我國(guó)城市公共交通運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化探析論文范文

PAGEPAGE1.-.我國(guó)城市公共交通運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化探析摘要：城市公共交通是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施.我國(guó)城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，必然要求高效的公共交通建設(shè)與之相匹配。在政府壟斷公交運(yùn)營(yíng)的傳統(tǒng)模式下，城市公交服務(wù)效率低質(zhì)量差，公共交通建設(shè)滯后的局面得不到根本的改善。而公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化作為提高城市公交運(yùn)營(yíng)效率最有效的途徑，是我國(guó)城市公交發(fā)展的必然選擇。公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化的成效在許多國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐中得到論證，但是公交民營(yíng)化在我國(guó)還是新生事物，我國(guó)許多城市的公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革在實(shí)踐探索中出現(xiàn)了很多問(wèn)題。本文的開(kāi)頭簡(jiǎn)要地介紹了我國(guó)公共交通運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)狀，分析了公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化的發(fā)展趨勢(shì)，并指出我國(guó)城市在公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革實(shí)踐探索存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上以湖北十堰市公共交通民營(yíng)化改革為例，深入探索該市城市公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化過(guò)程中存在的問(wèn)題及其根源，提出改善我國(guó)城市公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化的對(duì)策。Abstract:Urbanpublictransportationisanimportantinfrastructureinthecity.AstherapiddevelopmentofChina’surbanizationprocess,thereisanessentialrequirementforefficientpublictransportationtomatchthebuilding.Governmentmonopolytheoperationofpublictransportationinthetraditionalmode,thelowefficiencyandthepoorqualityofthepublictransportationservices,andthesituationthatpublictransportationconstructionlagsbehindpresentneedcannotberootout.Theeffectivenessofprivatizationoperateofpublictransportationhavebeendemonstratedinmanycountriesandregions,butitisstillanewthinginChina.TherehavebeenmanyproblemsinpracticeofpublictransportationprivatizationoperationreforminmanycitiesofChina.ThisarticlebrieflyintroducesthepresentsituationofChina'spublictransportationoperation,analyzesitsdevelopmenttrendofprivatization,andpointsoutthattheexistingproblemsofreforminpracticeatthebeginning.AndthenusetheShiyanCityinHubeiasanexample,exploreit’stheproblemsandcausesofurbanpublictransportationoperationintheprocessofprivatization,soastoadvancesomesuggestionstoChina'surbanpublictransportationoperatorsprivatization.關(guān)鍵詞：城市公共交通；民營(yíng)化；政府責(zé)任目錄一、我國(guó)城市公共交通運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢(shì)……………2（一）我國(guó)城市公共交通運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)狀…………21、城市公共交通出行分擔(dān)率低………………22、公交服務(wù)質(zhì)量差……………33、公交企業(yè)普遍虧損嚴(yán)重……………………34、政府對(duì)公交的資金投入不足………………3（二）我國(guó)城市公共交通的發(fā)展趨勢(shì)——公交運(yùn)營(yíng)的民營(yíng)化………………41、公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)………52、國(guó)外公交民營(yíng)化改革對(duì)我國(guó)的啟發(fā)………53、我國(guó)城市在公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化實(shí)踐探索中困境……………6二、以湖北十堰市公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革為例…………………6（一）十堰市五年公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革實(shí)踐之路的得失……61、取得的成果…………………62、引發(fā)的問(wèn)題…………………73、十堰市五年公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革的最終結(jié)果……………8（二）十堰市五年公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化失敗的根源………………81、公交的公益性與公交企業(yè)的營(yíng)利性的矛盾………………82、立法的滯后…………………93、政府責(zé)任的缺失……………94、缺乏相應(yīng)配套措施的支撐…………………10三、改善我國(guó)城市公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化現(xiàn)狀的對(duì)策………………10（一）立法先行…………………10（二）強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任…………10（三）公交企業(yè)、政府、人民三方利益的平衡………………11（四）強(qiáng)化公交企業(yè)的社會(huì)責(zé)任………………12（五）合理借鑒和吸收國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)……12結(jié)語(yǔ)：十堰市公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革給我國(guó)其它城市的啟示…13參考文獻(xiàn)：………………………14城市公共交通（以下簡(jiǎn)稱公交）是指專門(mén)為城市居民出行活動(dòng)的需要提供服務(wù)的一種營(yíng)業(yè)性客運(yùn)交通，它是城市客運(yùn)的主體，與個(gè)體交通相對(duì)而言。公共交通一般包括地面公交(公共汽車、電車)、軌道交通、出租車、小公共汽車和輪渡。國(guó)家建設(shè)部對(duì)城市公共交通的定位是“城市公共交通是與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的社會(huì)公益事業(yè)”。