可持續(xù)發(fā)展視域中的北京綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

可持續(xù)發(fā)展視域中的北京綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

一可持續(xù)發(fā)展與綠色基礎(chǔ)設(shè)施的提出1.綠色基礎(chǔ)設(shè)施的提出背景黨的十八大報(bào)告明確提出，建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的長遠(yuǎn)大計(jì)。綠色是人類文明的標(biāo)志，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)人口、資源與環(huán)境持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建綠色北京必然要求加強(qiáng)綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。綠色基礎(chǔ)設(shè)施是面向城市綠色發(fā)展、低碳節(jié)能、生態(tài)宜居的設(shè)施建設(shè)，在基礎(chǔ)設(shè)施布局、規(guī)劃與建設(shè)更加強(qiáng)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)環(huán)境與自然區(qū)域的生態(tài)關(guān)聯(lián)性和內(nèi)部連接性，形成具有自然生態(tài)體系功能和價(jià)值的開放空間網(wǎng)絡(luò)，為人類和野生動(dòng)物提供自然場所，形成保證環(huán)境、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)框架[1]。綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成和構(gòu)建了具有生態(tài)平衡關(guān)系的城市綠色空間網(wǎng)絡(luò)，高層建筑叢林中具有更加開放的自然綠色空間。綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，也是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵要素。2.綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本要素綠色基礎(chǔ)設(shè)施面向生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)人口資源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略要求，并非新的概念，是基于城市更加生態(tài)綠色、環(huán)保低碳的戰(zhàn)略要求，與城市綠地、綠化帶、綠道、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)等概念相互關(guān)聯(lián)，這些要素均是城市實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境保護(hù)持續(xù)發(fā)展的基本要素。具體而言，綠色基礎(chǔ)設(shè)施主要包括綠帶、綠道、園林、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)等城市綠地建設(shè)理論的延伸[2]。一是綠帶?；羧A德在其“田園城市”理論中提出農(nóng)田地和游憩綠地環(huán)抱城市形成綠帶，控制城市的無序蔓延和過度增長，實(shí)現(xiàn)城市人口、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。二是城市園林。城市園林主要是通過增加城市公共綠地和園林面積，為市民提供休閑、健身、娛樂的活動(dòng)場所，優(yōu)化城市自然環(huán)境。三是綠道。綠道比綠帶更能適應(yīng)城市空間的發(fā)展，城市擴(kuò)張與蔓延是與綠道建設(shè)相匹配的，依托城市規(guī)劃將自然生態(tài)區(qū)、風(fēng)景區(qū)、綠地、文化遺址等區(qū)域連成廊道或走廊。四是生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。生態(tài)網(wǎng)絡(luò)是城市各個(gè)要素組成多種同一類型生態(tài)系統(tǒng)的集合，通過生物流使其在空間上形成一個(gè)連貫的系統(tǒng)，且和它周邊的基質(zhì)不斷相互作用，更關(guān)注網(wǎng)絡(luò)的整體性和生態(tài)過程。3.綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有效促進(jìn)人口、資源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展一是有效改善城市空氣環(huán)境，減少北京霧霾天氣的發(fā)生或降低霧霾濃度。綠色基礎(chǔ)設(shè)施重視對(duì)城市綠地的建設(shè)，通過綠色植物的作用，凈化空氣，維護(hù)生態(tài)平衡。綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能通過空氣凈化，變廢為寶，吸收空氣中的化學(xué)物質(zhì)，綠色植物發(fā)揮對(duì)空中灰塵的阻擋、吸附、過濾作用。二是綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)強(qiáng)化人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，綠地或綠道增加，能有效建設(shè)建筑面積和密度，減少核心城區(qū)人口過于膨脹、產(chǎn)業(yè)過于集聚、交通過于擁堵等狀況，減少了產(chǎn)業(yè)密度、建筑密度、人口密度，從而有效緩解城市環(huán)境污染、交通擁堵等諸多城市病問題。