PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制

PPP工程實(shí)施方案編制北京金準(zhǔn)咨詢(xún)副總經(jīng)理童玫時(shí)間:2015-11-26PPP工程實(shí)施方案是發(fā)改系統(tǒng)參與PPP的一個(gè)十分重要的環(huán)節(jié)，而且對(duì)PPP工程來(lái)說(shuō)，實(shí)施方案也是整個(gè)PPP工程的靈魂。所以，今天的主題就是PPP工程實(shí)施方案的編制。首先說(shuō)一下PPP的操作流程。方案研究論證階段：一是工程主管部門(mén)根據(jù)需求提出，什么樣的工程適合做PPP，什么樣的工程不適合做PPP，我覺(jué)得適合不適合要看工程的需求，也就是說(shuō)我這個(gè)地方的建設(shè)為了百姓的生活，或者為了改革城市環(huán)境，有這樣一個(gè)工程，首先是工程的提出。二是工程可行性初步論證。按照可以做PPP的根本原那么來(lái)判斷能否做PPP。根本原那么是什么？各有各的說(shuō)法，最早的可能說(shuō)看這個(gè)工程是否有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，有沒(méi)有穩(wěn)定的營(yíng)運(yùn)能力等等，但實(shí)際上這個(gè)觀念不一定正確。這個(gè)指標(biāo)更適合優(yōu)選，比方有很多工程，那么哪個(gè)工程更適合，可能站在投資人的角度，他會(huì)更喜歡有現(xiàn)金流的工程，但是站在政府的角度不見(jiàn)得。我們的觀點(diǎn)是這個(gè)工程是否適合做PPP，要看這個(gè)工程實(shí)施PPP后能否帶來(lái)額外的效益，實(shí)際就是VFM值的大小。什么是VFM值真要去算這個(gè)數(shù)是不太可行的，理論上可以算，但實(shí)際上，由傳統(tǒng)方式建設(shè)和采用PPP模式建設(shè)，建設(shè)期需要的投入不一樣，同樣一個(gè)工程，政府花錢(qián)和私人老板花錢(qián)，需要的投資額是不一樣的，具體差異是多少很難算得出來(lái)。在運(yùn)營(yíng)階段，由社會(huì)投資來(lái)運(yùn)營(yíng)或由傳統(tǒng)的事業(yè)單位來(lái)運(yùn)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)本錢(qián)也會(huì)不一樣，具體相差多少同樣不好算。所以說(shuō)定量是不好判斷的，基于我們目前市場(chǎng)所掌握的信息，通過(guò)定性的判斷，也就是說(shuō)是否適合做PPP，如果能判斷工程有足夠的社會(huì)資源，而且社會(huì)資源做這個(gè)工程能夠節(jié)省建設(shè)本錢(qián)和運(yùn)營(yíng)本錢(qián)，甚至能夠更大地促進(jìn)社會(huì)資本方發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)，那么這個(gè)工程就可以做PPP，不管其是否有直接收益。當(dāng)然，有個(gè)大前提，這個(gè)工程一定是公共根底設(shè)施和公共效勞工程。四是實(shí)施方案編制。以前叫預(yù)可研，但容易與一般建設(shè)工程管理程序中的預(yù)可研發(fā)生混淆，所以在PPP流程中我們叫它實(shí)施方案。PPP工程操作的流程與傳統(tǒng)的工程管理流程不是沖突的，而是互補(bǔ)的。對(duì)于工程管理我國(guó)有一套成熟的體系，并不因?yàn)槭荘PP工程就可以有特殊待遇，就可以不按國(guó)家工程管理規(guī)那么走，不是這個(gè)概念。一定要按傳統(tǒng)的規(guī)那么，該做可研的做可研，該做初步設(shè)計(jì)的做初步設(shè)計(jì)，這套程序是要的，只不過(guò)因?yàn)槲覀円鯬PP，要處理地方政府和社會(huì)投資人的一些關(guān)系，所以要增加一個(gè)PPP實(shí)施方案的過(guò)程。五是實(shí)施方案審批。審批主體嚴(yán)格來(lái)說(shuō)是地方政府，但在實(shí)際操作過(guò)程中都是由發(fā)改會(huì)同財(cái)政、稅務(wù)、環(huán)保等部門(mén)共同對(duì)《實(shí)施方案》進(jìn)行聯(lián)審后報(bào)市政府批準(zhǔn)。社會(huì)投資方選擇階段：一是要制定招商方案，根據(jù)實(shí)施方案編制的原那么確定招商條件、合同文件等。二是發(fā)布招商公告。按照財(cái)政215號(hào)文件〔《政府和社會(huì)資本合作工程政府采購(gòu)管理方法》〕，要發(fā)布資格預(yù)審公告，主要的目的是向社會(huì)公開(kāi)這個(gè)工程要做PPP了，讓感興趣的社會(huì)投資人都來(lái)報(bào)名，這就是公告的目的。四是第一次簽約。確定社會(huì)投資人后就簽約，簽約通常有兩次，第一次市政府主管部門(mén)和投資人簽，因?yàn)檫@個(gè)時(shí)候工程公司還沒(méi)有成立。五是第二次簽約。等到投資人工程公司成立以后，政府和社會(huì)工程公司就進(jìn)行第二次簽約。簽約方式有好多種，不見(jiàn)得非得分兩次簽，也可以單次，第一次簽約時(shí)給工程公司留下位置，待工程公司成立再來(lái)補(bǔ)簽，這也是可以的。還有一種方法是政府主管部門(mén)和投資人簽了投資協(xié)議，投資協(xié)議里明確了投資人的責(zé)任事項(xiàng)，把政府和工程公司的PPP協(xié)議作為投資協(xié)議的附件，這些都是沒(méi)有問(wèn)題的，只要合同體系把所有的責(zé)權(quán)利規(guī)定清楚，怎么簽問(wèn)題都不大。實(shí)施方案的重要性：實(shí)施方案表達(dá)PPP工程的核心條件，是政府審批決策的依據(jù)，也是PPP合作關(guān)系展開(kāi)的基石。實(shí)施方案的內(nèi)容：按照財(cái)政113號(hào)文件規(guī)定，實(shí)施方案包括工程概況、風(fēng)險(xiǎn)分配、運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)和采購(gòu)方式等內(nèi)容。發(fā)改部門(mén)也有一些對(duì)實(shí)施方案內(nèi)容的規(guī)定，但是大同小異，沒(méi)有區(qū)別。目前來(lái)看，僅僅有一點(diǎn)不一致，就是在于政府融資平臺(tái)是否可以代表政府來(lái)實(shí)施PPP工程這點(diǎn)，在發(fā)改文件里是可以的。我們?cè)诰幹?724號(hào)〔關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)(發(fā)改投資[2023]2724號(hào))文件時(shí)討論過(guò)，到底平臺(tái)作為一個(gè)企業(yè)能否代表政府，當(dāng)時(shí)有不同的聲音，討論的結(jié)果是結(jié)合中國(guó)國(guó)情，有些地方政府的融資平臺(tái)地方政府融資平臺(tái)公司指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、地方政府融資平臺(tái)公司指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承當(dāng)政府投資工程融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。(根據(jù)國(guó)發(fā)〔2023〕19號(hào)文件定義〕。財(cái)政部、開(kāi)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知〔財(cái)預(yù)〔2023〕412號(hào)〕進(jìn)一步明確了地方政府融資平臺(tái)的概念，表述如下：地方政府融資平臺(tái)是由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性工程投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類(lèi)綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開(kāi)發(fā)公司、投資開(kāi)發(fā)公司、投資控股公司、投資開(kāi)展公司、投資集團(tuán)公司、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。下面具體來(lái)看實(shí)施方案的內(nèi)容。一、工程概況工程概況一定要說(shuō)清楚兩個(gè)方面的內(nèi)容，一方面是常見(jiàn)的規(guī)劃、立項(xiàng)，在一般工程中根本都涉及到；第二方面是工程的建設(shè)范圍和效勞目標(biāo)，這是作為PPP實(shí)施方案必須說(shuō)明的內(nèi)容。二、風(fēng)險(xiǎn)分配實(shí)際上整個(gè)PPP工程操作是否成功，要看是否有合理的風(fēng)險(xiǎn)分配體系，在政企雙方都覺(jué)得風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，我能夠獲得一定的收益，那么這個(gè)事情就可能成功。風(fēng)險(xiǎn)分配一般分兩個(gè)階段來(lái)做，一是工程風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；二是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)。工程風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別PPP風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自四個(gè)層面：政府層面、市場(chǎng)層面、工程層面和不可抗力。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是任何工程都可能會(huì)遇到的，而且它的風(fēng)險(xiǎn)分配有自然規(guī)律，也就是說(shuō)大家比擬認(rèn)可的規(guī)律，通常在發(fā)生不可抗力事件時(shí)，雙方各自承當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)，各自承當(dāng)相應(yīng)的損失，各自了不承當(dāng)相應(yīng)的違約責(zé)任，所以后面就不贅述了，重點(diǎn)講前三項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。1.政府層面的風(fēng)險(xiǎn)這是投資方比擬在意和擔(dān)憂的。一是政府干預(yù)。投資人來(lái)了，他希望有自己決策的空間，特別是在工程的關(guān)鍵技術(shù)、設(shè)備選型等環(huán)節(jié)。我曾經(jīng)經(jīng)歷過(guò)一件事，一個(gè)縣的污水處理廠，當(dāng)時(shí)是由縣建設(shè)局來(lái)操辦的BOT工程，都已經(jīng)簽約了，這個(gè)建設(shè)局局長(zhǎng)打問(wèn)我，說(shuō)他們現(xiàn)在開(kāi)始買(mǎi)設(shè)備了，在設(shè)備選型階段我要不要跟著去，要不要發(fā)表建議。