[1]隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷加快，城市中人和物的流動(dòng)性大大增加，城市居民的出行需求也急劇上升。然而，政府壟斷公交運(yùn)營(yíng)的固有缺陷，使我國(guó)的城市公共交通建設(shè)嚴(yán)重滯后于城市交通需求的增長(zhǎng)速度，城市交通問(wèn)題日益突出，已經(jīng)成為制約我國(guó)城市發(fā)展的重要障礙。國(guó)家保留公共交通的所有權(quán)，逐步開(kāi)放公交的運(yùn)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)城市公交運(yùn)營(yíng)的民營(yíng)化改革，在公交運(yùn)營(yíng)中引入競(jìng)爭(zhēng)，有利于充分利用民間資本和力量，提高公交運(yùn)營(yíng)的效率和質(zhì)量，推動(dòng)城市交通的健康快速發(fā)展。在我國(guó)目前的城市公共交通體系中，常規(guī)的地面公共交通承擔(dān)了城市80%左右的交通客運(yùn)量。除了北京、上海、深圳、廣州等少數(shù)特大城市建立了軌道交通以外，我國(guó)大部分的的軌道交通尚處于籌建或設(shè)想階段。由于軌道交通建設(shè)投資巨大，耗時(shí)長(zhǎng)，限于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，常規(guī)的地面公共交通仍然是我國(guó)公共交通體系的主體。因此，本文的研究對(duì)象是僅限于城市常規(guī)地面公共交通的運(yùn)營(yíng)的民營(yíng)化。一、我國(guó)城市公共交通運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢(shì)（一）我國(guó)城市公共交通運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)狀從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展階段，城市交通問(wèn)題日益突出，到了21世紀(jì)的今天，城市交通需求急劇增長(zhǎng)與城市公共交通的建設(shè)發(fā)展嚴(yán)重滯后的矛盾不斷加深，已經(jīng)成為我國(guó)城市發(fā)展的重要障礙。為此，我國(guó)政府積極制定有關(guān)政策，大力發(fā)展城市公共交通，推行公交優(yōu)先的交通發(fā)展戰(zhàn)略。但是，由于公交行業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)等諸多因素的影響，我國(guó)城市公交運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀不盡人意。具體說(shuō)來(lái)，主要存在以下不足：1、城市公共交通出行分擔(dān)率低據(jù)國(guó)家建設(shè)部公布的相關(guān)資料顯示，我國(guó)城市公交承擔(dān)的客流比重只占城市交通總客流量的10%—20%，一些大城市公交的公交分擔(dān)率甚至低過(guò)這一比例，而且還呈現(xiàn)出進(jìn)一步下降趨勢(shì)。在歐洲、日本、南美等大城市的公交出行比例在40%—60%，而在英國(guó)倫敦等大城市公交出行比例達(dá)到70%以上。國(guó)內(nèi)外的研究表明發(fā)展城市公共交通能夠減少城市空氣污染，節(jié)約土地和燃料資源，減少城市交通阻塞，有利于人民出行安全，是解決城市交通問(wèn)題的最有效的途徑。我國(guó)人口眾多，土地等自然資源緊缺，大力發(fā)展公共交通是我國(guó)的必然選擇。然而，我國(guó)城市公共交通的主導(dǎo)地位不突出，公交出行分擔(dān)率過(guò)低，直接導(dǎo)致我國(guó)城市交通壓力得不到有效緩解，而個(gè)體交通的迅速增長(zhǎng)則加劇了城市道路的擁堵，導(dǎo)致城市交通的惡化。人民出行選擇個(gè)體交通方式的比例過(guò)高，不僅使有限的交通資源得不到充分利用，也降低了整個(gè)城市交通系統(tǒng)的運(yùn)行效率。2、公交服務(wù)質(zhì)量差公交服務(wù)質(zhì)量主要體現(xiàn)在公交的安全性、舒適程度、耗時(shí)長(zhǎng)短和服務(wù)人員態(tài)度好壞等方面。（1）公交安全性公交的安全性是公交服務(wù)中最基本也是最重要的方面，包括公交乘客以及馬路上行人和使用其他交通方式人民的安全。對(duì)于公交乘客來(lái)說(shuō)，乘坐公交的安全性應(yīng)包括自身生命和財(cái)產(chǎn)的安全，而公交車經(jīng)常超載，車廂擁擠，不僅很難保證自己財(cái)物的安全，也給自身的生命安全形成重大的隱患。馬路上行人和其他車輛，大多領(lǐng)教過(guò)公交的霸道，對(duì)部分公交司機(jī)搶占車道的現(xiàn)象早已見(jiàn)怪不怪。最近，由于公交車司機(jī)違章駕駛導(dǎo)致的死亡交通事故的事件頻頻現(xiàn)報(bào)，以至于有人戲稱公交車為”馬路殺手”。可見(jiàn)，目前的公交安全性難以讓市民感到滿意。(2)舒適程度大多城市公交都存在著車輛陳舊，交通高峰期車廂擁擠的情況，特別是上下班高峰期，公交車速很慢，車廂擁擠，大部分人不得不站著到達(dá)目的地，毫無(wú)舒適感可言。(3)耗時(shí)長(zhǎng)短城市公交普遍存在行駛速度慢，停站多，經(jīng)過(guò)的線路過(guò)長(zhǎng)，換乘不方便的問(wèn)題。雖然這是由于增加公交的覆蓋面而導(dǎo)致的問(wèn)題，但它在方便一部分市民乘坐公交的同時(shí)，也延長(zhǎng)了一部分市民到達(dá)目的地的時(shí)間。（4）服務(wù)人員態(tài)度好壞公交的服務(wù)人員主要是指公交乘務(wù)員和司機(jī)。一些公交乘務(wù)員的粗暴態(tài)度一直是市民對(duì)公交不滿的主要原因之一。現(xiàn)在很多城市公交車實(shí)行無(wú)人售票，公交服務(wù)態(tài)度的評(píng)定對(duì)象落在了司機(jī)身上，部分司機(jī)違章駕駛，引起市民的不滿。3、公交企業(yè)普遍虧損嚴(yán)重國(guó)有公交企業(yè)通常在特定的地區(qū)范圍內(nèi)獨(dú)家壟斷公交的運(yùn)營(yíng)權(quán)，不存在同行業(yè)公司間的競(jìng)爭(zhēng)，公交票價(jià)以及公交企業(yè)員工的薪水都是由政府直接規(guī)定的，公交企業(yè)缺乏提高運(yùn)營(yíng)效率，降低成本，改善服務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力。國(guó)有公交企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致企業(yè)服務(wù)意識(shí)淡薄，運(yùn)營(yíng)效率低下，直接導(dǎo)致公交企業(yè)虧損嚴(yán)重。而政府對(duì)公交企業(yè)推行的低價(jià)格，高財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，掩蓋了公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，效率低下所帶來(lái)的虧損。政府對(duì)公交企業(yè)這種補(bǔ)貼經(jīng)營(yíng)模式，導(dǎo)致了公交運(yùn)營(yíng)的低效率，給國(guó)家和地方政府財(cái)政造成沉重負(fù)擔(dān)。[3]根據(jù)2007年北京行業(yè)企業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)告統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，2006年北京市城市公共交通行業(yè)的虧損達(dá)到13億元。4、政府對(duì)公交的資金投入不足長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市公共交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)都采用政府直接投資，壟斷經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)模式。然而，公共交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)投資巨大，政府財(cái)力有限，加上國(guó)有公交企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中效率低，虧損嚴(yán)重，很多地方政府都不愿意加大對(duì)公交行業(yè)投入力度，從而制約了城市公共交通供給量和發(fā)展速度。