農(nóng)村低保供養(yǎng)工作的困境與出路農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的政策分析與建議

農(nóng)村低保供養(yǎng)工作的困境與出路農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的政策分析與建議

政治分析：政策執(zhí)行不到位。執(zhí)行與政策之間的巨大差距,需要從兩個(gè)方面著分析,一是政策執(zhí)行的力度,二是政策設(shè)計(jì)的適應(yīng)性。政策執(zhí)行上的問題與原因地方領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠調(diào)查中、有些地方的領(lǐng)導(dǎo)直接表示,農(nóng)村的很多問題都比五保供養(yǎng)更重要。如農(nóng)村的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移涉及到農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化,農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)與社會(huì)穩(wěn)定有更緊密的聯(lián)系?？梢?和地方政府的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展程表上,五保供養(yǎng)的位置很低。另外,從地方干部考核指標(biāo)體系來看,五保供養(yǎng)工作的影響幾乎可以忽略不計(jì)。以青島即墨市為例,據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障局介紹,當(dāng)?shù)馗刹靠己梭w系包括招商引資、財(cái)政收入、農(nóng)民純收入和社會(huì)穩(wěn)定等四項(xiàng)指標(biāo),其中,社會(huì)穩(wěn)定是由刑事案件發(fā)生率和上訪率等指標(biāo)反映的。在這一考核體系中,與農(nóng)村五保供養(yǎng)有關(guān)的指標(biāo)是社會(huì)穩(wěn)定,具體來說,就是五保對象的犯罪率和上訪率,特別是他們的上訪能力。不容置疑,沒有親朋好友、沒有勞動(dòng)能力和沒有生活來源的“三無”對象的上訪意愿很強(qiáng),但是,他們的社會(huì)、體力和經(jīng)濟(jì)資本幾乎為零。在這種條件下,地方干部忽視五保供養(yǎng)工作是一個(gè)十分理性的選擇?；鶎用裾刹抗ぷ鞣e極性不高鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所(辦公室)的人手少、本職和兼職任務(wù)多是一個(gè)基本事實(shí),但是,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院院長和民政助理員的協(xié)助F,全鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)不到200個(gè)五保對象(包括應(yīng)保未保者)的信息統(tǒng)計(jì)和管理工工作,只需要半個(gè)多月的時(shí)間。另外,在調(diào)查中,發(fā)現(xiàn)很多村干部不了解五保供養(yǎng)政策,如聊城市葛集村和青島市蔡家村的支書都只是了解五保界定條性的一部分,聊城市前橋村副主任(原來的村支書)不知道五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)的來源渠道。這不能不說是民政宣工作的不足。有關(guān)部門的執(zhí)法檢查力度不到位從聊城市匯報(bào)材料中可以看出,五保供養(yǎng)工作沒有納入當(dāng)?shù)厝舜蟆⒄f(xié)、紀(jì)檢和監(jiān)察部門的監(jiān)督檢查范圍。在民政部門內(nèi)部,對于五保供養(yǎng)執(zhí)法檢查工作,縣級(jí)及以上民政部門也重視不夠。政策設(shè)計(jì)上的問題與原因設(shè)定的五保認(rèn)定條件難以掌握且過于寬松對于確定五保對象的“三無”條件,在實(shí)際工作中,都存在著歧義。首先,“法定扶養(yǎng)人及其扶養(yǎng)能力”不太容易確定。按照《婚姻法》,女兒一般是父母扶養(yǎng)人,侄兒不是叔嬸的扶養(yǎng)人,但是,在所調(diào)查的行政村,有一些個(gè)案與法律規(guī)定相反,即有女兒的老人,能夠確定為五保,而有侄兒者,則不能。至于扶養(yǎng)能力,當(dāng)扶養(yǎng)人遠(yuǎn)離被撫養(yǎng)人時(shí),被撫養(yǎng)人所在地的基層組織沒有能力進(jìn)行判別。