我跟他講，你不要去管，在你的干預(yù)下，買(mǎi)下來(lái)的設(shè)備如果好固然沒(méi)問(wèn)題，如果不好，將來(lái)處理處理污水不達(dá)標(biāo)算誰(shuí)的責(zé)任，該投資人自己決策的就自己去決策。反過(guò)來(lái)說(shuō)，有些時(shí)候政府一定要干預(yù)，會(huì)給工程帶來(lái)一些不好的結(jié)果。有一個(gè)案例是臺(tái)灣的高鐵工程，曾經(jīng)作為成功案例到處宣傳，但是到2023年這個(gè)工程失敗了，原因是高鐵公司運(yùn)營(yíng)虧損，資不抵債。在他失敗以后，馬上就成為業(yè)界研究的案例，研究其失敗的原因，有各種各樣的原因，但是我注意到其中有一個(gè)細(xì)節(jié)，當(dāng)時(shí)的聯(lián)合體中有一家法國(guó)的以高鐵信號(hào)為主的公司，當(dāng)時(shí)的聯(lián)合體里根本以法國(guó)技術(shù)為主，但后來(lái)工程在建設(shè)過(guò)程中，政府的領(lǐng)導(dǎo)層去日本參觀考察，覺(jué)得日本的高鐵好，就要求工程公司要買(mǎi)日本的設(shè)備、日本的車(chē)，最后工程運(yùn)行后，日本的車(chē)匹配的是法國(guó)系統(tǒng)，兩種系統(tǒng)的不兼容導(dǎo)致了技術(shù)上的問(wèn)題。所以，政府干預(yù)會(huì)給工程帶來(lái)意想不到的風(fēng)險(xiǎn)。所以，政府在該管的地方管，不該管的就不要管。二是政府信用。這也是投資方很擔(dān)憂的，這個(gè)問(wèn)題目前沒(méi)有更好的方案去防范。我跟投資人說(shuō)，政府信用這塊是社會(huì)問(wèn)題，不是工程管理的問(wèn)題，但同時(shí)我也和投資人說(shuō)，你拿到工程的條件越公平，政府違約的可能性就越低。長(zhǎng)春匯津是一個(gè)典型的案例，當(dāng)時(shí)政府之所以要違約，也在于匯津前面所拿到的條件是政府回憶過(guò)來(lái)覺(jué)得這個(gè)條件不可承受，我們寧可違約，寧可收回也不能再履行下去，所以說(shuō)政府信用也是雙方的，我通常也會(huì)對(duì)投資人說(shuō)，不是政府單方的問(wèn)題。三是公眾反對(duì)。它與工程立項(xiàng)相關(guān)，如果工程立項(xiàng)過(guò)程，特別是環(huán)評(píng)過(guò)程得到公眾充分理解以后，那么工程開(kāi)工以后這方面的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)低。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果前期環(huán)評(píng)征求公眾意見(jiàn)的過(guò)程沒(méi)有去做，在工程開(kāi)工進(jìn)場(chǎng)時(shí)遭到反對(duì)，會(huì)拖延工期，拖延工期就會(huì)導(dǎo)致本錢(qián)增加，這是工程需要防范的地方。四是稅收調(diào)整。這局部相比照擬簡(jiǎn)單，它的控制措施也相對(duì)簡(jiǎn)單，因?yàn)槎愂照弑葦M明朗，稅收的變化給工程帶來(lái)的影響也比擬明確，只要雙方調(diào)整協(xié)議就可以了。所以，這方面對(duì)工程的影響倒不是太嚴(yán)重。五是決策、審批延誤?？赡茉谧牟皇枪こ谭?，對(duì)這個(gè)體會(huì)不太深刻。我見(jiàn)過(guò)一個(gè)被工程審批拖黃的例子，就是北京第十水廠，當(dāng)然通過(guò)更換投資方第十水廠現(xiàn)在也運(yùn)行了。在1996年，北京市準(zhǔn)備要建第十水廠，并且用的是BOT方式，搞了國(guó)際招標(biāo)，國(guó)際投資人進(jìn)來(lái)，當(dāng)時(shí)北京市政府是第一次操作BOT工程，大家對(duì)合同談判的細(xì)節(jié)，包括原水水質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議比擬大，談判過(guò)程拖了一年多，這個(gè)工程操作了兩三年才真正和投資人簽約。投資人簽約以后，當(dāng)時(shí)國(guó)家發(fā)改委給他批了一個(gè)立項(xiàng)，按照程序，投資人就開(kāi)始報(bào)可研，北京市發(fā)改委批的可研，在可研審批過(guò)程中，有專(zhuān)家提出，北京市不缺水廠，對(duì)工程的必要性提出了質(zhì)疑。當(dāng)時(shí)的大背景是，這個(gè)工程最早提出來(lái)的時(shí)候，北京市確實(shí)是缺水的，但經(jīng)過(guò)中間的那幾年，北京市一些大型的工業(yè)企業(yè)往外搬遷，用水量是呈下降趨勢(shì)，不再上漲，所以有專(zhuān)家對(duì)這個(gè)工程打問(wèn)號(hào)，可研批不過(guò)。這樣又拖了好幾年，這個(gè)時(shí)候?qū)τ谕顿Y方來(lái)說(shuō)就是災(zāi)難性的事情，辦公場(chǎng)所、人員工資等前期已經(jīng)投入了幾千萬(wàn)，最后國(guó)際投資方提出退出，退出的原因是審批不通過(guò)，當(dāng)時(shí)合同里簽定了審批不通過(guò)的責(zé)任全部放在政府方，最后投資方得到了一定的賠償，這就是典型的決策、審批延誤拖黃工程的案例。將來(lái)我們?cè)诤屯顿Y方談合同的時(shí)候，投資方關(guān)注這件事情，我們要給予充分的理解，反過(guò)來(lái)該政府方承當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，政府要承當(dāng)。六是環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)一個(gè)工程來(lái)說(shuō)，目前在工程籌建階段，環(huán)保的一些要求是明晰的，但是隨著我們對(duì)環(huán)保越來(lái)越重視，很可能在未來(lái)工程建設(shè)過(guò)程中環(huán)保的要求會(huì)提高，反過(guò)來(lái)會(huì)造成我們這個(gè)工程又不符合環(huán)保要求，這種風(fēng)險(xiǎn)最少造成工程的設(shè)計(jì)變更或?qū)е峦顿Y運(yùn)行費(fèi)用增加，我們一般會(huì)在合同里給工程投資方一個(gè)出口，也就是說(shuō)當(dāng)發(fā)生這樣的事情時(shí)，要相應(yīng)協(xié)商一些政府補(bǔ)貼機(jī)制等等，因?yàn)檫@個(gè)風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)該由投資方承當(dāng)。七是法律變更。主要是我們現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定，導(dǎo)致工程投資或運(yùn)行本錢(qián)發(fā)生變化。這種風(fēng)險(xiǎn)通常由雙方共擔(dān)，雙方畫(huà)一條線，如果變化導(dǎo)致的影響本錢(qián)很小，就由投資方承當(dāng)，如果超過(guò)了畫(huà)的這條線，政府要承當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)。以上按照風(fēng)險(xiǎn)誰(shuí)有能力控制就由誰(shuí)來(lái)承當(dāng)?shù)脑敲矗@些風(fēng)險(xiǎn)一般來(lái)說(shuō)由政府承當(dāng)。2.市場(chǎng)層面的風(fēng)險(xiǎn)一是利率風(fēng)險(xiǎn)。二是外匯風(fēng)險(xiǎn)。三是通貨膨脹。針對(duì)利率風(fēng)險(xiǎn)、外匯風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹根本都會(huì)設(shè)計(jì)一個(gè)由社會(huì)投資方和政府方共同承當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移原那么，如果沒(méi)有這套原那么就會(huì)直接影響到社會(huì)投資方。四是融資風(fēng)險(xiǎn)。我們的工程僅僅靠自有資金是建立不起來(lái)的，還需要得到銀行方一些資金的支持。這里首先是融資本錢(qián)的問(wèn)題，同時(shí)還有融資能否實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，目前控制融資風(fēng)險(xiǎn)最好的方法是在PPP合同談判期間，在實(shí)施過(guò)程中就將金融機(jī)構(gòu)拉進(jìn)來(lái)，讓金融機(jī)構(gòu)提早了解這個(gè)工程，同時(shí)也提早了解金融機(jī)構(gòu)的要求，通過(guò)這樣一種操作，使得工程融資風(fēng)險(xiǎn)降低，使得簽約以后就能夠拿到貸款。五是工程唯一性。六是市場(chǎng)需求變化。工程唯一性和市場(chǎng)需求變化都是社會(huì)投資方比擬關(guān)心的環(huán)節(jié)，它會(huì)影響到工程的收入。政府方對(duì)這類(lèi)工程的管理，如果可以是唯一性的，就承諾給他唯一性。比方一個(gè)區(qū)域的污水處理廠，在一定水量范圍內(nèi)，確實(shí)是只能建一個(gè)，除非水量增加，以保證工程需求。同時(shí)對(duì)市場(chǎng)需求的變化做好合理分配，比擬好的方式是雙方共擔(dān)。七是第三方延誤/違約。因?yàn)橐粋€(gè)工程不可能只獨(dú)立在政府和社會(huì)投資方之間，社會(huì)投資方還會(huì)與外部發(fā)生一些合同關(guān)系，通常會(huì)通過(guò)合同管理的方式來(lái)做好第三方風(fēng)險(xiǎn)的管控。3.工程層面的風(fēng)險(xiǎn)一是土地獲取風(fēng)險(xiǎn)。一方面是土地手續(xù)是不是合規(guī)；另一方面征地拆遷工作要做得干凈利落，沒(méi)有后患，如果有后患影響開(kāi)工也會(huì)給工程帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。二是完工風(fēng)險(xiǎn)。三是供給風(fēng)險(xiǎn)。四是技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。五是本錢(qián)超支。六是工程變更。七是收費(fèi)變更。八是費(fèi)用支付風(fēng)險(xiǎn)。這些是任何工程都會(huì)遇到的風(fēng)險(xiǎn)，我們通過(guò)與政府方和外部第三方簽定的合同做好分配，將工程的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。九是工程移交風(fēng)險(xiǎn)。我們現(xiàn)在做的絕大多數(shù)PPP工程都是BOT工程，都是三十年運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后要移交給政府方的工程，這樣的工程如果后期維護(hù)不周，將來(lái)交過(guò)來(lái)的是不能用的工程，對(duì)政府方是很大的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，所以在合同里要對(duì)工程移交的標(biāo)準(zhǔn)做好要求，來(lái)控制好工程移交的風(fēng)險(xiǎn)。