[4]公交建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金投入不足，公交車輛得不到及時(shí)的更新，控制管理技術(shù)落后，而公交的硬件和軟件設(shè)備的落后又直接導(dǎo)致公交運(yùn)營(yíng)的效率和吸引力大大降低，公交運(yùn)營(yíng)虧損嚴(yán)重，財(cái)政負(fù)擔(dān)更為沉重，公交建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金投入的缺口更大，如此循環(huán)往復(fù)，進(jìn)入惡性循環(huán)?？偠灾?，在傳統(tǒng)模式下，政府對(duì)公交行業(yè)實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致公交建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的資金來(lái)源渠道單一，公交行業(yè)投入嚴(yán)重不足，公交建設(shè)和發(fā)展速度緩慢。另外，公交的壟斷經(jīng)營(yíng)使公交行業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致了公交運(yùn)營(yíng)的低效率，服務(wù)質(zhì)量不高，公交吸引力下降等一系列問(wèn)題的產(chǎn)生，從而無(wú)法滿足市民日益增長(zhǎng)的出行需求，不能充分發(fā)揮公交在緩解城市交通的作用。（二）我國(guó)城市公共交通的發(fā)展趨勢(shì)——公交運(yùn)營(yíng)的民營(yíng)化我國(guó)公交建設(shè)和運(yùn)營(yíng)嚴(yán)重滯后的原因除了因?yàn)橘Y金投入不足以外，更為重要的原因是公交運(yùn)營(yíng)的低效率。公交運(yùn)營(yíng)的低效率歸根結(jié)底是由于公交行業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)。在國(guó)有公交企業(yè)壟斷公交經(jīng)營(yíng)的模式下，公交行業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)難以有效，服務(wù)質(zhì)量不高、資金投入不足、設(shè)施陳舊以及管理技術(shù)水平落后等問(wèn)題得不到根本的解決。為了改善城市交通狀況，有效推行“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，必須進(jìn)一步深化公共交通行業(yè)的改革，逐步開(kāi)放公交的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，推動(dòng)公交行業(yè)的民營(yíng)化改革。所謂民營(yíng)化，根據(jù)歐文·E·休斯的觀點(diǎn)民營(yíng)化可以這樣界定“廣義而言，民營(yíng)化可界定為更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來(lái)滿足公眾的需求。它是在產(chǎn)品服務(wù)的生產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)擁有方面減少政府作用，增加社會(huì)其他機(jī)構(gòu)作用的行動(dòng)?！盵5]這說(shuō)明民營(yíng)化改革的目的是為了在公交行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改善公交運(yùn)營(yíng)的效率和服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)吸納社會(huì)資本參與公交建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，有力地推動(dòng)我國(guó)公交事業(yè)的健康發(fā)展。很多學(xué)者認(rèn)為，在不久的將來(lái)中國(guó)公共交通的發(fā)展必然像西方發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，能很快建立以軌道交通為核心的城市公共交通系統(tǒng)，從而能有效地緩解城市交通的壓力。興建城市軌道交通，擴(kuò)大公共交通的容量，固然是解決城市公交問(wèn)題的有效措施，但是在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)展城市軌道交通需要巨大的財(cái)力物力的支持，就中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)看，大部分城市還沒(méi)有能力建立軌道交通。一部分大城市雖然已經(jīng)建立了軌道交通，但是由于軌道交通覆蓋面窄，線路有限，軌道交通只是處于輔助的地位。因此，在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，常規(guī)的地面公交依然是我國(guó)城市公共交通的主體。[6]通過(guò)增加車輛，加快道路建設(shè)，建立軌道交通來(lái)擴(kuò)大城市公交供給量以改善城市公共交通是緩解城市交通壓力的有效措施，但是需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。在當(dāng)前以至將來(lái)，改善公交狀況最有效，最關(guān)鍵的措施仍然是提高城市公共交通運(yùn)營(yíng)的效率。而公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化作為提高城市公交運(yùn)營(yíng)效率最有效的途徑，必將成為我國(guó)城市公交未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。1、公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)（1）公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化的理論基礎(chǔ)從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，城市公共交通屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。根據(jù)薩瓦斯的理論，純粹的公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，由于私人部門(mén)不能從中獲利，因而純公共產(chǎn)品必須政府生產(chǎn)和提供。準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性但不具有非排他性，無(wú)償提供會(huì)導(dǎo)致該物品的過(guò)度消費(fèi)，因此對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以收取一定的費(fèi)用來(lái)防止人們的過(guò)度消費(fèi)。準(zhǔn)公共產(chǎn)品是可收費(fèi)物品，既可以由政府直接提供或是政府給予補(bǔ)助的方式通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制生產(chǎn)和提供，也可以由私人部門(mén)在市場(chǎng)機(jī)制作用下提供。[7]公交服務(wù)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制能更好地實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，因此公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化有利于提高它的效率。（2）公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)公交服務(wù)在傳統(tǒng)上一直由政府直接提供，主要有兩大原因：一是，公交的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)投資巨大，私人部門(mén)沒(méi)有足夠的資本來(lái)投資公交行業(yè)。二是，公共產(chǎn)品的價(jià)格要受政府管制，其質(zhì)量要受政府的嚴(yán)格監(jiān)督，此外投資公交行業(yè)資產(chǎn)專業(yè)性強(qiáng)，投資成本具有沉沒(méi)性，資金回收周期長(zhǎng)，私人部門(mén)不愿對(duì)其進(jìn)行投資。