第20章-農村扶貧

第20章農村扶貧

一、農村扶貧的含義及其對象二、農村扶貧戰(zhàn)略選擇三、農村扶貧的方式和方法四、農村扶貧的資金來源五、我國農村扶貧的成就六、我國扶貧開發(fā)工作所面臨的問題與挑戰(zhàn)七、國外反貧困的經驗作法八、我國做好農村扶貧工作的措施2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授本章學習要點：1、農村扶貧的含義2、我國農村扶貧的戰(zhàn)略選擇3、農村扶貧的方式方法4、我國農村扶貧的成就和發(fā)展前景展望2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授

社會救濟是對貧困人群采取的援助措施。目前，世界上大多數貧困人口都生活在經濟不發(fā)達或欠發(fā)達國家的農村，因此，農村救濟工作是社會救濟制度實施的主要內容。農村扶貧是我國農村救濟工作由被動輔助到主動開發(fā)、由“輸血”方式達到“造血”功能的戰(zhàn)略性轉變，是社會救濟制度改革和完善的偉大進程和重要成果。2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授

一、農村扶貧的含義及其對象

1、什么是農村扶貧農村扶貧可以從廣義和狹義兩個角度來理解：

廣義的農村扶貧是指一切以使農村中的貧困戶擺脫貧困為目的的社會救濟項目，基本包括救濟式扶貧和開發(fā)式兩種。狹義的農村扶貧僅指包括開發(fā)式扶貧，即對農村中有一定的生產經營能力的貧困戶，從政策、思想、資金、物資、技術、信息等方面給予扶持，使其通過生產經營而擺脫貧困的社會救助項目。2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授

2、為什么要開展農村扶貧扶貧是救濟工作改革和發(fā)展的結果。過去單純的生活救濟，誘發(fā)了受救濟者對國家或政府的依賴心理，結果是年年救濟年年要，吃完了、花完了，仍處于貧困狀態(tài)。新中國成立后，政府一直致力于發(fā)展生產、消除貧困的工作。但是真正嚴格意義上的扶貧，是在改革開放以后提出并大規(guī)模實施的。為了改變單一救濟造成惡性循環(huán)，政府開始扶貧工作，從60年代起。湖北、廣東、四川等地出現了扶貧的初級形2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授

式，即不僅給貧困戶以補貼的生活用品，而且給予生產資料，把生活救濟和扶持生產結合起來。

3、我國扶貧的指導思想是什么我國的扶貧工作把開發(fā)式扶貧確定為必須長期堅持的基

本方針，堅持以經濟建設為中心。引導貧困地區(qū)群眾在國家必要的幫助和扶持下，以市場為導向。調整經濟結構，開發(fā)當地資源，發(fā)展商品生產，改善生產條件，走出一條符合實際的，有自己特色的發(fā)展道路。通過發(fā)展生產力，提高貧困

2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授

農戶自我積累。自我發(fā)展的能力，是貧困地區(qū)脫貧致富的根本出路。

4、農村扶貧的對象農村扶貧的對象是處于貧困標準以下的貧困地區(qū)和貧困人口。根據<中國農村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010)>。我國農村扶貧的首要對象是貧困地區(qū)尚未解決溫飽問題的貧困人口，重點地區(qū)是貧困人口集中的中西部少數民族地區(qū)、革命老區(qū)，邊疆地區(qū)和特困地區(qū)。同時，要繼續(xù)幫助初步解決2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授溫飽問題的貧困人口增加收入，進一步改善生產生活條件，鞏固扶貧成果。

5、農村的貧困標準確定

要結合我國整個經濟發(fā)展狀況和農村的具體情況來確定。

1981年，農業(yè)部原人民公社管理局首次提出了以人均集體年收入40元和50元作為劃分貧困線的標準。

1984年，國務院農村發(fā)展中心在調查研究的基礎上，提2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授

出以人均年收入120元。人均年自產口糧200公斤作為貧困線，它是以非常狹義的基本需求為基礎確定的。1986年，為確定國家專項扶貧貸款投放范圍。國務院貧困地區(qū)經濟開發(fā)小組提出了新的貧困標準，將1985年全縣人均純收入在150元以下的縣確定為國家重點扶持貧困縣。對于少數民族地區(qū)和革命老區(qū)，這一標準適當調整為200