十是社會(huì)投資方變動(dòng)。我們?cè)谡猩虝r(shí)會(huì)要求投資人具備一定的財(cái)務(wù)能力、技術(shù)力量、管理經(jīng)驗(yàn)、工程經(jīng)驗(yàn)等等，投資方要有足夠的能力來(lái)實(shí)施好這個(gè)工程。但現(xiàn)在有一種社會(huì)現(xiàn)象叫掛靠，特別是地方政府有些個(gè)人，或者是有些小企業(yè)，一看這些要求達(dá)不到，就去找一個(gè)央企或外省的企業(yè)，打著他們的名頭來(lái)做這個(gè)工程，拿到協(xié)議以后再做變更，把殼退掉。這種情況就違背了我們招商的初衷，我們找的是有技術(shù)力量的企業(yè)，這種變動(dòng)會(huì)給工程帶來(lái)影響。反過(guò)來(lái)說(shuō)，我們?cè)诤贤镆龊靡?guī)定，投資方的股權(quán)轉(zhuǎn)讓一是受讓方要滿(mǎn)足當(dāng)時(shí)招商時(shí)的要求，二是轉(zhuǎn)讓行為一定要政府方同意，這樣的規(guī)定比擬能很好的控制風(fēng)險(xiǎn)。十一是招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)不充分。這種風(fēng)險(xiǎn)在我做的PPP工程中特別多，我們公司的大工程都是其他人去做，我做的都是地方偏、投資人少，地方政府還著急的工程，這種情況必然導(dǎo)致招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)不充分，根本上來(lái)一家投資方就只能和他談，沒(méi)有別的方法。要想控制招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)不充分的風(fēng)險(xiǎn)，一是不要太急，工程要早一點(diǎn)提出來(lái)，別等到快要開(kāi)工了再來(lái)做，對(duì)外宣傳的時(shí)間短，了解你的投資方就少。二是盡管有可能政府的財(cái)力不夠，但我們與其被動(dòng)接受投資方資源補(bǔ)償?shù)纫恍┮?，不如我們政府方先跟咨?xún)機(jī)構(gòu)把這些條件做好，做出一個(gè)我們認(rèn)為大多數(shù)投資方都能接受的條件，我們?cè)偃フ袠?biāo)，通俗講就是將工程包裝好，這樣會(huì)適當(dāng)控制招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)不充分的風(fēng)險(xiǎn)。十二是工程測(cè)算不當(dāng)。這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)雙方都存在，對(duì)投資人也是一樣，因?yàn)檎猩虝r(shí)把他招進(jìn)來(lái)之前，他肯定有財(cái)務(wù)測(cè)算的，如果他測(cè)得不妥，比方說(shuō)一個(gè)污水處理廠，正常情況下是1.1元錢(qián)，他自己算的是1元錢(qián)可以做下來(lái)，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)肯定由投資方承當(dāng)。政府在做一對(duì)一談判的時(shí)候，測(cè)算一定要算妥當(dāng)了，測(cè)算不當(dāng)會(huì)給后期帶來(lái)問(wèn)題。十三是經(jīng)營(yíng)者能力缺乏。一個(gè)工程交給投資方是需要他建好，運(yùn)營(yíng)好，這對(duì)經(jīng)營(yíng)者的能力要求是很高的，如果經(jīng)營(yíng)者能力缺乏會(huì)給工程帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)。站在政府方角度，對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)的防范是在談判階段考察好將派到工程的主要人員的經(jīng)驗(yàn)和水平，從而防范好經(jīng)營(yíng)者能力缺乏的風(fēng)險(xiǎn)。十四是財(cái)務(wù)監(jiān)管不力。這也是比擬重要的地方，社會(huì)投資方多種多樣，當(dāng)然絕大多數(shù)是想踏踏實(shí)實(shí)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)工程的，但不能排除一些投資方有某種目的，比方我遇到過(guò)一個(gè)，以前是做承包商的，現(xiàn)在政府工程少了，他想要繼續(xù)做政府工程，他就需要做PPP的工程投資方。他們的想法是只要收回本金就可以了。如果資本金要求比擬少，只有20%的資本金，另外80%是銀行的，因?yàn)橥顿Y方他要實(shí)施工程建設(shè)，他認(rèn)為在工程建設(shè)過(guò)程中能把20%的資本金賺回來(lái)就好，至于后面怎么樣他不考慮。當(dāng)我們遇到有這種想法的投資人的時(shí)候，財(cái)務(wù)監(jiān)管就非常重要，這可能涉及工程是否能夠真正按照進(jìn)度建好，尤其是銀行方，有的工程還沒(méi)有建完，錢(qián)全部出完了，最后剩個(gè)亂攤子，這是非?？膳碌那闆r。十五是配套根底設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)。投資方非常關(guān)注，我剛剛做的一個(gè)陜北某縣輸水管線的工程，在談判過(guò)程中投資方要求一定要把臨時(shí)用水用電的問(wèn)題解決了。甚至在談判時(shí)政府方說(shuō)我負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，投資方說(shuō)不可以，要把協(xié)調(diào)改成落實(shí)，合同里這兩個(gè)字帶來(lái)的是將來(lái)雙方責(zé)任的區(qū)別。因此投資方非常關(guān)注根底設(shè)施配套問(wèn)題，政府方該有擔(dān)當(dāng)也要擔(dān)當(dāng)，剛剛這個(gè)工程如果真不給落實(shí)，投資方會(huì)很擔(dān)憂，他作為外來(lái)投資方，去落實(shí)臨時(shí)用水用電的困難會(huì)比擬大。最后政府同意給他落實(shí)臨時(shí)用水用電的接點(diǎn)。十六是合同文本不完善。實(shí)施過(guò)BOT的地方政府應(yīng)該經(jīng)歷過(guò)這樣的事情，昨天座談會(huì)上不止一個(gè)地方說(shuō)從前實(shí)施的BOT工程現(xiàn)在實(shí)施的不好，存在一些問(wèn)題。這種結(jié)果都是當(dāng)初合同文本不完善帶來(lái)的。如果當(dāng)初合同文本比擬完善，把各種價(jià)格變動(dòng)、各種監(jiān)管因素都考慮進(jìn)去，現(xiàn)在的工程不會(huì)遇到這種問(wèn)題。所以，完善的合同文本是PPP工程能夠成功實(shí)施的保障，剛剛說(shuō)實(shí)施方案是開(kāi)展PPP工程的基石，那么工程建好以后，在實(shí)施方案基石上的合同文本應(yīng)該是完善的城墻，它能防范將來(lái)的各種糾紛，對(duì)各種變動(dòng)都能夠有很好的解決途徑?！捕筹L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)概述將工程風(fēng)險(xiǎn)在各方之間進(jìn)行合理分配，可以有效降低工程總體風(fēng)險(xiǎn)程度，確保工程成功實(shí)施。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式包括分別承當(dāng)〔等同于風(fēng)險(xiǎn)分配〕和共同承當(dāng)〔雙方按一定比例分?jǐn)偂场?.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)的根本原那么一是風(fēng)險(xiǎn)由對(duì)其最有控制力的一方承當(dāng)。剛剛講到政府層面的七個(gè)方面都是由政府方承當(dāng)，誰(shuí)最有能力控制風(fēng)險(xiǎn)就由誰(shuí)承當(dāng)，他自然會(huì)想方設(shè)法去控制風(fēng)險(xiǎn)，從而降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的本錢(qián)。二是承當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)程度與所獲得收益相匹配。風(fēng)險(xiǎn)和收益相對(duì)等能夠有效調(diào)動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)承當(dāng)方的積極性。三是承當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)要有上限。無(wú)論是政府方還是投資方，都不可能因?yàn)檫@一個(gè)工程的某一方面風(fēng)險(xiǎn)使得整個(gè)工作受到影響，特別是投資方，不可能因?yàn)橥兜囊粋€(gè)工程導(dǎo)致最后血本無(wú)歸，這是不可能的，所以各方承當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)要有上限。2.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)用案例(一)——北京地鐵十六號(hào)線工程通過(guò)北京地鐵十六號(hào)線工程，主要講下對(duì)幾個(gè)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)的管控。一是建設(shè)超支風(fēng)險(xiǎn)。通常的BOT工程建設(shè)本錢(qián)超支風(fēng)險(xiǎn)都應(yīng)該由投資方承當(dāng)，因?yàn)樵诠こ探ㄔO(shè)過(guò)程中他作為工程業(yè)主要負(fù)責(zé)控制工程的建設(shè)本錢(qián)。但是北京第十六號(hào)工程的背景是，投資方負(fù)責(zé)投錢(qián)，投150億，工程建設(shè)管理由北京地鐵建管公司來(lái)負(fù)責(zé)，北京地鐵建管公司作為政府的代建方，一直負(fù)責(zé)北京地鐵的建設(shè)。所以在十六號(hào)地鐵工程中，外來(lái)的投資方和建管公司之間不可能像通常的建設(shè)管理中甲方和建設(shè)單位那種關(guān)系，說(shuō)白了是投資方控制不了建管方，所以這個(gè)工程的控制原那么就是投資方對(duì)工程建設(shè)超支不承當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)，只管投150億，建成后實(shí)行“多退少補(bǔ)〞。這是一個(gè)特殊例子，不建議推廣。二是客流風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于軌道交通工程來(lái)說(shuō)，客流風(fēng)險(xiǎn)是比擬大的風(fēng)險(xiǎn)。不管是最后的票款收入還是政府方對(duì)于票款差額的補(bǔ)貼，都是建立在客流量根底上的。這個(gè)工程設(shè)計(jì)的控制方法一是雙方共同委托第三方機(jī)構(gòu)重新做客流量預(yù)測(cè)，使客流量預(yù)測(cè)盡量科學(xué)。二是設(shè)置客流變化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。