而公共產(chǎn)品是增進(jìn)社會(huì)福利所不可或缺的，因此早期各國(guó)政府通過(guò)稅收手段集資，直接提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，以較低的價(jià)格鼓勵(lì)人們?cè)黾酉M(fèi)，增進(jìn)社會(huì)福利。[8]但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資金已經(jīng)不再是阻礙私人部門(mén)進(jìn)入公交服務(wù)領(lǐng)域的問(wèn)題，而公交需求和回報(bào)的穩(wěn)定性也使很多私人部門(mén)愿意對(duì)公交行業(yè)進(jìn)行長(zhǎng)期投資。于是西許多方發(fā)達(dá)國(guó)家的私人部門(mén)開(kāi)始進(jìn)入公交行業(yè)，并獲得巨大的成功。改革開(kāi)發(fā)以來(lái)，特別是最近的10年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)民營(yíng)企業(yè)不斷發(fā)展壯大，成為拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的生力軍，民間資本的積累已經(jīng)形成規(guī)模，民間投資增長(zhǎng)迅速，勢(shì)頭強(qiáng)勁。根據(jù)國(guó)家公布的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，從2004年開(kāi)始，國(guó)內(nèi)的民間投資占社會(huì)總投資的的60%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了國(guó)家投資的比重。這一數(shù)據(jù)表明，我國(guó)的私人部門(mén)已經(jīng)具備了投資城市公共交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的實(shí)力。另外，國(guó)家近幾年來(lái)出臺(tái)的一系列政策政策，也有利于私人部門(mén)進(jìn)入公交行業(yè)。如2006年12月15日國(guó)家建設(shè)部轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院通知《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的若干經(jīng)濟(jì)政策的意見(jiàn)》中，強(qiáng)調(diào)加大城市公共交通投入，并明確指出“開(kāi)拓多元的投資渠道”，“鼓勵(lì)社會(huì)資本（包括境外資本）以合資、合作或委托經(jīng)營(yíng)等方式參與城市公共交通投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)”。2、國(guó)外公交民營(yíng)化改革對(duì)我國(guó)的啟發(fā)早在20世紀(jì)70年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家如英國(guó)、美國(guó)和日本開(kāi)始進(jìn)行城市公共交通的民營(yíng)化改革。在當(dāng)時(shí)的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，面臨著同樣的城市公共交通困境。20世紀(jì)70年代中期開(kāi)始，西方各發(fā)達(dá)國(guó)家為了改善公交服務(wù)質(zhì)量，提高公交運(yùn)營(yíng)效率，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，紛紛開(kāi)始探索公交民營(yíng)化改革。在此期間，一些國(guó)家和地區(qū)逐步開(kāi)放城市公交的所有權(quán)和運(yùn)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入，引入新的競(jìng)爭(zhēng)者來(lái)提高公交的運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量，取得了良好的成果。例如，英國(guó)推行公交民營(yíng)化改革，政府全面退出公交服務(wù)的生產(chǎn)領(lǐng)域，開(kāi)放公交市場(chǎng)，采用線路專營(yíng)的模式，實(shí)行線路公開(kāi)投標(biāo)，各公司間的公交線路相互交錯(cuò)，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)非常激烈。其中倫敦市內(nèi)就有50多家私營(yíng)公交服務(wù)企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。改革后，公交服務(wù)質(zhì)量得到大幅改善，公交運(yùn)營(yíng)成本下降，運(yùn)營(yíng)效率大大提高。20世紀(jì)80年代，日本國(guó)有鐵路公司在財(cái)務(wù)狀況惡化，企業(yè)虧損嚴(yán)重的背景下，日本政府對(duì)國(guó)鐵公司實(shí)行分割，進(jìn)行民營(yíng)化改革。改革后，日本鐵路運(yùn)輸效率和質(zhì)量大為改善，鐵路公司的財(cái)務(wù)狀況好轉(zhuǎn)，逐漸實(shí)現(xiàn)盈利。[9]3、我國(guó)城市在公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化實(shí)踐探索中困境2002年，國(guó)家建設(shè)部出臺(tái)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》中，明確提出鼓勵(lì)社會(huì)資本、外國(guó)資本以各種形式參與市政公用設(shè)施的建設(shè)。于是，我國(guó)許多城市如北京、上海、重慶、合肥、無(wú)錫、十堰等大中小城市相續(xù)開(kāi)展了公交民營(yíng)化改革。但是幾年后，除了上海的公交改革進(jìn)行比較順利以外，很多城市的公交民營(yíng)化改革相續(xù)出現(xiàn)困境。北京公交市場(chǎng)化改革后，公交企業(yè)依然虧損巨大，市民的出行難問(wèn)題并沒(méi)有得到有效緩解；重慶的公交運(yùn)營(yíng)重新回到國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)的模式；合肥因在2007年5個(gè)月內(nèi)發(fā)生了8人因與公交有關(guān)事故喪生后，停止了公交民營(yíng)化改革；無(wú)錫公交民營(yíng)化改革后，與公交車有關(guān)的交通事故頻發(fā)，引起了當(dāng)?shù)厥忻竦臉O度不滿，改革阻力增大，困難重重。全國(guó)第一個(gè)公交事業(yè)全盤(pán)民營(yíng)化的城市——湖北十堰市，公交民營(yíng)化改革5年內(nèi)發(fā)生4次司機(jī)集團(tuán)罷運(yùn)事件，公交運(yùn)營(yíng)權(quán)被當(dāng)?shù)卣栈?，轟轟烈烈的公交改革黯然落幕。[10]我國(guó)城市在公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革實(shí)踐過(guò)程遇到的問(wèn)題引起了我國(guó)對(duì)公交改革的反思。公交民營(yíng)化在我國(guó)還是新生的事物，不能因?yàn)橐挥龅酱煺劬蛯⑵鋸氐追穸?。在?guó)內(nèi)外很多國(guó)家和地區(qū)不乏成功案例的背景下，我們應(yīng)該堅(jiān)定公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化的決心，探究問(wèn)題產(chǎn)生的根源，用心總結(jié)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，克服現(xiàn)有的障礙，推動(dòng)公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化的健康發(fā)展。二、以湖北十堰市公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革為例湖北十堰市作為全國(guó)第一個(gè)公交事業(yè)全盤(pán)民營(yíng)化的城市，以湖北十堰市公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革為例分析公交民營(yíng)化問(wèn)題產(chǎn)生的根源，借鑒和吸取其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)我國(guó)其他城市公交民營(yíng)化改革具有重要的意義。