三是從大區(qū)域、大城市群、城市與自然和諧發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略看，綠色基礎(chǔ)設(shè)施可以協(xié)調(diào)整個(gè)國家或區(qū)域人口、資源與環(huán)境，將整個(gè)自然環(huán)境連貫起來，通過人工手段和綠色設(shè)施建設(shè)促進(jìn)自然環(huán)境修復(fù)和生態(tài)平衡，減少生態(tài)脆弱性，有效限制和引導(dǎo)對(duì)自然空間的合理利用，促進(jìn)人口、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。二北京綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀與問題隨著人口、資源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展問題日益突出，北京綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迅速發(fā)展，城市綠化、城市園林、節(jié)能減排等相關(guān)設(shè)施建設(shè)力度加大，森林覆蓋率不斷提升。但從總體上看，構(gòu)建綠色北京、打造宜居生態(tài)的新首都，促進(jìn)北京人口、資源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的格局與目標(biāo)還沒有完全實(shí)現(xiàn)，還不能滿足人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展要求。主要問題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。1.單一尺度的綠地系統(tǒng)規(guī)劃不能發(fā)揮綠色基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)功效北京市根據(jù)園林綠化建設(shè)、城市精細(xì)化管理的實(shí)際需要，先后出臺(tái)了《代征城市綠化用地移交建設(shè)管理辦法》《公共綠地建設(shè)管理辦法》等一系列政策措施與管理辦法。這些規(guī)章措施有效地促進(jìn)首都綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但還不能更加有力保障首都環(huán)境質(zhì)量的改善與提升。目前關(guān)于綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃主要側(cè)重于城市這個(gè)單一尺度，缺乏更加科學(xué)合理的、多尺度的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃體系，單一尺度的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃難以充分發(fā)揮應(yīng)有的系統(tǒng)功效。如重經(jīng)濟(jì)建設(shè)忽視環(huán)境建設(shè)，導(dǎo)致城市污染嚴(yán)重，城市環(huán)保問題長期得不到解決，追求短期經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)致城市環(huán)境惡化和更大的GDP損失。2.人口密度過大，增加綠地面積及其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)艱巨如表1所示，北京年末公園綠地面積從1980年的2746公頃增加到2012年的21178公頃，呈現(xiàn)逐年遞增態(tài)勢。人均公園綠地面積從1980年的5.14平方米/人增加到2012年的15.5平方米/人，城市綠化覆蓋率從1980年的20.1%增加到2012年的46.2%，林木覆蓋率從1980年的16.6%增加到2012年的55.5%。表1北京園林綠化情況（1980～2012）基于不斷上漲和高企的房價(jià)與地價(jià)，當(dāng)?shù)卣蛴诜康禺a(chǎn)開發(fā)和商業(yè)開發(fā)，很難有動(dòng)力增加綠地建設(shè)投入，導(dǎo)致部分綠色基礎(chǔ)設(shè)施面積減少或不足，難以促進(jìn)城市自然生態(tài)環(huán)境的有效修復(fù)，難以避免城市局部缺氧危害居民健康的情況發(fā)生。人口密度過大，產(chǎn)業(yè)過度集中，交通擁堵現(xiàn)象嚴(yán)重，高密度建筑群、居民區(qū)、商業(yè)區(qū)的綠色基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，制約了城市環(huán)境的改善，機(jī)動(dòng)車尾氣、生活廢氣排放等不能得到有效的凈化。由表2可見，2006～2012年，北京園林綠地面積與森林覆蓋率增長有限。表2北京園林綠地面積與森林覆蓋率（2006～2012）3.區(qū)域綠化不夠完善，利益博弈導(dǎo)致綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)動(dòng)力不足北京市許多區(qū)域存在樹種配置單一，老化，綠化面積、數(shù)量、質(zhì)量以及植物配置水平不高，城市規(guī)劃和舊城改造忽視綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制約了城市人口、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。