如果實(shí)際客流低于預(yù)測(cè)客流的85%，低于85%這局部由政府承當(dāng)，也就是客流量缺乏85%，政府按照85%給予補(bǔ)貼。同時(shí)針對(duì)可能出現(xiàn)的高客流情況，設(shè)置了超額客流收入分成機(jī)制。當(dāng)時(shí)我們?cè)O(shè)定超過(guò)105%以后，超出局部的客流二八分，政府分80%，投資方占20%。為了使風(fēng)險(xiǎn)有上限，比方政府承當(dāng)了85%保底的風(fēng)險(xiǎn)，是否意味著要永遠(yuǎn)保底下去？如果這個(gè)工程真的是客流測(cè)算做錯(cuò)了，或者由于客觀原因，比方現(xiàn)在北京市政府要求向外分散人流，做到人口減少，有可能存在永遠(yuǎn)低于85%的情況，那么北京市政府做了一個(gè)出口，設(shè)置了3年周期客流檢驗(yàn)機(jī)制。如果連續(xù)3年客流都達(dá)不到85%，就定義為客流長(zhǎng)期低迷，這個(gè)時(shí)候北京市政府可以提出終止協(xié)議。上述風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制可較好應(yīng)對(duì)未來(lái)客流變化，有利于保障社會(huì)投資者獲得較穩(wěn)定收入，為工程長(zhǎng)期可持續(xù)運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造條件。三是票價(jià)政策變化風(fēng)險(xiǎn)。北京市地鐵自2007年以來(lái)一直實(shí)行2元/人次的單一票制票價(jià)政策，這在全國(guó)來(lái)說(shuō)是非常低的水平，而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足本錢(qián)的需要，一直是政府在補(bǔ)貼。所以票價(jià)變動(dòng)是大家都看得見(jiàn)的趨勢(shì)。票價(jià)變動(dòng)會(huì)帶來(lái)兩個(gè)影響，一是可能導(dǎo)致工程客流量的減少，二是導(dǎo)致客流收入可能會(huì)增加。所以雙方做了一項(xiàng)約定，政府為工程提供“約定票價(jià)〞與實(shí)際票價(jià)的差額補(bǔ)貼，所以不管票價(jià)怎么調(diào)，只要不超過(guò)約定票價(jià)，對(duì)企業(yè)的影響都不大。四是物價(jià)上漲風(fēng)險(xiǎn)。PPP工程周期非常長(zhǎng)，都是二三十年，這期間價(jià)格不可能永遠(yuǎn)不動(dòng)。所以現(xiàn)在政企雙方談好的價(jià)格是基于目前物價(jià)體系下的價(jià)格，未來(lái)物價(jià)上漲怎么辦？這要考慮到。所以設(shè)計(jì)了一個(gè)物價(jià)調(diào)價(jià)公式，通過(guò)一個(gè)調(diào)價(jià)的機(jī)制，當(dāng)根本要素如電價(jià)、ＣＰＩ、社會(huì)平均工資、固定資產(chǎn)投資價(jià)等客觀指數(shù)發(fā)生變動(dòng)，反映到一個(gè)調(diào)價(jià)公式里，通過(guò)調(diào)價(jià)，使得工程預(yù)期收益保持穩(wěn)定，從而有效保護(hù)投資者利益。3.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)用案例(二)——北京豐臺(tái)環(huán)保園區(qū)餐廠廚垃圾處理工程豐臺(tái)區(qū)餐廚廚余垃圾處理廠總處理規(guī)模830t/d，其中餐廚垃圾200t/d；廚余垃圾600t/d；廢棄油脂處理廠30t/d。工程總用地為41畝。初步估測(cè)，本工程總投資約為3.7億元〔一階段〕。工程建設(shè)投資的25%申請(qǐng)市發(fā)改委投資補(bǔ)貼，其余75%的工程投資擬通過(guò)BOT特許經(jīng)營(yíng)的方式籌集。工程處于建議書(shū)審批階段，方案2023年底進(jìn)入試運(yùn)行。為什么提到工程所處階段？因?yàn)椴煌墓こ屉A段有不同的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。當(dāng)然也有人問(wèn)，做PPP招商在什么時(shí)候招？是在建議書(shū)階段，還是編完可研招，甚至什么都沒(méi)有，先招來(lái)投資人再編建議書(shū)和可研？我的建議是最后一種是不可行的。因?yàn)楣こ塘㈨?xiàng)還沒(méi)有做，按照工程管理體系來(lái)說(shuō)，沒(méi)有立項(xiàng)相當(dāng)于沒(méi)有“準(zhǔn)生證〞，這個(gè)工程不是合法的工程，PPP前期費(fèi)用比擬高，各方投入都比擬多，如果最后不能立項(xiàng)實(shí)際上是一個(gè)浪費(fèi)，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)政府方面也承當(dāng)不了。所以PPP工程首先要立項(xiàng)。是通過(guò)建議書(shū)還是可研立項(xiàng)又不同了。我們建議，如果可能的話，盡量是建議書(shū)立項(xiàng)。因?yàn)橐坏娇裳须A段，做可研的很多技術(shù)方案要定，用地、規(guī)劃許可要拿到，這些和投資方擅長(zhǎng)的技術(shù)有關(guān)系，有些技術(shù)用地多，有的技術(shù)占地少，所以如果斷定了要做PPP工程，這些內(nèi)容最好由投資人來(lái)定。所以我建議先做建議書(shū)立項(xiàng)。北京豐臺(tái)環(huán)保園區(qū)餐廠廚垃圾處理工程就是按照這個(gè)思路來(lái)做的。這個(gè)工程做的是餐廚、廚余和廢棄油脂局部，在整個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)里跟他相關(guān)的有一些混合垃圾分揀過(guò)來(lái)的東西，還有這個(gè)工程產(chǎn)生的沼氣等又會(huì)到下一個(gè)環(huán)節(jié)里，這個(gè)工程只是整個(gè)大工程中的一個(gè)小工程。所以這個(gè)工程周邊的條件比擬復(fù)雜，涉及到上下游的關(guān)系等。這個(gè)工程的特點(diǎn)一是園區(qū)各廠之間具有多個(gè)工藝接口，邊界的劃定和監(jiān)管的有效性是關(guān)鍵，因?yàn)橐坏┻吔鐒澆磺宄?，到末端再去監(jiān)管的話，就搞不清楚是哪一個(gè)環(huán)節(jié)沒(méi)有到達(dá)要求。二是工程處在工程建議書(shū)階段，投資、運(yùn)行方案、運(yùn)行費(fèi)用的不確定性都比擬大。三是本身工藝復(fù)雜，可參考工程尤其北京的可參考工程極少。四是處理量的保障是整個(gè)工程的關(guān)鍵〔高安屯、董村經(jīng)驗(yàn)〕。我們是按照日處理830噸來(lái)設(shè)計(jì)的，到底每天能否到達(dá)830噸的處理量也是未知數(shù)。這樣的工程特點(diǎn)導(dǎo)致了這樣幾項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素。針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)因素我們制定的措施：針對(duì)處理量風(fēng)險(xiǎn)制定的措施，第一，我們把垃圾分類(lèi)宣傳指導(dǎo)和收運(yùn)環(huán)節(jié)延伸到特許經(jīng)營(yíng)的效勞內(nèi)容。在一般的垃圾處理工程里，通常會(huì)把垃圾量這塊的風(fēng)險(xiǎn)單獨(dú)讓政府承當(dāng)，但是這個(gè)工程我們進(jìn)行了創(chuàng)新，政府不承當(dāng)，而是讓投資方承當(dāng)，就是說(shuō)投資方不光是要負(fù)責(zé)收集，還要負(fù)責(zé)宣傳。宣傳到位了，垃圾自然就多了。為什么這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制投資方能認(rèn)可呢？因?yàn)檫@個(gè)投資方是北京環(huán)衛(wèi)集團(tuán)，北京的環(huán)衛(wèi)集團(tuán)有了這么多年的積累，包括北京市很多垃圾分類(lèi)處理的宣傳都由他來(lái)做。所以，這個(gè)要求他是能夠同意的。第二，過(guò)渡期給以保底量補(bǔ)貼政策。過(guò)渡期這幾年，算你的宣傳還沒(méi)有產(chǎn)生效果，政府給以保底，但是過(guò)了過(guò)渡期，政府就不再給保。第三，提前達(dá)產(chǎn)的一次性獎(jiǎng)勵(lì)政策。針對(duì)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)制定的措施，第一，招標(biāo)時(shí)制定投資指標(biāo)上限。第二，招標(biāo)時(shí)進(jìn)行兩階段評(píng)審，即先進(jìn)行技術(shù)方案評(píng)審。第三，進(jìn)場(chǎng)垃圾指標(biāo)〔尤其是含水率〕與設(shè)計(jì)預(yù)期差異較大時(shí)，設(shè)定價(jià)風(fēng)格整機(jī)制。針對(duì)定價(jià)風(fēng)險(xiǎn)制定的措施，第一，中標(biāo)價(jià)試運(yùn)行兩年后，由政府方重新審定。第二，配合市發(fā)改委對(duì)投資補(bǔ)貼的管理政策，加強(qiáng)政府方對(duì)投資的審核控制，并考慮工程建成后根據(jù)實(shí)際投資調(diào)整價(jià)格。第三，餐廚和廚余垃圾的比例嚴(yán)重偏離時(shí)的調(diào)價(jià)機(jī)制。三、運(yùn)作方式具體選擇哪種運(yùn)作方式要根據(jù)工程的具體特點(diǎn)而定。四、交易模式〔一〕投融資方案設(shè)計(jì)剛剛講，實(shí)施方案是PPP工程的核心，那么交易模式就是核心中的核心。交易模式包括投融資方案設(shè)計(jì)和投回報(bào)模式設(shè)計(jì)。首先來(lái)看投融資方案設(shè)計(jì)。1.PPP工程融資方案概要PPP工程投資方案和融資方案解決4個(gè)問(wèn)題：投什么？——投資標(biāo)的和范圍。投多少？——投資規(guī)模。啥時(shí)投？——投資進(jìn)度方案。在以前做政府投資工程沒(méi)有太關(guān)注這個(gè)，現(xiàn)在做PPP要比擬關(guān)注投資收益率，投資方案進(jìn)度會(huì)影響到收益率。錢(qián)在哪？——資金籌措方案，不光是資本金的籌措，還有債務(wù)資金的籌措等等。把這四方面的問(wèn)題考慮清楚了，融資方案就做好了。2.PPP工程投融資方案設(shè)計(jì)案例㈠——北京地鐵十六號(hào)線BOT工程北京地鐵16號(hào)線是國(guó)務(wù)院首推80個(gè)引入社會(huì)資本(PPP)示范工程之一。工程線路〔含海淀山后線〕全長(zhǎng)約50km,總投資約540億元。方案2023年底全線通車(chē)試運(yùn)營(yíng)。工程自2023年3月啟動(dòng)PPP實(shí)施，2023年11月底，在第十八屆北京·香港經(jīng)濟(jì)合作研討洽談會(huì)上進(jìn)行PPP簽約。金準(zhǔn)咨詢(xún)提供財(cái)務(wù)參謀效勞。