體角度反映資助過程和結(jié)果情況,進而全面反映其資助績效以及存在的不足,以期為NSFC后續(xù)面上項目資助績效改進提供依據(jù)。1項目資助績效評估在面上項目管理工作中,項目資助作為國家投入財政資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵,是面上項目管理的重要環(huán)節(jié),其實施的有效性直接決定了國家財政資源使用效率以及基礎(chǔ)研究能否可持續(xù)發(fā)展。圍繞面上項目資助績效的分析,國內(nèi)已有學(xué)者從不同層次、不同對象開展了一系列的研究,但從這些研究內(nèi)容來看主要是通過資助強度、資助率等方面來反映其資助情況。然而績效是對干得好壞或行為表現(xiàn)的整體描述,是一個多維的概念,而且從邏輯關(guān)系(投入、活動和結(jié)果)的角度來看,在年度資助經(jīng)費既定的前提下,面上項目資助績效不僅應(yīng)體現(xiàn)在結(jié)果方面,還反映其資助過程,如同行評議、經(jīng)費下?lián)艿?但從當(dāng)前對面上項目資助情況研究現(xiàn)狀來看,普遍存在的缺陷是“只注重結(jié)果而忽視過程”,以致得出的結(jié)論難以完整反映面上項目的資助績效。深入理解資助內(nèi)涵是全面評估面上項目資助績效的重要前提。資助的內(nèi)涵分為廣義和狹義兩種,廣義的資助是指中央政府為了公共利益通過地方政府、職能部門或其他事業(yè)性單位轉(zhuǎn)移資金、財產(chǎn)、服務(wù)以及其他有價物的形式對其予以支持和促進;狹義的資助指的是單位或部門只以提供資金、財產(chǎn)及其他有價物的形式對受資助者的工作予以支持,但不實質(zhì)性參與其受資助的工作。從廣義和狹義的定義來看,其不僅在資助的主體、資助的對象存在差異(如廣義的資助主體是最高級組織或機構(gòu);狹義的更多的是體現(xiàn)較低級別的單位或部門),而且在資助的內(nèi)容和形式方面都存在一些差異(如狹義的資助更多通過實物供給;廣義的資助除實物之外還可以提供無形的服務(wù))。盡管兩者的定義在諸多方面存在一些差異,但也可以發(fā)現(xiàn)其中蘊含著一些共同點,即無論是廣義還是狹義的資助都要通過特定的評審方式優(yōu)先選取資助對象,并采用適合資助對象開展工作的資助方式進行經(jīng)費下?lián)?在上述兩項活動實施后產(chǎn)生了資助結(jié)果即資助格局——資助規(guī)模、資助結(jié)構(gòu)以及資助強度等方面綜合而成。結(jié)合面上項目實際管理工作,在考慮其資助結(jié)果的前提下,可以提煉出與項目資助相關(guān)的活動要素。為此,按照面上項目生命周期的時間順序,可將整個面上項目管理中的主要活動按照相互間的過程邏輯連接成分階段的處理流程,主要包括:指南編制與發(fā)布、項目申報、科學(xué)部初審、同行專家評議、學(xué)科組評審、審查計劃書、委務(wù)會議審批、經(jīng)費撥款、在研項目管理、中期評估、驗收結(jié)題。根據(jù)上述對資助內(nèi)涵理解的基礎(chǔ)上,可以看出與資助相關(guān)的活動要素主要包括資助評審(科學(xué)部初審、同行評議、學(xué)科組評審)和資助方式(定額補助式、經(jīng)費下?lián)芊绞?兩大類。綜合上述對資助內(nèi)涵的分析,本研究提出基于資助過程和結(jié)果面上項目資助框架(見圖1)。2nsfc資助結(jié)果面上項目資助績效評估主要是圍繞面上項目資助框架開展,選取信息科學(xué)部作為分析對象,分別從資助過程和資助結(jié)果兩個方面進行。信息科學(xué)部是NSFC設(shè)立最早的六個科學(xué)學(xué)部之一,截至2008年12月共資助了9519個面上項目,在面上項目資助過程中嚴(yán)格按照NSFC相關(guān)規(guī)定要求執(zhí)行,故其資助過程和結(jié)果能夠間接反映NSFC整體資助績效狀況。為進一步了解科學(xué)共同體對面上項目資助績效的反映,本研究以信息科學(xué)部曾承擔(dān)過面上項目負責(zé)人作為調(diào)查對象,通過他們的認識和主觀感受從側(cè)面反映信息科學(xué)部面上項目資助績效狀況,因為當(dāng)年他們是作為項目申請者參與項目申請工作并獲得資助,對面上項目資助的全過程和情況較為了解,共發(fā)放問卷3605份,回收有效問卷865份。