隨著人口流動(dòng)的增加,在地理上,扶養(yǎng)人越來越有可能與被扶養(yǎng)人分離。其次,“勞動(dòng)能力”更不容易確定。對于城鎮(zhèn)殘疾人的勞動(dòng)能力,勞動(dòng)保障部門有一套評(píng)殘定級(jí)規(guī)范。如果將這一套方法引入農(nóng)村,那么誰來支付鑒定費(fèi)用?對于無依無靠的老年人,確定勞動(dòng)能力不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題,還是一個(gè)技術(shù)問題,也是一個(gè)倫理問題。青島市東大寨一位88歲的老人還能騎30華里自行車,他在69歲時(shí)就被村里定為五保;在同一個(gè)村里,另一位將近70歲的應(yīng)保未保老人只能靠撿花生等維持生計(jì)。正像聊城市葛集村一位干部所講的那樣,他母親70多歲了還在地里幫助收(玉米)棒子。無疑,大多數(shù)七、八十歲的老人都還能干些輕體力活,但是,一般是不能夠干重體力活了。那么,老人一般在多大年齡基本喪失了干重體力活的能力呢?在調(diào)查村和敬老院召開的座談中,基層干部普遍認(rèn)為,隨著生活條件的改善,農(nóng)村老人喪失勞動(dòng)能力的年齡一般在65-70歲之間。正是基于這個(gè)判斷,絕大多數(shù)無依無靠老人在70歲左右才被確定為五保對象。最后,“生活來源”這個(gè)條件也很難調(diào)查,民政部門的一些解釋性規(guī)定也值得商榷。其一,基層組織沒有能力查明五保對象的金融資產(chǎn)。即使可以查明,如果將富裕的無依無靠的老人排斥在外,五保對象年輕時(shí)就失去了儲(chǔ)蓄的動(dòng)力,這就是西方人所說的社會(huì)救助的“儲(chǔ)蓄陷阱”。其二,調(diào)查發(fā)現(xiàn),聊城市將兩位有固定收入來源的老人定為五保對象,一位是50年代的復(fù)員軍人,在牛角店敬老院供養(yǎng),國家額外每月發(fā)給他125元養(yǎng)老補(bǔ)助費(fèi);另一位是60年代清退的農(nóng)民工,在家由村里供養(yǎng),此外,國家每月發(fā)給她120元生活補(bǔ)助費(fèi)。據(jù)省民政廳的同志解釋,這些人享受額外的五保待遇是國家的規(guī)定,可能是由于五保供養(yǎng)是一種福利而不是救濟(jì)制度。設(shè)定的五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)過高國家規(guī)定,五保供養(yǎng)的實(shí)際標(biāo)準(zhǔn),不應(yīng)低于當(dāng)?shù)卮迕竦囊话闵钏健０凑諊医y(tǒng)計(jì)局的解釋(《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2002》,第355頁),在國家統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系中,農(nóng)村居民家庭生活消費(fèi)支出是反映農(nóng)民家庭實(shí)際生活消費(fèi)水平高低的重要指標(biāo),而不是山東省有關(guān)法規(guī)使用的人均(純)收入指標(biāo)。從使用方向來看,農(nóng)民家庭純收入包括生活消費(fèi)、建設(shè)投資和儲(chǔ)蓄三個(gè)部分。對于五保對象,一般不再需要建設(shè)投資支出和儲(chǔ)蓄,因此,實(shí)際供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與生活消費(fèi)支出掛鉤。就全國平均來看,近年來農(nóng)民家庭生活消費(fèi)支出只占人均純收入的75%左右。過于強(qiáng)調(diào)五保供養(yǎng)的集中化誠然,在敬老院集中供養(yǎng)有其如下優(yōu)越性:一是保障水平一般比分散供養(yǎng)要高;二是院民之間可以相互照應(yīng)和幫助;三是可以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì),供養(yǎng)人數(shù)超過一定規(guī)模以后,可以節(jié)省生活照料費(fèi)用。但不可否認(rèn),集中供養(yǎng)存在諸多障礙:一是個(gè)人嗜好、飲食和起居習(xí)慣的差異。入住敬老院,過集體生活,個(gè)人很可能被迫放棄各種嗜好和習(xí)慣。二是五保對象個(gè)人財(cái)產(chǎn),特別是房產(chǎn)的差異。如果財(cái)產(chǎn)較多較好,大多數(shù)老人和侄兒等近門親戚都不希望財(cái)產(chǎn)充公。三是村際間收入和生活水平的差異。