工程結(jié)構(gòu)整個(gè)工程540億的融資分成了兩局部，第一個(gè)局部是股權(quán)融資，找了一個(gè)投資方〔一家保險(xiǎn)公司〕與京投公司共同成立了一家政府方工程公司。京投公司成立一個(gè)工程公司來(lái)建工程是北京市的傳統(tǒng)，北京市地鐵這么多條線路，以前都是京投公司成立一個(gè)工程公司專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)這條線路的建設(shè)，過(guò)去都是京投全資子公司，但這一次十六號(hào)線，北京市政府說(shuō)我不投那么多錢(qián)了，找一個(gè)社會(huì)股權(quán)投資者來(lái)和我一起投。相應(yīng)的帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，比方這個(gè)股權(quán)投資者他投了錢(qián)，將來(lái)在管理決策上與京投公司有沖突怎么辦？我們當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)的是找一個(gè)純的財(cái)務(wù)投資人，只管拿錢(qián)，只管收益，其它的不想管。正好保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)就比擬喜歡這樣的方式，他把他的股權(quán)委托給京投公司來(lái)管理，京投公司給他付一個(gè)股權(quán)權(quán)益對(duì)價(jià)和股權(quán)回購(gòu)款，相當(dāng)于他的收益，然后逐步股權(quán)回購(gòu)。這樣就完成了政府工程公司這一局部。為什么這一局部要做這樣大的融資？因?yàn)楸本┯幸粋€(gè)做地鐵PPP的傳統(tǒng)，把地鐵分成A、B兩個(gè)局部，A局部由政府的公司來(lái)投資，B局部由社會(huì)投資方〔特許經(jīng)營(yíng)公司〕來(lái)投資，兩局部按投資比例劃分大概是7:3。7:3為什么會(huì)成為北京市的標(biāo)桿？這個(gè)其他城市可以不用借鑒，北京有當(dāng)時(shí)的背景，當(dāng)時(shí)做地鐵4號(hào)線時(shí)，最早是想做成真正市場(chǎng)化的公司，也就是說(shuō)政府分擔(dān)70%的投資，投資人只負(fù)責(zé)30%的投資時(shí)，通過(guò)根據(jù)票款收益，可以實(shí)現(xiàn)整個(gè)工程的平衡。那時(shí)的大背景是北京市的地鐵還沒(méi)有實(shí)行全票兩塊，還打算實(shí)行3元起步、分段計(jì)價(jià)。在這種票價(jià)模式下，它可以支撐30%的回報(bào)，當(dāng)時(shí)北京市有一個(gè)文件，將軌道交通工程投資做了一個(gè)比例的劃分，70%由政府來(lái)投。那個(gè)文件出來(lái)以后，北京地鐵4號(hào)線、14號(hào)線、16號(hào)線都是按照這個(gè)模式來(lái)做的。所以這個(gè)工程里，540億的70%是很多的，所以北京市政府又在這一局部引入了一個(gè)股權(quán)投資方。30%的局部仍然和以前的模式一樣，由社會(huì)投資方來(lái)成立特許經(jīng)營(yíng)公司，來(lái)建B局部。當(dāng)然經(jīng)營(yíng)是不可能拆開(kāi)的，AB要一起交給他運(yùn)營(yíng)。通過(guò)運(yùn)營(yíng)一方面獲取票款收入，另一方面獲取財(cái)政補(bǔ)貼，特許經(jīng)營(yíng)公司的授權(quán)和監(jiān)管部門(mén)是北京市交通委，工程特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，第一局部的資產(chǎn)再移交給政府方公司?？偼顿Y和投資責(zé)任劃分，概算總投資約540億元。A局部由政府承當(dāng)：390億元，約占總投資70%。這局部主要是區(qū)間、車(chē)站等土建工程、管線改移、征地拆遷、工程其他費(fèi)用、根本預(yù)備費(fèi)、建設(shè)期利息等構(gòu)成。B局部由社會(huì)投資方負(fù)擔(dān)：150億元，約占總投資30%。主要是通信、信號(hào)等機(jī)電設(shè)備工程、車(chē)輛購(gòu)置、工程其他費(fèi)用、根本預(yù)備費(fèi)、建設(shè)期利息、鋪底流動(dòng)資金。根據(jù)工程建設(shè)進(jìn)度要求，明確PPP工程150億元分年投資方案。這個(gè)錢(qián)在哪一年投，對(duì)工程影響非常大。通過(guò)下表可以看出，這個(gè)工程建設(shè)期有5年，建設(shè)期的利息有9億，如果分年度投資方案控制得比擬好，那么建設(shè)期利息是可以?xún)?yōu)化的。北京市地鐵四號(hào)線就是京港公司建設(shè)的，有人說(shuō)四號(hào)線賺錢(qián)賺的特別多，確實(shí)是這樣。但是有些錢(qián)是人家該賺的。比方建設(shè)期利息，當(dāng)時(shí)他們負(fù)責(zé)的是50億的投資，按照初步設(shè)計(jì)概算，建設(shè)期利息是2.6億，但是后來(lái)我們對(duì)地鐵四號(hào)線的實(shí)施效果作評(píng)價(jià)的時(shí)候發(fā)現(xiàn)，他們真正花出去的建設(shè)期利息還不到0.6億。這2個(gè)億是怎么省出來(lái)的？因?yàn)樗麄兊呢?cái)務(wù)總監(jiān)是北京首創(chuàng)集團(tuán)派去的，這個(gè)財(cái)務(wù)總監(jiān)和各個(gè)金融企業(yè)積累了良好的合作關(guān)系，各個(gè)金融企業(yè)給他的條件非常優(yōu)厚，貸款可以隨要隨貸，隨有隨還。用這樣的方式，他的借款期利息就控制得非常好。另一方面他有一個(gè)非常好的合同管理模式。他負(fù)責(zé)的是車(chē)輛和設(shè)備的采購(gòu)，他在設(shè)備采購(gòu)付費(fèi)的時(shí)候采用了一個(gè)里程碑式的付費(fèi)方式，他把整個(gè)設(shè)備建設(shè)劃分為特別細(xì)的環(huán)節(jié)，他叫里程碑，到達(dá)一個(gè)付你一局部，到達(dá)一個(gè)再付你一局部。這樣就把付款的進(jìn)度拉得特別慢。傳統(tǒng)的模式可能一開(kāi)始簽合同，30%甚至是50%的預(yù)付款就付過(guò)去了。錢(qián)一旦付出去了，利息就開(kāi)始算了，所以能省出這2億是他該省的。但是十六號(hào)線工程沒(méi)有給他空間，這9億的建設(shè)期利息沒(méi)有省下來(lái)，因?yàn)檫@個(gè)工程啟動(dòng)的有點(diǎn)晚，當(dāng)確定投資方的時(shí)候，建管公司和設(shè)備供給商的設(shè)備采購(gòu)合同已經(jīng)簽完了，投資方進(jìn)來(lái)已經(jīng)沒(méi)有說(shuō)話的空間了，只能按照預(yù)定的進(jìn)度來(lái)投錢(qián)，相對(duì)來(lái)說(shuō)建設(shè)期利息只能這樣來(lái)算。融資方案示意圖初始總投資540億，A局部是政府承當(dāng)，是按照資本金40%債務(wù)資金60%來(lái)分擔(dān)的，資本金局部有保險(xiǎn)公司的120億加上其他資本金。PPP公司承當(dāng)B局部，資本金占33%，債務(wù)資金占67%，資本金局部的股本按比例出資，京投公司2%、首創(chuàng)集團(tuán)49%、香港鐵路49%。作為二三十年的長(zhǎng)期工程，一定不要忘了還有更新和追加投資，這在合同里一定要約定完全由PPP公司來(lái)自籌，如果沒(méi)有這樣的約定，到設(shè)備該更換的時(shí)候，投資方可能就找你來(lái)了，所以在合同里一定要約定好。總體來(lái)說(shuō)，這個(gè)工程給我的經(jīng)驗(yàn)與啟示是：一是“保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)-北京地鐵16號(hào)線股權(quán)投資方案〞首開(kāi)國(guó)內(nèi)軌道交通引入保險(xiǎn)資金先河。二是保險(xiǎn)資金追求長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益，根底設(shè)施往往投資規(guī)模巨大，依托工程自身收益或在政府支持下，工程現(xiàn)金流量較大，而且穩(wěn)定，是適合保險(xiǎn)資金投資的品種。16號(hào)線股權(quán)融資工程對(duì)于利用保險(xiǎn)資金，拓寬大型工程融資渠道、實(shí)現(xiàn)籌資多元化具有借鑒意義。三是大型根底設(shè)施工程投資規(guī)模巨大，劃分為可獨(dú)立操作的局部分別進(jìn)行投融資籌劃不失為可選路徑，有利于為專(zhuān)業(yè)投資機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)投資機(jī)構(gòu)等多種性質(zhì)社會(huì)資本參與工程創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)工程最終融資目標(biāo)。四是本工程中特許經(jīng)營(yíng)局部和政府投資建設(shè)的局部存在較多的工程界面和接口。與傳統(tǒng)模式相比，形成了“一個(gè)工程兩個(gè)業(yè)主〞的局面，需通過(guò)PPP合同對(duì)技術(shù)界面、管理界面和責(zé)任界面進(jìn)行合理協(xié)調(diào)和安排，保證工程順利實(shí)施。3.PPP工程投融資方案設(shè)計(jì)案例㈡——某工業(yè)園區(qū)污水處理廠建設(shè)內(nèi)容是污水集中處理廠、中水回用系統(tǒng)。按照“適度超前、一次規(guī)劃、分期建設(shè)〞的原那么，近期(2023年)建設(shè)規(guī)模為處理污水2.5萬(wàn)噸/日、遠(yuǎn)期(2023年)10萬(wàn)噸/日。污水來(lái)源為工程所在工業(yè)園區(qū)企業(yè)的工業(yè)廢水、生活污水、建筑污水、初期雨水和地下水滲入等。投資估算：近期總投資約1.85億元〔不包括管網(wǎng)〕，遠(yuǎn)期總投資約4.42億元。業(yè)主是園區(qū)建設(shè)開(kāi)展，是由園區(qū)政府設(shè)立的投資公司，負(fù)責(zé)具體實(shí)施本工程的特許經(jīng)營(yíng)事宜。工程結(jié)構(gòu)(一)我們當(dāng)時(shí)剛做工程融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的時(shí)候，和業(yè)主方交流，他們當(dāng)時(shí)拿出來(lái)的就是上圖的結(jié)構(gòu)。投資人與園區(qū)建設(shè)開(kāi)展公司共同投資，成立特許經(jīng)營(yíng)公司。首先是園區(qū)管委會(huì)授予他特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，然后由特許經(jīng)營(yíng)公司和排污企業(yè)簽署污水處理的協(xié)議，由園區(qū)環(huán)保部門(mén)來(lái)監(jiān)管污水廠的運(yùn)營(yíng)情況。當(dāng)時(shí)他們說(shuō)這個(gè)模式是投資人提出來(lái)的。投資人為什么要把建發(fā)公司綁上呢？