（一）十堰市五年公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革實(shí)踐之路的得失1、取得的成果民營(yíng)化后的公交公司陸續(xù)購(gòu)買(mǎi)了110多輛公交空調(diào)車投入運(yùn)營(yíng)，乘車壞境優(yōu)化，公交的各項(xiàng)硬件設(shè)施得到了改善。公交公司積極推動(dòng)公司管理制度的創(chuàng)新，形成富有激勵(lì)作用的現(xiàn)代企業(yè)制度，使公司的經(jīng)營(yíng)收入與上繳的稅費(fèi)增加，公交運(yùn)營(yíng)單位能耗降低，成本下降，公交服務(wù)改善，安全生產(chǎn)也達(dá)到政府的要求。此外，公交公司沒(méi)有把改制前的冗員下崗，而是通過(guò)創(chuàng)辦再就業(yè)培訓(xùn)中心、興辦第三產(chǎn)業(yè)等途徑，實(shí)現(xiàn)了300多名富余人員的再就業(yè)。[11]公交車輛檔次和服務(wù)水平提高了，公交依然保持了低票價(jià)。2、引發(fā)的問(wèn)題（1）五年四次停運(yùn)十堰市公交民營(yíng)化改革5年以來(lái)共發(fā)生了4次公交司機(jī)停運(yùn)風(fēng)波，其中，2008年1月12日到4月15日，兩度發(fā)生市區(qū)公交全線停運(yùn)，導(dǎo)致城市交通幾乎癱瘓，市民出行困難，人們正常的生產(chǎn)生活秩序受到嚴(yán)重的影響，也使當(dāng)?shù)卣投鄶?shù)市民對(duì)公交民營(yíng)化失去信心。[12]停運(yùn)事件的發(fā)生，也令市民對(duì)政府的決策以及監(jiān)管職能履行力度產(chǎn)生懷疑，在一定程度上損害了政府的公信力。（2）公交職工的合法權(quán)益得不到保證民營(yíng)公交公司的職工普遍反映其工資收入過(guò)低，公司規(guī)章制度過(guò)于苛刻。勞資問(wèn)題是2008年發(fā)生的兩次司機(jī)集體停運(yùn)的導(dǎo)火索。職工普遍反映，公司改制后，職工工資降低了20%，平均每月不到1000元；公司給員工繳納的公積金、各類保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)及其他福利比改制前大為降低；此外，公交公司的職工們普遍認(rèn)為公司制度苛刻，經(jīng)常以各種名義扣減職工工資。據(jù)南方周末報(bào)道，一位年輕司機(jī)2007年12月的工資，在扣除了病事假、油耗超標(biāo)等各項(xiàng)費(fèi)用以及210元的事故停車費(fèi)后，只剩下11.82元。另外，一名女保潔工反映，扣掉所有款項(xiàng)后，她2007年11月份工作21天的收入是21.44元。一些職工還向前來(lái)采訪的記者反映，企業(yè)一些苛刻的制度，如“機(jī)修工人一年365天沒(méi)有休息日，沒(méi)有加班工資；病假超過(guò)七天，每天要向公司交10元的管理費(fèi)，病假期間無(wú)工資；2007年底，新勞動(dòng)法實(shí)施前，公司要求全體職工重新簽訂勞動(dòng)合同是一片空白?！盵13]勞資問(wèn)題是公交停運(yùn)的導(dǎo)火索。（3）企業(yè)虧損嚴(yán)重公交民營(yíng)化改革以后，公交公司在2003年和2004年實(shí)現(xiàn)每年盈利100多萬(wàn)元。但隨后三年由于油價(jià)暴漲等原因公交公司分別虧損500多萬(wàn)元、900多萬(wàn)元和700多萬(wàn)元。據(jù)了解2003年成品油的價(jià)格大約為每升2.6元，到現(xiàn)在已漲到５元多，而且在2006年供油出現(xiàn)了批零倒掛，批發(fā)油價(jià)要高于零售的油價(jià)，公交公司運(yùn)營(yíng)成本激增。十堰市公交公司董事長(zhǎng)張朝榮認(rèn)為，公交公司虧損的原因除了油價(jià)上漲外，政府補(bǔ)貼不到位是關(guān)鍵。政府僅在2006年和2007年提供了油補(bǔ)，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，企業(yè)的損失嚴(yán)重。另外，公交公司承擔(dān)了社會(huì)福利，落實(shí)國(guó)家關(guān)于老年人、殘疾人、現(xiàn)役軍人免費(fèi)乘車，學(xué)生乘車優(yōu)惠等政策，但政府沒(méi)有按國(guó)務(wù)院的要求對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)貼。十堰市公交公司董事長(zhǎng)張朝榮認(rèn)為在接受采訪時(shí)說(shuō)，公交公司僅在這方面的免費(fèi)就達(dá)到了7800萬(wàn)元。[14]（4）政府和企業(yè)責(zé)任不清在十堰市的公交民營(yíng)化改革中，市政府和公交公司簽訂了《股權(quán)協(xié)議書(shū)》規(guī)定了雙方在改革中的權(quán)利和義務(wù)。但是由于合同太粗，規(guī)定的責(zé)、權(quán)、利不清，再加上政策和市場(chǎng)變化，政府和企業(yè)都存在著履約不到位問(wèn)題。十堰市公交公司董事長(zhǎng)張朝榮抱怨，政府未能用財(cái)政補(bǔ)貼等形式履行自己的公共事業(yè)管理的責(zé)任。張朝榮首先指出，2005年開(kāi)始油價(jià)暴漲，中央財(cái)政僅在2006、2007兩年共提供了619萬(wàn)元的燃油補(bǔ)貼，但這數(shù)額還不到油價(jià)增長(zhǎng)所造成的額外成本的10%。其次，政府承諾的“公交優(yōu)先”未能實(shí)施。十堰市政府沒(méi)有按國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見(jiàn)》，對(duì)公交公司承擔(dān)的社會(huì)福利（包括老年人、殘疾人、軍人免費(fèi)乘車，學(xué)生、成人持月票乘車等）帶來(lái)的減收予以補(bǔ)貼。此外，政府曾口頭承諾會(huì)取消在公交線路上運(yùn)營(yíng)的150輛中巴車經(jīng)營(yíng)權(quán)，但５年來(lái)，城郊中巴的公交線路運(yùn)營(yíng)權(quán)不僅沒(méi)有被取消，中巴車的數(shù)量更是從150多輛增加到200輛，影響了公司的收益。十堰市政府認(rèn)為，雙方合同上并未寫(xiě)明的對(duì)于企業(yè)的燃油補(bǔ)貼和社會(huì)福利補(bǔ)貼等，實(shí)行起來(lái)也存在政策障礙。去年湖北的燃油補(bǔ)貼政策下發(fā)了，政府已兩次對(duì)公交公司進(jìn)行油補(bǔ)。對(duì)于取消中巴的運(yùn)營(yíng)權(quán)也沒(méi)有寫(xiě)進(jìn)協(xié)議，政府出于保護(hù)公交行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，防止公交運(yùn)營(yíng)的私人壟斷的考慮，不會(huì)取消中巴的運(yùn)營(yíng)權(quán)。另外，當(dāng)?shù)卣赋?，企業(yè)也存在著履約不到位的行為，合同約定的110萬(wàn)元的保證金和每年800萬(wàn)的特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓費(fèi)，公交公司至今分文未交。[15]3、十堰市五年公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革的最終結(jié)果2008年4月15日，十堰市政府宣布收回公交特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，全面接管公交公司。2008年4月15日十堰市公交司機(jī)發(fā)動(dòng)了第四次罷運(yùn)，當(dāng)天下午十堰市委召開(kāi)常委會(huì)，會(huì)議決定收回公交的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。4月20日，十堰市市委宣傳部就回收城市公交特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的決定發(fā)布了一個(gè)通稿，文中指出，2008年“1月12日到4月15日，兩度發(fā)生市區(qū)公交全線停運(yùn)，導(dǎo)致職工不能正常上班，市民不能正常出行，嚴(yán)重影響了市民的正常生產(chǎn)生活秩序，嚴(yán)重影響到社會(huì)公共利益和安全。這兩次全線停運(yùn)，充分反映出目前的公司經(jīng)營(yíng)者已經(jīng)不能對(duì)公司實(shí)行有效管理，不能維護(hù)企業(yè)的穩(wěn)定和正常的營(yíng)運(yùn)秩序，不能為市民提供安全可靠的公共交通服務(wù)。”[16]十堰市公交公司董事長(zhǎng)張朝榮在接受媒體采訪時(shí)承認(rèn)，十堰公交民營(yíng)化以失敗告終。