即使在一個(gè)鄉(xiāng)的范圍內(nèi),村與村之間的生活水平相差較大,各村現(xiàn)有的針對五保老人的保障制度很不一致,集中供養(yǎng)后難以兼顧各種既得利益。另外,院民的頻繁死亡會(huì)對一些五保對象的心理造成一定的負(fù)面影響。因此,集中和分散供養(yǎng)各有利弊,現(xiàn)行政策強(qiáng)求一致的設(shè)想,是不切實(shí)際的,結(jié)果只會(huì)事與愿違。中共中央13號(hào)文件指出,“有些部門在農(nóng)村辦事情要求過高過急,不切實(shí)際地推行達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng),搞形式主義,加重了群眾負(fù)擔(dān)?！本攀甏泻笃诘奈灞９B(yǎng)工作中,很大程度上,也存在著中央所指出的錯(cuò)誤傾向。在絕大多數(shù)地區(qū),農(nóng)村五保供養(yǎng)是農(nóng)民家庭出資的集體福利事業(yè),過高過急的要求必然加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān),并導(dǎo)致五保老人的供養(yǎng)水平高于農(nóng)村普通居民的生活水平,兩者都會(huì)引起農(nóng)民群眾的強(qiáng)烈不滿。在五保供養(yǎng)制度的職責(zé)分工中,村級(jí)集體承擔(dān)的責(zé)任過重,而政府責(zé)任不到位五保供養(yǎng)一直被定性為農(nóng)村的集體福利事業(yè)。在農(nóng)業(yè)合作化和人民公社時(shí)期,生產(chǎn)隊(duì)就是國家的一個(gè)代表,因此,無論是將五保供養(yǎng)定性為生產(chǎn)隊(duì)集體保障還是國家(社會(huì))保障,在本質(zhì)上是沒有太大區(qū)別的。另外,在當(dāng)時(shí)的集體經(jīng)濟(jì)背景下,農(nóng)民純收入很低而且平均,將其定性為福利或救濟(jì),也沒有太大差別。在改革開放以后,行政村取代生產(chǎn)隊(duì),前者轉(zhuǎn)變?yōu)閲一蛏鐣?huì)的一個(gè)分子,不再是國家的一個(gè)代表;而且,農(nóng)民收入水平和收入差距都顯著增加。但是,在這種新形勢下,1994年的《國發(fā)條例》繼續(xù)將五保供養(yǎng)定性為農(nóng)村的集體福利事業(yè),村級(jí)集體負(fù)責(zé)提供錢物、資格審核和一部分服務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施、資格批準(zhǔn)和一部分服務(wù),縣級(jí)及以上政府負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查。這一職責(zé)分工實(shí)際上假定農(nóng)村五保供養(yǎng)工作主要是一種強(qiáng)制性的、由村級(jí)負(fù)責(zé)的福利事業(yè)。首先,我們來分析上述假定中的“強(qiáng)制性”,即國家為什么要強(qiáng)制推行五保供養(yǎng)制度?其一,五保對象是社會(huì)最為貧困的群體之一,一定的幫助可以解決他們的生存權(quán)問題。其二,他們是高度邊緣化的社會(huì)群體,90%的五保對象沒有子女,70%的人沒有結(jié)過婚,社會(huì)福利在一定程度上有利于將他們與社會(huì)整合。其三,五保對象是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)群體,不受保險(xiǎn)市場的歡迎。因此,從人的基本生存權(quán)、社會(huì)穩(wěn)定和市場失敗等視角分析,政府都應(yīng)干預(yù)五保對象的生活供養(yǎng)問題。當(dāng)然,需要認(rèn)真選擇干預(yù)的方式、方法和水平。其次,我們再來分析上述假定中的“村級(jí)責(zé)任”,即村級(jí)集體為什么要承擔(dān)五保供養(yǎng)的主要責(zé)任呢?原因可能有三個(gè),一是村級(jí)集體欠國家的債;二是村級(jí)社區(qū)是造成“三無”人員現(xiàn)狀的主要原因;三是村級(jí)負(fù)責(zé)五保供養(yǎng)的效率最高、效果最好。下面我們逐一分析之。第一,一些村級(jí)集體是欠國家的債,但是,五保供養(yǎng)是國家額外強(qiáng)加的義務(wù),并不能用來抵償歷年欠債。那么,農(nóng)民是否欠國家的債務(wù)呢?發(fā)達(dá)國家一般對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民進(jìn)行高額補(bǔ)貼,相反,我國農(nóng)民還要繳納農(nóng)業(yè)稅。這一反差至少可以說明農(nóng)民群眾不欠國家的債。