元或300元。同時，各省、市、自治區(qū)也確定了各自的貧困線的重點扶持縣。2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授按1986年價格作為每人每年206元，在考慮國家的宏觀政策因素和政府財力水平。最后將1990年確定的貧困線確定在人均年純收入300元。并以此標準，通過價格指數調整，確定每年的貧困標準。依此計算，我國1991—1997年的貧困線標準（以人均年

純收入計算）

1991年1992年

1993年1994年

1995年1996年

1997年

308.7325.2368.4448.2

514.5

5465502023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授

2000年為625元，2003年為637元。我國的貧困標準是一個能夠維持基本生存的最低費用標

準，可以確保農村貧困人口最基本的生存需要。因而是客觀的，也是符合中國實際的。

6、農村扶貧工作類別

1）大扶貧這是以貧困地區(qū)為對象的經濟開發(fā)，稱為“大扶貧”，由國務院貧困地區(qū)系統(tǒng)開發(fā)領導小組負責。2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授

從1986年起，國家連續(xù)5年每年撥出10億元專項貼息貸款。重點扶持了300多個貧困縣。各省、市、自治區(qū)又自行扶持了

300多個貧困縣。使被扶貧的貧困縣達到679個。通過政策、科技、信息、交通、教育等方面的一系列扶貧措施。到80年代末，這些縣的人均收入達到390元。以扶貧前的1985年的245元增長了38.5％，扣除物價因素，平均每年增長4.8％。2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授

2）小扶貧這是以貧困戶為對象的，由民政部門負責。經民政部門與鄉(xiāng)政府審核批準的農村扶貧戶，可以得到以下幾方面的扶持。

（1）資金扶持

（2）政策和思想扶貧

（3）科技和信息扶貧2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授

二、農村扶貧戰(zhàn)略選擇

扶貧戰(zhàn)略是指一定時期對一定地區(qū)和人群實施扶貧計劃所確定的主要目標和主要途徑或手段。

1、貧困的致貧原因分析

（1）環(huán)境因素

1）自然環(huán)境

2）社會環(huán)境

2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授

2）人的因素

3）政策因素

2、農村扶貧戰(zhàn)略選擇(P367)1）體制改革推動扶貧戰(zhàn)略在農業(yè)體制嚴重制約農業(yè)生產發(fā)展的地方，體制改革對于增加農產品的產出，推動貧困緩解，具有極為重要的作用。2）經濟增長帶動扶貧戰(zhàn)略主要通過農產品價格上升，新的農產品的生產和銷售，貧困人口勞動力轉移，政府稅收轉移。2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授3）項目開發(fā)扶貧戰(zhàn)略

主要包括農業(yè)項目開發(fā)，教育衛(wèi)生項目，工業(yè)項目，勞

務輸出項目

4）區(qū)域開發(fā)扶貧戰(zhàn)略

即以綜合性扶貧措施，促使貧困人口集中地區(qū)自我發(fā)展能力的提高和推動區(qū)域經濟的發(fā)展，來實現穩(wěn)定緩解和消除貧困的目標。2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授三、農村扶貧的方式和方法

1、勞務輸出

2、小額信貸

3、以工代賑

4、文化科技“三下鄉(xiāng)”活動5、GB模式

四、農村扶貧的資金來源

1、國家扶貧資金和地方配套資金

2、社會捐助資金

3、世界銀行扶貧資金2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授GB，全文為GrameenBank，在孟加拉意為“鄉(xiāng)村銀行”，是一家為窮人服務的銀行。GB模式要點：貸款戶必須是真正的貧困戶；貸款對象以婦女為主；貸款實行小額、有償、短期（一般為一年）；貸款無需擔保，但貸款戶必須組織起來，5人一個小組，6個小組建一個中心，小組負有連保還貸責任；實行按周還貸制，每周還本金的1／50；放貸機構實行自負盈虧。1994年5月，中國社會科學院農村發(fā)展研究所與河北易縣扶貧辦在易縣共同組建仿效GB模式的第一個試驗點——易縣扶貧經濟合作社（簡稱FPC）。后來河南、四川、陜西、西藏等地也有試驗點。2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授GB模式試驗點的成效第一，扶貧資金到戶率高。第二，項目效益高。第三，貸款回收好。2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授