（二）十堰市五年公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化失敗的根源1、公交的公益性與公交企業(yè)的營(yíng)利性的矛盾公交的公益性與公交企業(yè)的營(yíng)利性存在著先天性的矛盾。一方面，城市公共交通是城市的重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，公共交通的這種性質(zhì)決定了公交運(yùn)營(yíng)不能偏離社會(huì)公益屬性。[17]也就是說(shuō)，公交運(yùn)營(yíng)的目的不是追求利益的最大化，而是為市民的出行提供更好的公交服務(wù)，公交具有公益性。另一方面，公交企業(yè)作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，它需要在提供服務(wù)中獲得補(bǔ)償生產(chǎn)耗費(fèi)的成本以及擴(kuò)大再生產(chǎn)所必須的資金，它存在的目的就是為了獲取利潤(rùn)，具有營(yíng)利性。公交民營(yíng)化改革必須在公交的公益性與公交企業(yè)的營(yíng)利性矛盾中取得平衡。要使這兩者取得平衡，政府的作用最為關(guān)鍵。十堰市公交民營(yíng)化改革的力度很大，國(guó)有資本全面退出了公交運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域。但是政府在改革后沒(méi)能很好地履行其職責(zé)。當(dāng)公交公司在油價(jià)暴漲，承擔(dān)了社會(huì)福利所帶來(lái)的巨額虧損下，政府沒(méi)有通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的方式對(duì)公交公司給與應(yīng)有的補(bǔ)償。企業(yè)在自身的生存得不到保證的情況下，必然不會(huì)過(guò)多地考慮社會(huì)利益，從而暴露了公交公益性和公交企業(yè)營(yíng)利性的深層次矛盾，這是導(dǎo)致十堰市公交民營(yíng)化失敗的深刻原因。2、立法的滯后我國(guó)的公交民營(yíng)化改革還處于摸索階段，到目前為止，國(guó)家還沒(méi)有制定統(tǒng)一的、專門(mén)針對(duì)公交民營(yíng)化改革的法律法規(guī)?，F(xiàn)有的公交民營(yíng)化的依據(jù)，主要是由國(guó)務(wù)院、國(guó)家建設(shè)部、交通部和地方政府以文件、通知和規(guī)定的形式下發(fā)的各種文件。[18]這些文件對(duì)各部門(mén)的約束力不一，政府在對(duì)城市公交市場(chǎng)的干預(yù)表現(xiàn)出較大的隨意性。在公交民營(yíng)化改革過(guò)程中，十堰市并沒(méi)有出臺(tái)公交事業(yè)民營(yíng)化后的具體管理辦法。政府和公交公司通過(guò)合同的形式對(duì)雙方的權(quán)利和義務(wù)作了簡(jiǎn)要的規(guī)定，另外還有一些口頭承諾和約定。法律的空白直接導(dǎo)致了政府和公交公司權(quán)、責(zé)、利不清，以致后來(lái)出現(xiàn)的許多問(wèn)題得不到合理有效的解決。政府和公交公司互相扯皮，推卸責(zé)任，這是十堰市公交民營(yíng)化失敗的重要原因。3、政府責(zé)任的缺失政府在公交民營(yíng)化改革過(guò)程中的責(zé)任主要包括以下兩個(gè)方面：一是政府對(duì)公交企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任；二是政府在公交上應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。公交民營(yíng)化改革后，十堰市政府只注重了對(duì)公交服務(wù)的價(jià)格、質(zhì)量、安全性以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方面的監(jiān)管，而忽略了對(duì)公交公司規(guī)章制度的合法性、職工的合法權(quán)益是否得到保障等問(wèn)題上的監(jiān)管。據(jù)有關(guān)報(bào)道表明，停運(yùn)前，公交公司曾多次就勞資問(wèn)題向企業(yè)和政府有關(guān)部門(mén)反映，均得不到回應(yīng)，為日后公交司機(jī)集體罷運(yùn)，留下了隱患。這充分表明政府的監(jiān)管并不到位。另外，十堰市政府在城市公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革過(guò)程中也沒(méi)能充分履行其社會(huì)責(zé)任。對(duì)于公交公司對(duì)老年人、殘疾人、現(xiàn)役軍人免費(fèi)乘車，學(xué)生優(yōu)惠予所造成的損失，當(dāng)?shù)卣](méi)有按國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見(jiàn)》，對(duì)公交公司承擔(dān)的這項(xiàng)社會(huì)福利帶來(lái)的減收給以相應(yīng)的補(bǔ)貼。同樣，在油價(jià)暴漲的情況下，當(dāng)?shù)卣矝](méi)有對(duì)公交公司給與適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。[19]政府責(zé)任的缺失是導(dǎo)致十堰市公交民營(yíng)化最終失敗的根本原因。4、缺乏相應(yīng)配套措施的支撐十堰市的公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革沒(méi)有注重相關(guān)配套的改革，改革的進(jìn)行缺乏相應(yīng)配套措施的支撐。這首先表現(xiàn)在十堰市的公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革沒(méi)有健全的法律法規(guī)體系作為改革的依據(jù)。十堰市沒(méi)有對(duì)公交民營(yíng)化改革立法，也沒(méi)有出臺(tái)公交事業(yè)民營(yíng)化后的具體管理辦法。改革中沒(méi)有形成政府對(duì)企業(yè)的有效監(jiān)督機(jī)制，也缺乏對(duì)政府行為的有效約束機(jī)制。其次，“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略也得不到有效執(zhí)行。十堰市政府對(duì)公交公司的政策性虧損以及由于油價(jià)暴漲帶來(lái)的損失，未能通過(guò)以財(cái)政補(bǔ)貼等形式給與公交公司足夠的扶持，忽視了自身的公共事業(yè)管理的責(zé)任的履行。再次，正規(guī)公共交通的運(yùn)營(yíng)環(huán)境并不理想。在十堰市，成本低廉，安全性和舒適程度較差的中巴搶占城市公交運(yùn)營(yíng)線路，形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的市場(chǎng)態(tài)勢(shì)，不利于公交的健康發(fā)展。[20]這些現(xiàn)象都表明了十堰市的公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革缺乏相應(yīng)配套措施的支撐，這是十堰市公交民營(yíng)化失敗不可忽視的重要原因之一。三、改善我國(guó)城市公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化現(xiàn)狀的對(duì)策（一）立法先行完善的法律法規(guī)是公交民營(yíng)化改革的依據(jù)。預(yù)先制定好相關(guān)的法律，使整個(gè)改革過(guò)程有法可依，是公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化得以順利推進(jìn)的法律保障。立法先行的意義在于通過(guò)完善的法律法規(guī)規(guī)定政府、公交公司雙方的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范各相關(guān)主體在公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革中的行為，同時(shí)也為解決日后可能出現(xiàn)的糾紛提供權(quán)威性的依據(jù)。[21]這里說(shuō)的立法不僅包括對(duì)公交民營(yíng)化改革各主體權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行立法，同時(shí)還包括完善政府對(duì)公交公司及其行為的監(jiān)督機(jī)制。