2.1結(jié)構(gòu)情況調(diào)查分析信息科學(xué)部面上項目資助評審工作采用學(xué)科處初審、同行評議和專家組評審三輪評審制度,充分發(fā)揮小同行、大同行和學(xué)科組專家的作用。在第一輪學(xué)科處評審中主要審查申請者資格、申請手續(xù)完備、申請內(nèi)容與資助領(lǐng)域一致性以及申請者以往項目執(zhí)行情況等,如果上述情況中一項不符合,將不予進行第二輪評審。通過學(xué)科處初審的面上項目,信息科學(xué)部將從已建立的同行評議專家?guī)爝x取同行評議專家,采用通訊評議的方式進行第二輪評審,每項申請項目一般由五位同行專家評議,可作為評審依據(jù)的有效同行評議意見不得少于三份(隨著面上項目申請數(shù)量增加以及評審機制和資助管理不斷改革,2005年開始信息科學(xué)部在半導(dǎo)體學(xué)科試行3+X同行評議送評方式),并要求同行評議專家依據(jù)項目創(chuàng)新性、科學(xué)意義或應(yīng)用前景、研究目標(biāo)、研究內(nèi)容、總體研究方案以及研究基礎(chǔ)和條件進行評議。通過同行評議的申請項目,信息科學(xué)部召開第三輪學(xué)科組評審會,學(xué)科評審組成員由一批學(xué)術(shù)水平較高的學(xué)者組成,兩年一屆,最多連任兩屆,兼顧專業(yè)、地域、院校與研究單位的平衡。每年的學(xué)科評審會由13~14名專家組成,包括1名海外專家(共組建了12屆專家評審組)。根據(jù)信息科學(xué)部面上項目資助計劃,結(jié)合對通過同行評議面上項目進一步分析和討論,最后由學(xué)科組評審專家提出項目資助建議或?qū)彾ㄙY助項目。通過對同行評議實施情況的問卷調(diào)查分析結(jié)果表明:(1)同行評議要點:56.6%的面上項目負責(zé)人認為同行評議的要點較好,27.4%認為很好,兩者比例達到了84%;13.0%的認為一般;認為較差和很差兩者比例相加不超過5%;(2)同行評議有效性:62.6%的面上項目負責(zé)人認為同行評議有效性較好,19.5%認為很好,兩者比例達到了82%;15.4%的認為一般;認為較差和很差兩者比例相加不超過5%;(3)同行評議公正性:55.3%的面上項目負責(zé)人認為同行評議公正性較好,192%認為很好,兩者比例達到了74.5%;21.1%的認為一般;認為較差和很差兩者比例相加不超過5%。2.2資助項目資助信息科學(xué)部面上項目采取定額補助式的資助方式,即指對受資助面上項目提供固定數(shù)額經(jīng)費的資助方式,資助額度依據(jù)專家評審意見和相關(guān)的財政、財務(wù)政策并按照規(guī)定的程序?qū)徍撕蟠_定,資助額度一經(jīng)確定,不再調(diào)整。資助經(jīng)費分年度撥至項目負責(zé)人所在單位,由受資助的依托單位按項目單獨建賬,?？顚Ｓ谩?004年以前,面上項目資助經(jīng)費分3次按30%:30%:40%的比例進行下?lián)堋?004年以后根據(jù)基礎(chǔ)研究特點和財政預(yù)算改革需要,面上項目資助經(jīng)費由3次改為2次撥款,即面上項目在批準(zhǔn)當(dāng)年先期撥款60%,項目執(zhí)行約1年半后,經(jīng)審核項目進展后,撥付另外的40%。采用定額補助式的資助方式和分批下?lián)苜Y助經(jīng)費能夠有利于提高項目負責(zé)人經(jīng)費使用的自主權(quán),有利于更好地支持面上項目開展研究,同時也有利于提高資助經(jīng)費的使用效率。對面上項目資助方式的問卷調(diào)查結(jié)果表明:512%的面上項目負責(zé)人認為在其獲得面上項目當(dāng)年的資助方式較好;29.3%的面上項目負責(zé)人認為很好;4.6%的面上項目負責(zé)人認為一般;但也有8.1%的面上項目負責(zé)人認為資助方式不夠好。綜上對資助過程兩個方面評估結(jié)果來看,在以“依靠專家、發(fā)揚民主、擇優(yōu)支持、公正合理”的評審原則指導(dǎo)下,資助評審在面上項目資助中得到較好貫徹落實,在分配科技資源、資助創(chuàng)新性項目、經(jīng)費支持等方面發(fā)揮了良好的作用。