他覺(jué)得這個(gè)工程將來(lái)他要直接向企業(yè)收污水處理費(fèi)，通過(guò)他們倆直接發(fā)生的合同交易，給雙方留下了一個(gè)空間，這個(gè)空間就是排污企業(yè)有可能省掉自己的污水預(yù)處理系統(tǒng)。按照環(huán)評(píng)的要求，一個(gè)企業(yè)的污水要能排出去，要有預(yù)處理系統(tǒng)，把污水處理到國(guó)家環(huán)保部要求的排入下水道的標(biāo)準(zhǔn)，然后污水處理廠再進(jìn)行后續(xù)處理，也就意味著每一個(gè)企業(yè)都要建立一套污水預(yù)處理系統(tǒng)。如果排污企業(yè)不想建這個(gè)預(yù)處理系統(tǒng)，就想直接把污水排出去，這時(shí)怎么辦？這個(gè)工程就留了這樣一個(gè)空間，排污企業(yè)可以與污水處理廠協(xié)商，當(dāng)污水處理廠覺(jué)得你超標(biāo)排放沒(méi)關(guān)系，我能夠處理，當(dāng)然肯定要加錢(qián)，污水處理廠就得到了一個(gè)超出政府給他的市場(chǎng)空間，對(duì)排污企業(yè)來(lái)說(shuō)可以省掉預(yù)處理的環(huán)節(jié)。雙方都是會(huì)算賬的，對(duì)于污水處理企業(yè)來(lái)說(shuō)，如果給我支付的錢(qián)夠我給你處理的本錢(qián)，我肯定給你處理，對(duì)排污企業(yè)來(lái)說(shuō)，如果超標(biāo)排放付給你的錢(qián)要低于自己建污水預(yù)處理系統(tǒng)的錢(qián)，對(duì)于排污企業(yè)也是好事。所以這個(gè)工程他們兩個(gè)直接簽污水處理協(xié)議有這樣一個(gè)好的空間在里面，這種情況是支持的。但是這種情況帶來(lái)的負(fù)面情況是，投資人擔(dān)憂到時(shí)企業(yè)不付費(fèi)怎么辦？所以他想把要園區(qū)建設(shè)開(kāi)展公司叫上，因?yàn)槠髽I(yè)是園區(qū)的企業(yè)，到時(shí)候談收費(fèi)、談合同有便利。所以他們推薦這種模式。從外表看這個(gè)模式可能沒(méi)有問(wèn)題，但是這里存在一個(gè)最大的問(wèn)題，建發(fā)公司是污水處理特許經(jīng)營(yíng)公司的股東，園區(qū)管委會(huì)是授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的政府方，如果他們是獨(dú)立的主體，這個(gè)結(jié)構(gòu)沒(méi)問(wèn)題。但是在我們國(guó)家園區(qū)管理體系里面，園區(qū)管委會(huì)和建設(shè)開(kāi)展公司往往是一批人馬兩塊牌子，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)他是一個(gè)主體，這樣就存在問(wèn)題，當(dāng)污水處理廠污水不達(dá)標(biāo)時(shí)，園區(qū)管委會(huì)最怕這樣的事情，一旦污水處理不達(dá)標(biāo)，會(huì)對(duì)管委會(huì)追究責(zé)任，如果他與污水處理廠只有監(jiān)管關(guān)系，他不是第一責(zé)任主體，第一責(zé)任主體是社會(huì)投資方的特許經(jīng)營(yíng)公司，如果他在里面有股權(quán)，他可能就脫不了干系，就要負(fù)直接責(zé)任。這是他們最怕的一個(gè)問(wèn)題。另外當(dāng)排污企業(yè)與污水處理廠發(fā)生合同糾紛時(shí)，本來(lái)作為地方行政管理部門(mén)的管委會(huì)是可以協(xié)調(diào)他們之間關(guān)系的，但由于他在里面占有股權(quán)，說(shuō)話就不那么硬氣了。把這兩個(gè)問(wèn)題指出來(lái)之后，政府方也發(fā)現(xiàn)這個(gè)結(jié)構(gòu)不太好，所以我們給他換了一種結(jié)構(gòu)，就是把建設(shè)開(kāi)展公司拿出去，只有園區(qū)管委會(huì)。如下列圖。工程結(jié)構(gòu)(二)那么投資人擔(dān)憂收不來(lái)錢(qián)的問(wèn)題怎么辦？出了一個(gè)《污水處理暫行管理方法》，這個(gè)方法作為園區(qū)對(duì)外招商引資的條件，讓所有來(lái)園區(qū)投資的企業(yè)先看到，要求排污企業(yè)要遵守這個(gè)方法，從而減輕企業(yè)不付污水處理費(fèi)等一些問(wèn)題。這個(gè)工程的經(jīng)驗(yàn)與啟示是：需要慎重決策政府資金參與和支持PPP工程的方式。一是政府資金以單獨(dú)承當(dāng)工程建設(shè)內(nèi)容的方式可使工程其他局部具備PPP運(yùn)作條件，不存在角色錯(cuò)位。二是政府少量入股PPP公司，通過(guò)公司治理結(jié)構(gòu)安排有利于發(fā)揮政府監(jiān)管作用；但在政府監(jiān)管不斷標(biāo)準(zhǔn)完善、提倡政企分開(kāi)的大形勢(shì)下，政府為監(jiān)管目的而入股PPP公司的合理性值得進(jìn)一步推敲。三是實(shí)踐中個(gè)別PPP工程中政府資金完全以市場(chǎng)資金行為入股并占據(jù)較大份額，無(wú)工程利益分配(分紅)方面的讓渡或劣后安排，政府資金對(duì)工程支持目標(biāo)偏移，形成“自己補(bǔ)自己〞或與社會(huì)資本爭(zhēng)利的嫌疑。這在PPP工程運(yùn)作中需特別予以重視?！捕惩顿Y回報(bào)模式設(shè)計(jì)這局部更是重中之重，一個(gè)成功的PPP工程有兩條腿，一條腿是合理的工程投融資結(jié)構(gòu)，第二條腿就是工程的投資回報(bào)模式。與PPP工程回報(bào)模式相關(guān)的，大的結(jié)構(gòu)里包括PPP合作模式、投資責(zé)任、本錢(qián)責(zé)任。另一方面包括回報(bào)水平、工程收入和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制已經(jīng)講過(guò)，重點(diǎn)講工程收入，工程收入與產(chǎn)品和效勞的量和效勞價(jià)格相關(guān)。1.確定工程回報(bào)水平的必要性一是合理確定和形成PPP工程回報(bào)水平，是建立PPP工程投資吸引力的關(guān)鍵，是PPP工程成功的根底。我現(xiàn)在做的一個(gè)工程，他們給投資人定的收益水平全都是6%，我說(shuō)6%是吸引不來(lái)投資人的，太低了。當(dāng)然他有他們的理由，他們省內(nèi)某些企業(yè)承諾這個(gè)工程不要收益，只要保本就行，這種情況單說(shuō)。否那么單獨(dú)設(shè)6%肯定是沒(méi)有吸引力的，一定要有一個(gè)合理的回報(bào)水平，這是吸引投資人的關(guān)鍵。二是科學(xué)預(yù)計(jì)或設(shè)計(jì)PPP工程回報(bào)水平是前期論證的重要內(nèi)容。前面提到的VSM〔工程的物有所值評(píng)價(jià)〕，到底是PPP和傳統(tǒng)模式哪個(gè)更好？一個(gè)重要指標(biāo)就是PPP工程是要有回報(bào)的，沒(méi)有回報(bào)就沒(méi)有方法做相應(yīng)的論證。所以回報(bào)水平是6%、8%，還是10%，會(huì)影響到這個(gè)工程物有所值評(píng)價(jià)的論證。有可能這個(gè)工程回報(bào)水平是8%，用PPP模式是適宜的，但是如果是12%，采用PPP模式就不適宜了。所以設(shè)定一個(gè)回報(bào)水平也是做前期論證的一個(gè)依據(jù)。三是工程回報(bào)水平預(yù)期是政府和社會(huì)資本進(jìn)行工程價(jià)格談判、確定政府補(bǔ)貼水平、相關(guān)利益分成機(jī)制設(shè)計(jì)的根底。比方剛剛舉的例子，政府方總是按照6%去設(shè)計(jì)條件，投資方老是按照8%去要條件，那么雙方的合同談判是很難的。四是為工程風(fēng)險(xiǎn)處理方案(如價(jià)風(fēng)格整)提供依據(jù)和目標(biāo)。比方剛剛提到的餐廚垃圾工程，兩年之后要重新調(diào)價(jià)，怎么調(diào)？還是要保證這個(gè)工程的既定收益，標(biāo)準(zhǔn)不能變。所以，要達(dá)成一個(gè)合理的回報(bào)水平，不同的工程有不同的指標(biāo)。⑴“投資+運(yùn)營(yíng)〞型PPP工程回報(bào)水平一是通常采用財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率(IRR)指標(biāo)衡量工程回報(bào)水平，適用于根底設(shè)施BOT、TOT、BOO等工程。二是站在政府管理角度，PPP工程回報(bào)水平宜采用全投資IRR(稅后)指標(biāo)，即這個(gè)工程建設(shè)的總投資是固定的，按照總投資來(lái)確定工程的收益率，該指標(biāo)表達(dá)了股權(quán)資金和債權(quán)資金的綜合收益率。三是通常我們會(huì)把債權(quán)融資的責(zé)任交給投資方，所以債權(quán)融資利率的高與低，會(huì)影響到投資方的收益，但這個(gè)空間我們建議給到投資方，比方投資方信用不好，銀行給你的貸款利率要上浮30%，那么上浮的局部需要投資方自己去承當(dāng)。如果有一家投資方有很好的融資渠道，可能會(huì)低于銀行的基準(zhǔn)利率，我們要鼓勵(lì)這樣的投資人進(jìn)來(lái)。所以不要拿自有資金來(lái)做指標(biāo)，要拿全投資來(lái)做指標(biāo)，就能夠把融資收益給到投資人。所以我們的設(shè)計(jì)思路是，投資人在不損害政府方和公眾方利益的情況下，他能賺到的空間要留給他，這樣才能促進(jìn)整個(gè)工程獲得比擬好的條件。全投資收益率這個(gè)指標(biāo)設(shè)在多少適宜？剛剛課間的時(shí)候有人問(wèn)我這個(gè)問(wèn)題，可能是8-12%，這是目前大家都在說(shuō)的。我覺(jué)得這個(gè)不是固定的。投資方還有兩種概念，兩種做法。一種是考慮這個(gè)地區(qū)的一些其他風(fēng)險(xiǎn)，包括政府方信用風(fēng)險(xiǎn)和將來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展水平等風(fēng)險(xiǎn)，不同的地區(qū)可能有不同的要求。但是通過(guò)我們控制好風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)趨勢(shì)可能降下來(lái)，讓投資方覺(jué)得投到這個(gè)地方風(fēng)險(xiǎn)很低，相應(yīng)的在進(jìn)行內(nèi)部決策的時(shí)候，能降低回報(bào)率的要求。同時(shí)，對(duì)于不同的投資人和不同的工程設(shè)計(jì)，最后的回報(bào)率不是一個(gè)定數(shù)。還有一個(gè)變動(dòng)因素，是整個(gè)社會(huì)資金本錢(qián)的變動(dòng)趨勢(shì)，最近國(guó)家連續(xù)幾次降低基準(zhǔn)利率，并且最近在企業(yè)發(fā)債過(guò)程中國(guó)家給了大量支持，要求承購(gòu)方降低利率，大家都看出來(lái)我國(guó)在高融資利率下帶來(lái)的不良影響，給實(shí)體經(jīng)濟(jì)帶來(lái)沖擊，所以現(xiàn)在整個(gè)國(guó)家的宏觀調(diào)控是要降低利息，在整個(gè)社會(huì)資金本錢(qián)都降低的情況下，未來(lái)5%、6%，甚至4%作為收益率是完成有可能的。