綠色基礎(chǔ)設(shè)施不足，綠化不夠完善，降低了城市環(huán)境承載力，綠地上直接導(dǎo)致開發(fā)商和政府增加了建筑物密度和產(chǎn)業(yè)密度與人口空間，進(jìn)而導(dǎo)致城市人口承載力、資源承載力“超載”現(xiàn)象。市場條件下綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)變成政府、企業(yè)和社會(huì)組織的利益博弈產(chǎn)物，外部性存在導(dǎo)致綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)動(dòng)力不足。綠地、園林綠化等綠色基礎(chǔ)設(shè)施不能給開發(fā)商和當(dāng)?shù)卣畮碇苯拥慕?jīng)濟(jì)利益，相反，會(huì)帶來更大的建設(shè)成本，因而綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)動(dòng)力不足，在利益博弈的選擇中往往偏向于犧牲綠地和建設(shè)綠化面積來開發(fā)其他功能用地。舊城區(qū)本身綠化面積不夠，綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，在舊城改造和拆遷過程中被開發(fā)商減少綠地面積，綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得不到應(yīng)有重視，導(dǎo)致綠地功能進(jìn)一步缺失，環(huán)境承載力難以提升。4.綠色基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)乏力，污水處理與環(huán)境衛(wèi)生存在較多問題綠色基礎(chǔ)設(shè)施包括污水處理、環(huán)境衛(wèi)生、能源消耗等配套設(shè)施建設(shè)。從表3污水處理及環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其運(yùn)營來看，污水管道長度從2005年的2521公里增加到2012年的5735公里，污水處理能力從2005年的324萬立方米/日增加到2012年的389萬立方米/日，污水處理率2012年達(dá)到83%，生活垃圾無害化處理率從2005年的96%上升到2012年的99.1%，表明北京污水處理設(shè)施建設(shè)和能力得到提升。但北京作為缺水城市，對(duì)污水處理的再生水利用率不高，河流污染和水資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，節(jié)水方面的配套設(shè)施建設(shè)還不足，污水處理與節(jié)水對(duì)于相關(guān)綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求較大。在能源環(huán)保等綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，還不能真正體現(xiàn)綠色、環(huán)保，綠色基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)減緩北京環(huán)境污染程度、改善環(huán)境質(zhì)量的作用還沒有充分體現(xiàn)，北京遭遇環(huán)境污染的瓶頸性制約還長時(shí)期存在，綠色基礎(chǔ)設(shè)施需要進(jìn)一步加強(qiáng)。表3污水處理及環(huán)境衛(wèi)生（2005～2012年）5.區(qū)域差異較大，沒有建立有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制北京市重視對(duì)近郊區(qū)的隔離帶綠地建設(shè)，在城市中心地區(qū)和城鄉(xiāng)接合部劃定了綠化隔離地區(qū)，把市區(qū)園林綠化與郊區(qū)林業(yè)建設(shè)納入同一軌道，實(shí)現(xiàn)城區(qū)、郊區(qū)綠化一體化，初步形成點(diǎn)、線、面、帶、網(wǎng)、片相結(jié)合的綠化系統(tǒng)。對(duì)城市隔離帶片林進(jìn)行了大量新建和擴(kuò)建。北京已建成兩道環(huán)繞市區(qū)的綠化隔離帶，這些隔離帶林木綠地面積總量達(dá)443.7平方公里，初步形成了以河路為主體的綠色走廊和生態(tài)景觀帶。城鄉(xiāng)接合部的綠化取得了較大進(jìn)展。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保護(hù)比較完善，但對(duì)核心城區(qū)及周邊城市功能拓展區(qū)的綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不大，從綠地面積、森林覆蓋面、人均綠地面積等指標(biāo)看均低于遠(yuǎn)郊區(qū)縣的標(biāo)準(zhǔn)，這些區(qū)域恰恰是污染最嚴(yán)重的，人口、資源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展壓力大，城市綜合承載力不足。三基于可持續(xù)發(fā)展的北京綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)策1.加強(qiáng)主動(dòng)性規(guī)劃，為促進(jìn)人口、資源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展服務(wù)加強(qiáng)戰(zhàn)略層面的主動(dòng)性規(guī)劃，城市產(chǎn)業(yè)、交通、城區(qū)等規(guī)劃應(yīng)該與綠色基礎(chǔ)設(shè)施相配套，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)增加綠地和提高綠化覆蓋率來有效限制、協(xié)調(diào)城市空間拓展，提高城市環(huán)境承載力，保護(hù)城市生態(tài)系統(tǒng)，而不是破壞，不是以減少綠地來增加城市建筑面積。