國(guó)家應(yīng)制定一部統(tǒng)一的、專門(mén)針對(duì)公交民營(yíng)化改革的法律法規(guī)，地方人大和政府應(yīng)根據(jù)國(guó)家的相關(guān)法律以及中央的政策，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際，制定本地公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化的相關(guān)法律，出臺(tái)公交事業(yè)民營(yíng)化后的具體管理辦法。需要強(qiáng)調(diào)的是，由于我國(guó)的公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化的探索還處于初級(jí)階段，因此有關(guān)法律應(yīng)該在實(shí)踐中不斷加以修正、補(bǔ)充和完善，才能為我國(guó)公交民營(yíng)化改革的順利推進(jìn)提供可靠的法律保障。（二）強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任公交企業(yè)的營(yíng)利性與公交公益性是存在矛盾的，但公交的公益性與公交企業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)作并不完全矛盾，公交的公益性并不排斥公交的市場(chǎng)化運(yùn)作規(guī)律，公交民營(yíng)化改革必須在企業(yè)的公益性和市場(chǎng)性之間取得平衡。這種平衡的取得，關(guān)鍵在于政府能否在公交民營(yíng)化改革過(guò)程中，充分地履行自己的職責(zé)。政府在公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革中的責(zé)任包括，對(duì)公交企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任，承擔(dān)的公交的社會(huì)責(zé)任，此外還應(yīng)包括為公共交通的發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境的責(zé)任。[22]1、建立一個(gè)健全、完善的監(jiān)管機(jī)制公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革要求有一個(gè)健全、完善的監(jiān)管機(jī)制，以便于協(xié)調(diào)好政府與企業(yè)之間的關(guān)系并規(guī)范好政府與企業(yè)的行為。公交企業(yè)作為自負(fù)盈虧的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其目標(biāo)必然是追求利潤(rùn)的最大化，如果在公交民營(yíng)化過(guò)程中，政府的監(jiān)管職能履行不到位，不能有效約束公交企業(yè)的行為，那么公交企業(yè)為了追求經(jīng)濟(jì)利益而在操作過(guò)程中違規(guī)，勢(shì)必?fù)p害到公交的公益性質(zhì)。2、建立對(duì)公交企業(yè)合理的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制公交行業(yè)的公益性是政府應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)基本職責(zé)，要公交企業(yè)承擔(dān)起本應(yīng)是政府的社會(huì)義務(wù)，就必須建立起對(duì)企業(yè)因承擔(dān)公益福利而帶來(lái)?yè)p失的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制。3、為公交改革創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境任何改革都不是孤立的，公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化需要政府為其創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。這就要求政府要為改革提供良好的法律和政策環(huán)境，改善城市規(guī)劃，加快道路等設(shè)施的建設(shè)，推進(jìn)公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化配套改革，為改革的順利進(jìn)行提供保障。（三）公交企業(yè)、政府、人民三方利益的平衡在公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革過(guò)程中，公交企業(yè)、政府和人民是直接的關(guān)系利害者，必須正確處理好三者之間的關(guān)系，保持三方利益的平衡。1、理順政府與企業(yè)的關(guān)系在公交民營(yíng)化過(guò)程中，首先需要正確處理政府與企業(yè)的關(guān)系。政府的主要責(zé)任是在市場(chǎng)準(zhǔn)入、公交服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格、有效競(jìng)爭(zhēng)等方面對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)控，保證公交公司提供服務(wù)的質(zhì)量和水平。公交公司獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后，公交具體運(yùn)作交由企業(yè)自主運(yùn)作，政府不干預(yù)公交公司的具體生產(chǎn)活動(dòng)，保證公交企業(yè)享有充分自主權(quán)和決策權(quán)，使企業(yè)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略更為靈活，但政府必須對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的合法性以及提供的服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。此外，政府還應(yīng)該改善城市規(guī)劃，加強(qiáng)公交基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，積極創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，促進(jìn)公交公司的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，公交公司作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，在不違反法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，具有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。公交企業(yè)可以通過(guò)引入先進(jìn)的設(shè)備和管理技術(shù)，改善經(jīng)營(yíng)策略等方式，提高公交的運(yùn)營(yíng)效率，實(shí)現(xiàn)盈利。需要強(qiáng)調(diào)的是，企業(yè)必須兼顧公交服務(wù)的公益性，不能為了追求利潤(rùn)而損害公共利益，也就是說(shuō)公交公司要在不損害公共服務(wù)的公益性的前提下，合理地追求利潤(rùn)的最大化。同時(shí)，公交公司必須注重公交服務(wù)的質(zhì)量和效率。公交公司順利發(fā)展需要政府和人民的信任和支持，而優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)是公交企業(yè)獲得政府和人民信任和支持的基礎(chǔ)。2、公交企業(yè)與人民市民是公交企業(yè)提供服務(wù)的對(duì)象，公交企業(yè)提供服務(wù)的質(zhì)量直接關(guān)系到人民的生活質(zhì)量。多數(shù)市民對(duì)公交運(yùn)營(yíng)的效率不是很關(guān)心，他們往往更關(guān)心乘車是否方便，乘車環(huán)境的舒適度以及票價(jià)是否降低等有關(guān)服務(wù)質(zhì)量的問(wèn)題。公交企業(yè)要根據(jù)市民反映的意見(jiàn)改善公交服務(wù)的質(zhì)量，在實(shí)現(xiàn)盈利后要以降低票價(jià)，改善乘車環(huán)境等方式還利于民，才能得到市民的滿意和認(rèn)同。3、政府與人民公交服務(wù)是城市的基礎(chǔ)設(shè)施，是一項(xiàng)基本的社會(huì)福利，保證市民享受舒適、快捷、價(jià)格低廉的公交服務(wù)，是政府不可推卸的責(zé)任。政府要充分履行自己的職責(zé)，保證公交服務(wù)的質(zhì)量不因公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化而降低。