對同行評議要點、有效性、公正性的調(diào)查結(jié)果顯示,作為資助評審的關(guān)鍵組成部分——同行評議,信息科學(xué)部面上項目負責(zé)人對同行評議實施效果認同度較高;面上項目資助方式調(diào)查結(jié)果顯示,實施定額補助式的資助方式和分批下?lián)苜Y助經(jīng)費模式是比較好的,能夠有利于支持面上項目負責(zé)人開展項目研究工作。但在評估過程中也發(fā)現(xiàn)存在諸如三輪評審之間的關(guān)系不夠清晰、同行評議的準(zhǔn)確性不夠高、經(jīng)費下?lián)芊绞健耙坏肚小蹦Ｊ讲粔蚝侠淼?有待于進一步改進。3資助格局構(gòu)建資助結(jié)果主要通過在資助過程實施后形成的資助格局進行反映,資助格局主要從資助規(guī)模、資助結(jié)構(gòu)、資助強度和資助率四個方面進行分析。面上項目資助結(jié)果評估也主要圍繞上述四個方面開展。3.1資助經(jīng)費總量。據(jù)初步分析,認為每作為支持基礎(chǔ)研究發(fā)展和學(xué)科建設(shè)的重要力量,國家自然科學(xué)基金委資助經(jīng)費從1986年的8000萬元,以平均每年2.4億元的速度增長,到2008年資助經(jīng)費已達到55.8億元。在NSFC資助經(jīng)費不斷增長的背景之下,面上項目作為信息科學(xué)部主要資助類型項目,其資助經(jīng)費總體規(guī)模自1986年以來得到持續(xù)增長,由最初的1213.01萬元,增長至2008年的29453萬元,23年來資助總經(jīng)費達156759.15萬元,各學(xué)科資助經(jīng)費的規(guī)模也相應(yīng)得到持續(xù)增長,總體來看其各學(xué)科處資助規(guī)模增長幅度保持相對穩(wěn)定(見圖2)。其中在2000年以后,信息科學(xué)部面上項目的資助經(jīng)費增長幅度較大,平均以56.58%的速度在遞增,反映了隨著國家經(jīng)濟實力的不斷增強,國家愈來愈重視基礎(chǔ)研究的重要性,尤其是在20世紀(jì)90年代初我國開始實施“穩(wěn)定地加強基礎(chǔ)研究”的戰(zhàn)略,逐漸增加國家自然科學(xué)基金資助經(jīng)費投入規(guī)模。3.2復(fù)雜的社會性別項目資助強度,主要表現(xiàn)為從1986—2008年信息科學(xué)部面上項目資助強度絕對量來看,資助強度持續(xù)增長,平均資助強度從最初的3.29萬元/項增長到2008年的30.78萬元/項,增長額度為27.49萬元/項,其中有兩次相對增幅比較大的時期,一是從1999—2002年資助強度從1999年的13.71萬元增長到2002年的20.18萬元;二是從2005年的21.41萬元增長至2008年30.78萬元。而從信息科學(xué)部5個學(xué)科處面上項目資助強度來看,各學(xué)科領(lǐng)域之間沒有明顯的差異(見圖3)。根據(jù)面上項目資助強度能否足夠維持項目研究問卷調(diào)查結(jié)果表明:37.4%的面上項目負責(zé)人認為自己所承擔(dān)的面上項目經(jīng)費比較充足;36.0%認為一般;17.3%認為經(jīng)費不太充足;認為不充足的占總比例的5.4%;而認為經(jīng)費充足的占3.5%。3.3信息科學(xué)部對于高?？茖W(xué)研究的影響從歷年信息科學(xué)部面上項目資助負責(zé)人單位性質(zhì)來看,作為我國基礎(chǔ)研究的兩大重要基地:高等院校和科研院所是其主要力量,每年兩者比例之和超過了90%,承擔(dān)了信息科學(xué)部絕大部分面上項目,而其他行業(yè)單位參與較少。但相比高等院校面上項目獲得數(shù)量的不斷增長,科研院所資助比例在不斷下降,1998年以后基本保持在10%左右(見圖4)。說明隨著我國科技管理體制和科技創(chuàng)新機制的改革,我國科技創(chuàng)新工作特別是基礎(chǔ)研究的重擔(dān)將更多地落到高校的肩上,高?？茖W(xué)研究能力已經(jīng)成為衡量一個國家基礎(chǔ)研究原始性創(chuàng)新能力的重要標(biāo)志,另一方面說明高等院校研究范圍涉及信息科學(xué)領(lǐng)域?qū)W各科,基礎(chǔ)研究范圍廣泛,與科研院所相比,承擔(dān)面上項目的機會更多。