所以收益率不是一定的，但是最后和投資方談的時(shí)候，一定要綜合各種各樣因素，最后要定下來(lái)收益率，作為將來(lái)各種談判和調(diào)價(jià)的根底。⑵委托運(yùn)營(yíng)類(lèi)PPP工程回報(bào)水平一是適用于社會(huì)資本不參與投資，只提供運(yùn)營(yíng)效勞的PPP工程，如委托運(yùn)營(yíng)工程。二是通常采用本錢(qián)利潤(rùn)率方式確定回報(bào)水平。工程回報(bào)=合理本錢(qián)+稅收+合理利潤(rùn)，有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一個(gè)是合理利潤(rùn)怎么來(lái)定。通常以本錢(qián)為基數(shù)，乘以5%，5%同樣不是一個(gè)準(zhǔn)那么，可能要考慮到行業(yè)的平均情況，還有企業(yè)的戰(zhàn)略考慮，是否有競(jìng)爭(zhēng)，如果有競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)可能發(fā)現(xiàn)較低的回報(bào)要求。通過(guò)以上確定本錢(qián)利潤(rùn)率。第二是確定合理的本錢(qián)利潤(rùn)率以后，一定要把它算成一個(gè)價(jià)格，就是不要在合同里去給它承諾保證這個(gè)工程的本錢(qián)利潤(rùn)率是5%，這樣又和PPP工程的初衷不一致了。PPP工程的初衷是要讓社會(huì)投資方去發(fā)揮效率，盡量控制好本錢(qián)，從而實(shí)現(xiàn)政府方、公眾方和投資方三方的利益最大化。但如果在合同里寫(xiě)了收益率5%，我們知道收益率的基數(shù)是本錢(qián)，本錢(qián)越大收益越大，那么我們?nèi)ミ\(yùn)營(yíng)這個(gè)公司就沒(méi)有降低本錢(qián)的動(dòng)力了，所以合同里承諾的一定是價(jià)格。在這種情況下，通過(guò)好的管理可以獲得更好的收益，我們把這個(gè)空間留給企業(yè)，在沒(méi)有損害政府利益和公眾利益的情況下，企業(yè)該賺的讓他去賺。2.PPP工程收益確定回報(bào)水平后，就要考慮工程收入從哪里來(lái)的問(wèn)題。工程收入是實(shí)現(xiàn)工程回報(bào)的根底。不同的工程有不同的工程收入渠道。經(jīng)營(yíng)性工程如自來(lái)水、電廠、燃?xì)獾纫揽渴褂谜吒顿M(fèi)根本上能產(chǎn)生回報(bào)。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性工程如地鐵、公交，收入來(lái)源一局部是使用者付費(fèi)，一局部是政府補(bǔ)貼。非經(jīng)營(yíng)性工程比方環(huán)境治理、水利工程等，這些工程找不到明確的付費(fèi)者，這種情況可以理解為政府為公眾購(gòu)置效勞，所以由政府來(lái)付費(fèi)。其他收入來(lái)源有兩個(gè)類(lèi)別，一是與工程運(yùn)營(yíng)密切相關(guān)其他權(quán)益配置(多種經(jīng)營(yíng)權(quán)益)，如：地鐵工程中的廣告等商業(yè)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)、水庫(kù)工程中的旅游開(kāi)發(fā)、污水、固廢處理產(chǎn)出物的市場(chǎng)開(kāi)發(fā)利用。二是工程范圍外其他資源配置。涉及政府和社會(huì)資本在更廣空間范圍上的合作，情況較為復(fù)雜，不專(zhuān)門(mén)討論。如：城市軌道交通工程配置上蓋物業(yè)、土地資源開(kāi)發(fā)；抽水蓄能電站建設(shè)配套風(fēng)電場(chǎng)資源開(kāi)發(fā)；環(huán)境治理工程配置商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等。3.PPP工程價(jià)風(fēng)格整PPP工程通常涉及的是民生類(lèi)工程，按照目前要求，對(duì)這類(lèi)工程都是聽(tīng)證定價(jià)。與投資人談的叫可行性?xún)r(jià)格，是根據(jù)總投資加上應(yīng)有的投資回報(bào)后算出來(lái)的，在這個(gè)價(jià)格上，這個(gè)工程才可行，所以叫可行性?xún)r(jià)格，往往與政府定價(jià)不匹配。政府定價(jià)加上市場(chǎng)調(diào)節(jié)還不夠，還要加上其他收入，這就是政府的補(bǔ)貼收入。要通過(guò)這些方面的因素做好可行性定價(jià)，在合同里做好政府補(bǔ)貼的相應(yīng)約定。4.PPP工程回報(bào)模式設(shè)計(jì)應(yīng)用案例——北京地鐵十六號(hào)線工程十六號(hào)線票款收入是2元/人次的單一票制，還有非票務(wù)收益，包括授權(quán)范圍內(nèi)的地鐵廣告、零售、通信等商業(yè)開(kāi)發(fā)，不含地下空間開(kāi)發(fā)利用。根據(jù)既有線路商業(yè)開(kāi)發(fā)情況，前10年按每年非票收益1億元計(jì)算，這里有一個(gè)小的風(fēng)險(xiǎn)，如果每年達(dá)不到1億怎么辦？當(dāng)時(shí)投資方和我們講，因?yàn)?號(hào)線政府給做了后評(píng)價(jià)，做后評(píng)價(jià)的好處是能夠掌握投資方的信息，發(fā)現(xiàn)2023年地鐵4號(hào)線做的實(shí)施效果評(píng)價(jià)，他的一條線的廣告收益是1個(gè)億，當(dāng)時(shí)它一條線的收益抵其他五條線的收益，其他五條線是由北京市地鐵運(yùn)營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)。四號(hào)線是京港公司運(yùn)營(yíng)的，一年1個(gè)億。所以十六號(hào)線我們還按照1個(gè)億計(jì)算。當(dāng)然他又哭窮了，說(shuō)4號(hào)線收益有它的特殊性，它所經(jīng)過(guò)的站點(diǎn)比擬好，所以它的廣告收益比擬高，十六號(hào)線可能沒(méi)這么好的條件。當(dāng)然經(jīng)過(guò)這次談判，政府方說(shuō)你的線路比四號(hào)線長(zhǎng)等種種理由，最后投資方認(rèn)可了1億元。這里確實(shí)是有風(fēng)險(xiǎn)的，將來(lái)收益達(dá)不到1億，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)全部由投資方承當(dāng)，如果超過(guò)1億，政府要分成，看起來(lái)有點(diǎn)霸道，但這也因?yàn)樵O(shè)定為1億還是是相對(duì)有根底的。還有票款收益計(jì)量的問(wèn)題，北京市地鐵有一套清算系統(tǒng)，非票務(wù)收益需要通過(guò)審計(jì)來(lái)審核，因?yàn)樯婕暗椒峙?。剩下的局部就是補(bǔ)貼收入，按約定票價(jià)和實(shí)際收入的差額進(jìn)行補(bǔ)貼，所以這塊是收入計(jì)量和價(jià)格?；貓?bào)模式在這個(gè)工程里不見(jiàn)得完全不變，它在整個(gè)合同體系里是這樣的變化過(guò)程，下列圖是北京地鐵十六號(hào)線PPP工程收入機(jī)制示意圖，前面是約定票價(jià)覆蓋范圍，其中預(yù)測(cè)補(bǔ)貼收入=約定票價(jià)X預(yù)測(cè)客流-預(yù)測(cè)票款收入，這些是在協(xié)議談判過(guò)程中大家共同認(rèn)可的。在實(shí)際操作過(guò)程中有實(shí)際的非票收入，實(shí)際的可能會(huì)超過(guò)預(yù)測(cè)的，超出局部有一個(gè)非票收益的分成，客流收入也會(huì)與實(shí)際客流收入有區(qū)別，那么超過(guò)的局部也有客流分成，這兩個(gè)分成都是指政府方的分成，政府方分成要沖抵票價(jià)補(bǔ)貼，那么直接的票價(jià)補(bǔ)貼要比預(yù)測(cè)的票價(jià)補(bǔ)貼低一些。關(guān)于“約定票價(jià)〞，從形成到變化有一個(gè)過(guò)程。在論證階段，內(nèi)部收益率不高于8%，考慮約定非票務(wù)收益，按預(yù)測(cè)客流計(jì)算出約定票價(jià)。這個(gè)票價(jià)是在我們做財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)和PPP工程物有所值評(píng)價(jià)時(shí)候用的，比方約定票價(jià)是6塊錢(qián)，實(shí)際票價(jià)是2塊錢(qián)，那么這4塊錢(qián)是財(cái)政需要補(bǔ)貼的，財(cái)政根據(jù)預(yù)測(cè)客流量要計(jì)算這個(gè)工程每年要補(bǔ)多少錢(qián)，這是在論證階段用的。在談判階段，6塊錢(qián)可能會(huì)降低，基于投資方競(jìng)爭(zhēng)性報(bào)價(jià)，他要考慮競(jìng)爭(zhēng)，比方8%的收益，為了拿到這個(gè)工程，他可能7.8%就可以做，甚至通過(guò)本錢(qián)的控制，按照設(shè)置平均的本錢(qián)因素，比方每個(gè)人的工資，社會(huì)平均是8000塊錢(qián)，這個(gè)特許經(jīng)營(yíng)公司可能說(shuō)我的工資控制得比擬好，7500塊錢(qián)就可以。投資方在充分考慮這些空間以后，會(huì)拿出一個(gè)有競(jìng)爭(zhēng)力的報(bào)價(jià)出來(lái)，這個(gè)價(jià)格有可能低于我們最初估算的票價(jià)。我們要把這個(gè)報(bào)價(jià)寫(xiě)到投資合同里面。這個(gè)價(jià)格也不是一成不變的，在3年期間里，物價(jià)發(fā)生變化后，可以通過(guò)既定的價(jià)格變動(dòng)公式調(diào)整價(jià)格，從而抵扣物價(jià)變化帶來(lái)的影響，使收益率維持在當(dāng)初投標(biāo)時(shí)預(yù)定的水平。關(guān)于預(yù)測(cè)客流和協(xié)議客流，最早在可研階段有一個(gè)客流的預(yù)測(cè)，我們做方案論證時(shí)用的是可研數(shù)。在談判階段，為了更好的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，雙方會(huì)共同委托一個(gè)客流參謀，對(duì)客流重新預(yù)測(cè)，這就是協(xié)議客流。在運(yùn)營(yíng)階段，如果實(shí)際客流和協(xié)議客流發(fā)生變動(dòng)，超過(guò)局部怎么分成，缺乏局部怎么保底，這些共同形成了整個(gè)工程的回報(bào)模式。五、合同體系上面所設(shè)定的各種模式都要反映到合同里面，PPP工程的合同不是一個(gè)單一的文件，盡管我們說(shuō)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是主協(xié)議，我相信大家與投資方談時(shí)，談的都是這個(gè)主協(xié)議，但一個(gè)工程要成功要靠所有的協(xié)議體系支撐起來(lái)?！惨弧潮本┑罔F四號(hào)線合同體系以地鐵四號(hào)線為例，它除了交通委和PPP公司的主協(xié)議外，還有其他的。首先是這幾家投資方：京投、首創(chuàng)、港鐵，他們共同簽署的合作經(jīng)營(yíng)協(xié)議，按照這個(gè)協(xié)議成立PPP公司，這是一個(gè)合資協(xié)議，協(xié)議里對(duì)這三家股東方的要求做了約定。