第二,在一定程度上,可以認(rèn)為工傷事故的發(fā)生是由于雇主采取的預(yù)防措施不力導(dǎo)致的,因此,我國建國后五十年時(shí)間內(nèi)工傷保險(xiǎn)一直是強(qiáng)制性的雇主責(zé)任。但是,“三無”人員的無依無靠與村級(jí)社區(qū)基本上沒有關(guān)系。第三,有人說五保老人由村里供養(yǎng),可以發(fā)揮鄰里互助友愛的傳統(tǒng)美德。但是,俗話說得好,“久病床前無孝子”,何況市場經(jīng)濟(jì)條件下的鄰里呢?當(dāng)然,不可否認(rèn),村級(jí)社區(qū)最了解轄區(qū)每一位鰥寡孤獨(dú)傷殘人的資格條件和基本需求。再次,我們來分析五保供養(yǎng)的“福利性”。按照現(xiàn)行政策規(guī)定,五保供養(yǎng)實(shí)際上是一種針對無依無靠、無勞動(dòng)能力者的福利制度,即不管受保人資產(chǎn)和收入高低,只要是無依無靠和無勞動(dòng)能力,都可以享受這一福利待遇。但是,在實(shí)踐中,一些鄉(xiāng)村的五保供養(yǎng)實(shí)際上蛻變?yōu)橐环N社區(qū)救濟(jì)。那么,五保供養(yǎng)是應(yīng)該堅(jiān)持福利性還是實(shí)行救濟(jì)性呢?我們認(rèn)為,還是應(yīng)該堅(jiān)持低水平的福利性。實(shí)行低水平保障,是由于絕大多數(shù)五保對象并不是社區(qū)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的功臣。實(shí)行福利性,是出于三方面的考慮:一是保持五保供養(yǎng)制度的延續(xù)性。二是符合五保供養(yǎng)制度的基本目的,即盡可能將五保對象納入社會(huì)正常生活;救濟(jì)性保障是一種制度化的社會(huì)排斥。三是福利性有助于鼓勵(lì)五保對象的自我努力,可以避免社會(huì)救助的“儲(chǔ)蓄陷阱”等弊端?？傊?國家有充足的理由干預(yù)五保對象的供養(yǎng)并保持其福利性,但是,沒有足夠的理由將這一責(zé)任主要強(qiáng)加在村級(jí)社區(qū)身上。政策建議:農(nóng)村五保供養(yǎng)改革思路改革原則建立一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的五保供養(yǎng)系統(tǒng),必須堅(jiān)持以下原則:1.五保對象的供養(yǎng)制度要與一般農(nóng)民的保障制度協(xié)調(diào)一致。在制度設(shè)計(jì)上,要考慮五保對象的特殊要求,同時(shí),也要兼顧農(nóng)村居民生活和生產(chǎn)的一般規(guī)律,盡可能地將五保供養(yǎng)納入服務(wù)于全體農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障體系之中。在待遇水平上,五保對象的保障水平不能高于一般農(nóng)民的平均保障水平(包括家庭、社區(qū)和社會(huì)保障)。2.要將五保對象自我保障、集體(社區(qū))保障和社會(huì)保障有機(jī)結(jié)合起來。社會(huì)保障不能窒息社區(qū)保障的積極性和個(gè)人的自我努力,包括勞動(dòng)和儲(chǔ)蓄。即與其他社會(huì)保障項(xiàng)目一樣,五保供養(yǎng)制度也不能養(yǎng)懶漢,不能誘導(dǎo)受益者犯錯(cuò)誤。3.適應(yīng)農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革,逐步推進(jìn)五保供養(yǎng)集體福利事業(yè)的社會(huì)化。隨著城鎮(zhèn)化和國際化步伐的加速,農(nóng)村人口和經(jīng)濟(jì)都將面臨巨大的挑戰(zhàn),農(nóng)村集體福利事業(yè)的社會(huì)化,有利于減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)和增加農(nóng)業(yè)的競爭力。4.合理劃分中央和地方政府在五保供養(yǎng)中的責(zé)任,確保五保供養(yǎng)政策的順利實(shí)施,促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。要充分發(fā)揮各級(jí)管理者的優(yōu)勢,分散村級(jí)組織的壓力,強(qiáng)化政府的責(zé)任。要兼顧地區(qū)間的巨大差別,制定國家五保供養(yǎng)的最低標(biāo)準(zhǔn);同時(shí),國家要有條件有選擇地補(bǔ)助地方保障。一個(gè)基本條件就是地方保障制度必須達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)。