從歷年信息科學(xué)部面上項目負責(zé)人的年齡統(tǒng)計情況來看,信息科學(xué)部面上項目負責(zé)人年齡結(jié)構(gòu)在1997年發(fā)生了較大變化,46~60歲之間的面上項目負責(zé)人呈下降趨勢,而36~45歲之間的面上項目負責(zé)人呈現(xiàn)不斷增長的趨勢(見圖5)?？傮w來看,信息科學(xué)部面上項目負責(zé)人年齡變化情況主要分布在兩個階段,第一階段是在1999年以前,信息科學(xué)部面上項目負責(zé)人的年齡主要集中在46~60之間;第二階段自1999年以后,面上項目負責(zé)人的年齡主要集中在36~45歲之間,成為面上項目研究的主力軍。這也符合我國基礎(chǔ)研究發(fā)展現(xiàn)狀,即20世紀(jì)90年代初,學(xué)術(shù)帶頭人的年齡分布集中在55歲,進入21世紀(jì)后,前移到36歲到40歲,科研人員總體上年輕化了。根據(jù)歷年信息科學(xué)部面上項目立項數(shù)據(jù)信息,信息科學(xué)部面上項目負責(zé)人職稱主要以教授和副教授為主,在1992年以前,兩者比例之和大約保持在80%左右,自1992年以后兩者比例之和大部分都超過了95%。從具體構(gòu)成來看,在1991年以前,信息科學(xué)部面上項目負責(zé)人具有副教授職稱的占據(jù)了主要比例,而在1991年以后具有教授職稱的人員受資助的比例逐漸增長,在1997年以后基本保持在70%左右;而副教授職稱受資助的比例呈下降趨勢,在1997年以后基本保持在25%左右(見圖6)。3.4資助結(jié)構(gòu)均得到了調(diào)整從歷年信息科學(xué)部及各學(xué)科面上項目資助率情況來看,總體呈現(xiàn)下降趨勢,其中在1992—1994年和1998—2000年之間下降幅度較大,出現(xiàn)了兩次波谷,面上項目資助率也降至為15%,之后雖然有所增長,但總體來看其資助率基本在20%左右,與國家平均資助水平相當(dāng)。從發(fā)展態(tài)勢來看,信息科學(xué)部五個學(xué)科領(lǐng)域歷年的資助率與其總體資助率變化保持一致,各學(xué)科領(lǐng)域的資助率彼此之間也保持相對穩(wěn)定(見圖7)。同時對面上項目申請過程競爭程度的問卷調(diào)查結(jié)果表明:61.0%面上項目負責(zé)人認為在申請過程中競爭比較激烈;甚至有超過26.6%的認為競爭過于激烈;認為正常范圍內(nèi)競爭的人只占總數(shù)的11.1%。綜上對資助結(jié)果四個方面評估結(jié)果來看,信息科學(xué)部面上項目資助經(jīng)費投入規(guī)模逐漸增大,資助強度也得到較大提升,資助結(jié)構(gòu)也趨向穩(wěn)定,在促進信息科學(xué)領(lǐng)域基礎(chǔ)研究發(fā)展方面發(fā)揮了較強作用。但在評估過程中也發(fā)現(xiàn)存在諸如相對于其他科學(xué)部資助強度偏低、資助結(jié)構(gòu)不均衡以及競爭程度激勵導(dǎo)致資助率偏低等不足之處。如在資助強度調(diào)查中,雖然大部分面上項目負責(zé)人認為當(dāng)年獲得資助的研究經(jīng)費能夠支持項目研究,但也有人認為信息科學(xué)部面上項目與生命學(xué)部、地球科學(xué)部相比資助強度偏低;在對項目負責(zé)人職稱情況分析發(fā)現(xiàn),從歷年信息科學(xué)部面上項目負責(zé)人職稱情況來看,高級人員(教授、副教授)比例過高,頭重腳輕形成“倒梯形”甚至是“倒三角形”,而講師、助教等較低層次人員獲得資助的比例較低;在項目申請競爭程度調(diào)查中,大部分認為信息科學(xué)部面上項目的申請過程中競爭是比較激烈的。4規(guī)范社會管理體制,強化社會主體對產(chǎn)品的執(zhí)行能力面上項目作為NSFC最主要和最基本的項目類型,其資助績效狀況已引起各界廣泛關(guān)注。本文提出了基于過程和結(jié)果的面上項目資助框架,并分別從資助過程和資助結(jié)果兩個方面對其資助績效進行分析。研究結(jié)果表明,信息科學(xué)部面上項目資助評審以及資助方式得到科學(xué)共同體的普遍認同,資助規(guī)模得到逐漸提高,資助強度也得到明顯的增強,資助結(jié)構(gòu)趨向于更加合理,符合整體國家科技發(fā)展趨勢,但同時也存在一些不足,如同行評議準(zhǔn)確性有待提高、申請競爭過于激烈等,為進一步提高面上項目資助績效,在面上項目資助應(yīng)進一步完善以下四