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議要有相關(guān)的附件，其中比擬重要的附件是和地鐵建設(shè)管理公司簽訂的建管協(xié)議。北京地鐵建管公司與京投公司曾經(jīng)都是北京地鐵公司分出來(lái)的，北京地鐵公司是國(guó)內(nèi)最早的地鐵公司，六十年代末七十年代初就存在，因?yàn)楸本┠莻€(gè)時(shí)候就有地鐵一號(hào)線了。但是后來(lái)北京的地鐵開(kāi)展比擬慢，2號(hào)線是八十年代中建成，八通線是90年代建成，最后一直到申奧成功北京地鐵的線路都特別少。但北京申奧成功有一個(gè)奧運(yùn)承諾，就是開(kāi)奧運(yùn)會(huì)時(shí)我的軌道交通里程要到達(dá)多少，公共交通出行比例要到達(dá)多少，北京市要兌現(xiàn)奧運(yùn)承諾就突然發(fā)現(xiàn)地鐵建設(shè)任務(wù)非常重，在這種情況下就把北京市地鐵公司拆分成三家公司，變成北京地鐵建設(shè)管理公司，北京地鐵運(yùn)營(yíng)公司和京投公司，由京投公司專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)軌道交通工程的投融資工作。建管公司和京投公司是兄弟單位，它們不是真正的業(yè)主和承包商的關(guān)系，所以北京建管公司在北京地鐵建設(shè)管理系統(tǒng)里說(shuō)話是非常有份量的。這時(shí)候PPP公司就很擔(dān)憂，因?yàn)樗谝痪植康墓こ淌且薪o建管公司來(lái)建設(shè)的，他擔(dān)憂如果等他中標(biāo)，和政府方簽完特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議再去簽建管協(xié)議，他怕他的議價(jià)能力受到損害，所以他們把建管效勞合同放到和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議一起來(lái)簽，就相當(dāng)于在交通委的主持下簽的建管協(xié)議，使得這個(gè)協(xié)議根本上維持了PPP公司的業(yè)主地位，最后使得地鐵四號(hào)線的AB兩局部的建管合同格式不一樣，業(yè)主方在里面的責(zé)權(quán)分配也不一樣，所以這是地鐵四號(hào)線里面比擬重要的一個(gè)細(xì)節(jié)，就是建管協(xié)議作為附件放在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議里。還有第二個(gè)附件是A局部租賃協(xié)議，我們知道整個(gè)工程拆成兩局部來(lái)做，A局部是將來(lái)政府要提供給PPP公司來(lái)使用的，那么租賃協(xié)議也是非常重要的，包括租賃價(jià)格也是在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的合同體系里。還有銀行的貸款協(xié)議也放進(jìn)來(lái)了，這就是我說(shuō)的為什么銀行要全程參與，甚至把貸款協(xié)議都放進(jìn)來(lái)。在后面一些小工程里，不見(jiàn)得要把貸款協(xié)議放進(jìn)來(lái)，當(dāng)時(shí)為什么放進(jìn)來(lái)，政府方擔(dān)憂銀行行使的貸款權(quán)力影響到整個(gè)工程的運(yùn)行，所以要求銀行把貸款協(xié)議和投資方簽好。其他還有13個(gè)附件，包含了建設(shè)運(yùn)營(yíng)期的協(xié)調(diào)規(guī)那么、工程運(yùn)行驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等等，整個(gè)來(lái)看，一個(gè)大工程要做好是需要有一套特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議來(lái)支撐的?！捕硜?lái)賓B廠合同體系這是我國(guó)實(shí)施比擬早的BOT的工程，法國(guó)電力集團(tuán)成立了法電中國(guó)，法電中國(guó)和法國(guó)的斯通公司有一個(gè)合資協(xié)議，他倆共同合資成立特許經(jīng)營(yíng)公司。但政府方不放心，特別是對(duì)法電中國(guó)不放心，要求法電中國(guó)有一個(gè)擔(dān)保。這里還有一個(gè)細(xì)節(jié)，這個(gè)工程工程是由法國(guó)斯通公司成立的小公司負(fù)責(zé)承包的，所以要求斯通公司給承包商一個(gè)擔(dān)保，由承包商和特許經(jīng)營(yíng)公司簽定施工和設(shè)備安裝合同。由于政府方看重的是法電和斯通公司，所以要求這兩家股東都要對(duì)合資公司的履約能力進(jìn)行擔(dān)保，有了他們的擔(dān)保，工程公司再和承包公司簽署施工和設(shè)備安裝的合同。在工程運(yùn)營(yíng)這塊，由工程公司和運(yùn)營(yíng)商來(lái)簽署運(yùn)營(yíng)維護(hù)合同，同樣我們也要求法電中國(guó)來(lái)對(duì)運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行擔(dān)保。這里運(yùn)營(yíng)商和法電有一個(gè)技術(shù)管理效勞合同，實(shí)際上是法電在給運(yùn)營(yíng)商做整個(gè)工程的支撐。其他工程投入以后，燃料是由廣西建設(shè)燃料來(lái)供給，電力的調(diào)度由廣西電力局中心調(diào)度所和廣西電力局等等，這三個(gè)又是中方企業(yè)，當(dāng)時(shí)外方也要求政府方做一些擔(dān)保，這是在過(guò)去，現(xiàn)在我國(guó)的政策是不允許擔(dān)保的，當(dāng)時(shí)的背景是可以的，所以廣西區(qū)政府給他的燃料公司、電力局做擔(dān)保，擔(dān)保他們可以履行購(gòu)電合同、調(diào)度合同、燃料供給合同。同時(shí)與貸款方有一個(gè)貸款合同來(lái)確定工程貸款，所以說(shuō)這么大的合同是由這么多的合同體系共同構(gòu)成的。六、監(jiān)管體系〔一〕運(yùn)營(yíng)效勞監(jiān)管要做好運(yùn)營(yíng)和效勞監(jiān)管，整個(gè)協(xié)議里要約定好工程驗(yàn)收的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、政府提供的支持條件、工程運(yùn)營(yíng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)效勞內(nèi)容和范圍、政府監(jiān)管內(nèi)容和方法等等。這些內(nèi)容為未來(lái)對(duì)整個(gè)工程的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管提供支撐。1.運(yùn)營(yíng)和效勞監(jiān)管案例〔一〕——北京地鐵十四號(hào)線驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)：《北京市城市軌道交通新建線路運(yùn)營(yíng)設(shè)備和設(shè)施驗(yàn)收方法》。驗(yàn)收程序：在合同里，對(duì)工程從預(yù)驗(yàn)收到試運(yùn)行到正式運(yùn)行整個(gè)全過(guò)程在程序上都有一些規(guī)定，這是工程投運(yùn)的一些標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)投運(yùn)后轉(zhuǎn)為正式運(yùn)營(yíng)也做了比擬細(xì)的規(guī)定。同時(shí)對(duì)運(yùn)營(yíng)效勞標(biāo)準(zhǔn)也有規(guī)定。北京市為了配合地鐵十四號(hào)線PPP工程的實(shí)施，之前專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了一個(gè)地方標(biāo)準(zhǔn)：《城市軌道交通運(yùn)營(yíng)效勞管理標(biāo)準(zhǔn)》，DB11/T647—2023，對(duì)行車(chē)指揮、列車(chē)效勞、車(chē)站效勞、運(yùn)行時(shí)間、員工標(biāo)準(zhǔn)、乘客投訴處理、廣告管理、運(yùn)營(yíng)效勞指標(biāo)、案例和應(yīng)急管理等進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)。它成為整個(gè)工程運(yùn)營(yíng)過(guò)程中監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)還有效勞要求，除了要符合標(biāo)準(zhǔn)外，設(shè)備狀態(tài)、效勞能力、平安方面的設(shè)備更新維護(hù)等都有規(guī)定。有了標(biāo)準(zhǔn)后還要考核，從兩個(gè)角度，一是價(jià)格監(jiān)督檢查。因?yàn)楫?dāng)時(shí)沒(méi)有實(shí)行全部2元票價(jià)，簽合同時(shí)定的是他們有定價(jià)權(quán)，所以要有價(jià)格監(jiān)督檢查的標(biāo)準(zhǔn)。二是年度考核，要考核一系列指標(biāo)。整個(gè)這些就構(gòu)成了政府方對(duì)工程的監(jiān)管。2.運(yùn)營(yíng)和效勞監(jiān)管案例〔二〕——福建某工業(yè)園區(qū)污水處理廠BOT工程工程投入運(yùn)營(yíng)的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)包括進(jìn)水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要滿(mǎn)足環(huán)評(píng)要求。污水處理廠出水水質(zhì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)要“滿(mǎn)足《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》〔GB8978-1996〕中第二類(lèi)污染物最高允許排放濃度一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)〔石油化工工業(yè)，具體標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)GB8978-1996中表4所示〕，并最終按工程環(huán)評(píng)批復(fù)要求執(zhí)行。〞投入運(yùn)營(yíng)的驗(yàn)收程序包括初步性能測(cè)試、試運(yùn)行、環(huán)保驗(yàn)收、竣工驗(yàn)收，對(duì)各驗(yàn)收環(huán)節(jié)由誰(shuí)發(fā)起、由誰(shuí)參加、不合格怎么處理等事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。工程運(yùn)營(yíng)應(yīng)到達(dá)的標(biāo)準(zhǔn)：遵守有關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)的本工程有關(guān)批準(zhǔn)文件的要求；按照行業(yè)謹(jǐn)