對于具體補(bǔ)助項(xiàng)目的選擇,牽扯到政府間的合理分工。在非經(jīng)濟(jì)事務(wù)的活動(dòng)中,根據(jù)國際上的一些通行做法,我們歸納提出四條準(zhǔn)則,以用于政府職責(zé)的劃分。首先,一項(xiàng)活動(dòng)的影響范圍越大,越應(yīng)該由中央政府負(fù)責(zé),越小越應(yīng)由基層政府和組織負(fù)責(zé)。其次,一項(xiàng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)影響越小,越應(yīng)該由中央政府負(fù)責(zé),越大越應(yīng)由基層政府和組織負(fù)責(zé)。再次,一項(xiàng)活動(dòng)的影響來得越慢的,越應(yīng)該由中央政府負(fù)責(zé),越是立竿見影的越應(yīng)由基層政府和組織負(fù)責(zé)。最后,一項(xiàng)活動(dòng)越是容易執(zhí)行的,越應(yīng)該由中央政府負(fù)責(zé),越是難以執(zhí)行的,越應(yīng)該由基層政府和組織負(fù)責(zé)。按照以上準(zhǔn)則進(jìn)行分析,五保供養(yǎng)工作有兩個(gè)特征,一是它的經(jīng)濟(jì)影響效果很小,二是五保認(rèn)定條件很難把握?；谶@兩個(gè)特征,各級(jí)政府都應(yīng)該參與五保供養(yǎng)工作,合理分工以保證這項(xiàng)工作的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。改革措施按照以上改革原則,必須實(shí)行以下改革措施:1.嚴(yán)格資格條件,對五保殘疾人按照有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行勞動(dòng)能力的鑒定,將國家五保老人供養(yǎng)的起始年齡標(biāo)準(zhǔn)從60歲提高到70歲。調(diào)整資格條件,出于兩方面的思考:一是農(nóng)村的現(xiàn)實(shí),大多數(shù)老人在喪失部分勞動(dòng)能力后還在繼續(xù)勞動(dòng);二是為了將有限資金用于確保無勞動(dòng)能力者的基本生活和不能自理者的生活照料。2.降低待遇水平,將國家五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)(包括實(shí)物待遇)從不低于當(dāng)?shù)卮迕竦囊话闵钏浇禐槁缘陀诋?dāng)?shù)卮迕竦囊话阆M(fèi)水平,大致可設(shè)定在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民家庭人均純收入的50%。五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)略低于統(tǒng)計(jì)的一般村民的消費(fèi)水平,是考慮到一般村民消費(fèi)支出中的實(shí)物成分和人均純收入統(tǒng)計(jì)的高估虛報(bào),同時(shí),也是為了鼓勵(lì)五保對象后備隊(duì)伍的自我努力。3.在五保供養(yǎng)服務(wù)中,明確規(guī)定生活照料的內(nèi)容,將其國家標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入的1/4。由于無兒無女,生活自理是五保老人晚年面臨的特殊困難。在費(fèi)用資助和稅收上,國家應(yīng)同等對待公立照料機(jī)構(gòu)(敬老院)、私立機(jī)構(gòu)和非營利組織,鼓勵(lì)他們公平競爭。4、以縣級(jí)政府作為五保工作的最終責(zé)任人,負(fù)責(zé)五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)平衡和服務(wù)體系建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的設(shè)置一直處于改革變動(dòng)之中,未來走向也是一個(gè)變數(shù);相反,縣級(jí)政權(quán)設(shè)置穩(wěn)定,比較適合作為五保供養(yǎng)工作的責(zé)任主體。同時(shí),縣域內(nèi)敬老院統(tǒng)一安排,可以增加五保對象的選擇度,促進(jìn)敬老院改善服務(wù)和提高效率。5.五保對象的確定,必須由村級(jí)組織審核,并且村級(jí)組織必須承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,至少包括糧食和燃料的保障。如前所述,“三無”條件都很難把握,但是,村級(jí)是最了解“三無”條件的組織。因此,在一定時(shí)期,村級(jí)組織