促進(jìn)城市人口、資源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)該強(qiáng)調(diào)綠色基礎(chǔ)設(shè)施布局對(duì)城市自然環(huán)境的修復(fù)功能，尋求經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的平衡點(diǎn)，構(gòu)建城市建筑、人口、產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張與自然環(huán)境相互聯(lián)系的綠色空間網(wǎng)絡(luò)，通過更多的綠道、濕地、雨水花園、森林、鄉(xiāng)土植被等構(gòu)建更加綠色宜居的城市空間，通過主動(dòng)性規(guī)劃，綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃應(yīng)該先于其他專項(xiàng)規(guī)劃，增加和提升城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施的空間，為促進(jìn)人口、資源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展服務(wù)。2.建立多尺度的綠地系統(tǒng)規(guī)劃體系，強(qiáng)制性提高建筑的綠化覆蓋率建立多尺度、多元參與的綠地系統(tǒng)規(guī)劃體系，根據(jù)區(qū)域尺度、城市尺度、分區(qū)尺度、功能尺度等不同設(shè)定綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃目標(biāo)和戰(zhàn)略重點(diǎn)，加強(qiáng)各類規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，突出城市綠化和綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃在其他規(guī)劃中的引領(lǐng)作用和統(tǒng)籌作用。改變傳統(tǒng)的高碳排放、粗放發(fā)展的城市“攤大餅”模式，應(yīng)該優(yōu)先考慮多尺度的綠地系統(tǒng)規(guī)劃，與主體性規(guī)劃相協(xié)調(diào)，重視綠地基礎(chǔ)設(shè)施不同尺度的規(guī)劃，將綠地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與其他規(guī)劃高度統(tǒng)一起來，并強(qiáng)制性地規(guī)定城市建筑的容積率限制及其綠化覆蓋率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，重視綠色建筑、空中花園、綠色社區(qū)等的建設(shè)。綠地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)該重視社會(huì)公民參與，鼓勵(lì)社會(huì)資本、社會(huì)組織、社會(huì)力量參與綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極參與植樹造林活動(dòng)，增加城市碳匯和綠地面積。3.重視城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施功能復(fù)合，采用市場機(jī)制提升建設(shè)動(dòng)力重視綠色基礎(chǔ)設(shè)施的功能復(fù)合，不僅強(qiáng)調(diào)綠地增加，還要強(qiáng)調(diào)保護(hù)和連接分散的綠地，構(gòu)建系統(tǒng)的園林綠化為市民提供休閑、健身、審美等多方面的功能，同時(shí)還要重視對(duì)自然區(qū)域生物多樣性的保護(hù)與連接，避免生境的破碎，促進(jìn)城市建筑、城市經(jīng)濟(jì)功能與生態(tài)環(huán)境功能的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。綠色基礎(chǔ)設(shè)施作為公共物品和外部性存在，政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，履行好綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能和職責(zé)，并創(chuàng)新體制機(jī)制，引入市場機(jī)制，建立多元化的綠地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理的投融資機(jī)制，改變單一追求經(jīng)濟(jì)利益之上的利益博弈規(guī)則，通過市場競爭機(jī)制鼓勵(lì)開發(fā)商增加城市綠地建設(shè)，也可以通過政府購買形式鼓勵(lì)綠地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)新機(jī)制，增加動(dòng)力，提高效益，推動(dòng)綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程與運(yùn)營績效。4.加大配套設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建綠色基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機(jī)制一是應(yīng)該將污水處理和再生水利用等綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，加大對(duì)污水處理設(shè)施建設(shè)的投入力度，以推進(jìn)污水資源化為重點(diǎn)，提高污水收集率和處理