對(duì)企業(yè)因承擔(dān)社會(huì)福利低帶來(lái)的損失，政府應(yīng)該通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼等方式予以補(bǔ)償，從而使公交企業(yè)樂(lè)意為人民的服務(wù)，保證公交服務(wù)福利的實(shí)現(xiàn)?？偠灾黄髽I(yè)要提供優(yōu)質(zhì)的公交服務(wù)，體現(xiàn)公交服務(wù)的公益性質(zhì)；政府要對(duì)公交企業(yè)提供的服務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督控制，同時(shí)對(duì)以財(cái)政補(bǔ)貼的方式承擔(dān)自身的社會(huì)責(zé)任，保證市民充分享受公交福利；市民主動(dòng)地對(duì)公交企業(yè)和政府的行為進(jìn)行有效監(jiān)督，促進(jìn)公交企業(yè)和政府履行各自的職責(zé)，保證自身的合法權(quán)益。通過(guò)公交企業(yè)、政府、人民三者的互動(dòng)和互相約束，使三方的利益得到平衡，促進(jìn)公交運(yùn)營(yíng)的健康發(fā)展。[23]（四）強(qiáng)化公交企業(yè)的社會(huì)責(zé)任公交服務(wù)是一種公共產(chǎn)品，公交企業(yè)的一切活動(dòng)要體現(xiàn)公交服務(wù)的公益性。公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革過(guò)程中，要注意強(qiáng)調(diào)公交公司的社會(huì)責(zé)任。與其它工商企業(yè)相比，公交公司的社會(huì)責(zé)任不僅包括一般工商企業(yè)所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，而且還承擔(dān)著公共服務(wù)的責(zé)任。[24]公交公司只有在確保公交的公益性得到實(shí)現(xiàn)的前提下，企業(yè)才能獲得生存和發(fā)展的空間。公交公司應(yīng)在在其經(jīng)營(yíng)理念和行為上強(qiáng)調(diào)公交的公益性理念上，公交公司向全體員工強(qiáng)調(diào)企業(yè)的目標(biāo)是為市民提高優(yōu)質(zhì)的公交服務(wù)，促進(jìn)本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活質(zhì)量的提高，在不損害公共利益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)企業(yè)的最大盈利。在行為上，公交公司應(yīng)把企業(yè)的社會(huì)責(zé)任明確地寫(xiě)在公司的行為規(guī)范上，使公交的社會(huì)責(zé)任落實(shí)到公司每一個(gè)員工的行為上得到體現(xiàn)。企業(yè)要遵守社會(huì)行為規(guī)范，保證公司經(jīng)營(yíng)行為的合法透明，保護(hù)企業(yè)職工的合法權(quán)益，為市民提供高質(zhì)高效的公交服務(wù)。公交公司應(yīng)該積極參加環(huán)境保護(hù)、教育、社會(huì)救助等方面的活動(dòng)，將由效率的提高而節(jié)約的成本以改善職工福利，降低票價(jià)和改善服務(wù)質(zhì)量等形式回饋社會(huì)，高品質(zhì)地履行自身的社會(huì)責(zé)任。2、相關(guān)法律和協(xié)議對(duì)企業(yè)行為的約束當(dāng)?shù)卣诠贿\(yùn)營(yíng)改革中的相關(guān)協(xié)議中要注意強(qiáng)調(diào)公交公司的社會(huì)責(zé)任，通過(guò)法律或合同等有法律效力的形式，建立有效的約束機(jī)制來(lái)約束企業(yè)的行為，使公交的公益性不因公交運(yùn)營(yíng)的民營(yíng)化而受到損害。（五）合理借鑒和吸收國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)國(guó)外很多國(guó)家和地區(qū)很早就開(kāi)始了對(duì)公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化的探索，并取得了巨大的成就，到現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展得相當(dāng)成熟。雖然每一個(gè)國(guó)家和地區(qū)都有其獨(dú)特的國(guó)情和實(shí)際情況，但是我們應(yīng)該從國(guó)外公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化實(shí)踐中找出公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化的一般規(guī)律，來(lái)指導(dǎo)我國(guó)城市的公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革實(shí)踐。英國(guó)在公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化中，十分注重對(duì)公交運(yùn)營(yíng)的民營(yíng)化進(jìn)行立法，依法逐步推進(jìn)公交市場(chǎng)全面開(kāi)放，在公交行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)，其中倫敦市內(nèi)就有50多家私營(yíng)公交公司，政府采取線路專營(yíng)模式，實(shí)行線路公開(kāi)招標(biāo)，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，公交服務(wù)的效率和質(zhì)量大大提高。[25]新加坡如今的公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化采用區(qū)域經(jīng)營(yíng)的模式，由環(huán)島巴士與新加坡巴士?jī)杉夜痉謪^(qū)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)政府的嚴(yán)格監(jiān)控來(lái)確保公交的服務(wù)質(zhì)量，規(guī)范公交企業(yè)的行為，使公交服務(wù)取得了良好的效率和效益。綜觀國(guó)外成功的公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革，我們可以看出，盡管各個(gè)國(guó)家和地區(qū)實(shí)際情況不一樣，采用的模式也不盡相同，但它們的改革都有一些共同的特點(diǎn)，那就是公交民營(yíng)化改革過(guò)程中堅(jiān)持立法先行，注重在公交行業(yè)引入適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)，強(qiáng)調(diào)政府在公交民營(yíng)化中的責(zé)任和作用[26]。我國(guó)城市在公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革過(guò)程中要結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際，合理借鑒國(guó)外的成功經(jīng)營(yíng)，同時(shí)吸取其中的教訓(xùn)，在公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化探索中少走彎路。結(jié)語(yǔ)：十堰市公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化改革給我國(guó)其它城市的啟示公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化并不意味著政府把公交行業(yè)完全推向市場(chǎng)，對(duì)公交運(yùn)營(yíng)撒手不管。公交運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化只是表示了在公交領(lǐng)域政府的角色和職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從公交行業(yè)直接的生產(chǎn)者和管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楣恍袠I(yè)的監(jiān)督者，其職能也從直接提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)公共服務(wù)的質(zhì)量、價(jià)格等要素