五、我國農村扶貧的成就

1、從1978年到1985年為第一階段體制改革推動扶貧階

段全國的貧困人口由1978年的2.5億下降到1985年的1.25億人

2、從1986年到1993年為第二階段大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段鄉(xiāng)村貧困人口由1985年的1.25億下降到1993年底的8000萬人。年平均減少640萬人2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授3、1994年到2000年為第三階段扶貧攻堅階段針對剩余貧困地區(qū)的特點，國家實施“八七扶貧攻堅計劃”即承諾利用本世紀最后7年時間解決8000萬鄉(xiāng)村極端貧困人口的溫飽問題。

貧困人口由1994年的8000萬人下降到2000年的3000萬人。

4、2001年5月。我國召開第三次扶貧開發(fā)工作會議，決定并實施以中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）。2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授

它以貧困人口相對集中的中西部的少數民族地區(qū)、革命老區(qū)，邊疆地區(qū)和一些特困為重點，以徹底解決極端貧困人口的溫飽并進入小康生活創(chuàng)造條件為基本內容。

六、中國扶貧開發(fā)工作所面臨的問題與挑戰(zhàn)

20多年的扶貧開發(fā)使我國的貧困人口大幅下降。大多數貧困地區(qū)有了一定的發(fā)展基礎，加上國家綜合國力顯著增強，西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施以及我國加入世貿組織。為今后加快扶貧開發(fā)步伐奠定了的基礎。但是，我們也應該看到。21世2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授紀我國扶貧開發(fā)仍面臨著許多新的問題和挑戰(zhàn)。

1.目前扶貧標準低

有關政府部門通過對6.7萬戶農村居民家庭消費支出調查的基礎上計算得出。

1985年農村年人均純收入260元

1990年300元

1999年一2002年625元

這個標準僅能維持基本生存的最低費用標準，按世界銀行2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授的貧困線標準，人均每天消費1美元，考慮到購買力等因素，我國農村貧困線標準低于國際標準的50％多。

2.返貧問題突出

20世紀90年代以來。我國農村的平均返貧率在10％一20％。西南、西北20％，少數地區(qū)30％一50％。河南省近年來由于以干旱為主的自然災害較為嚴重，旱澇災害幾乎年年都有，甚至一年多遇，使得返貧率居高不下，且有上升趨勢。2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授國務院扶貧開發(fā)領導小組副組長，扶貧辦公室主任劉堅在

《從每年解決600萬人溫飽問題到首次出現反彈》一文中說，2003年我國“未解決溫飽”（人均年收入637元以下）的貧困人口不但沒有減少，反而增加了80萬人，這是改革開放之后扶貧開發(fā)歷史上的第一次。

2003年在遭受嚴重自然災害和非典疫情影響的情況下，

扶貧開發(fā)工作仍然取得了重要進展。592個重點縣農民人均純收入增加6％。2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授比全國農民人均純收入的增幅高出1.7個百分點。

“低收入”(人均年收入低于882元)貧困人口數繼續(xù)減少，03年全國減少了128萬。新增80萬“未解決溫飽”的貧困人口，既有當年自然災害的因素，也反映了新階段扶貧開發(fā)面臨的新情況。調查顯示，有所剩的未解決溫飽的人口中，他們生存和發(fā)展的環(huán)境更為惡劣，文化技術素質更低，居住更為分散，構成更為復雜，扶貧攻堅，越到最后越艱難。2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授3.我國扶貧開發(fā)形勢依然嚴峻

1）解決貧困人口溫飽問題的速度明顯趨緩

“八七”計劃期間，平均每年解決600萬農村人口的溫飽問題，進入新世紀的頭兩年平均每年不到200萬人，并首次出現反彈。其中河南、安徽、陜西、黑龍江等省因自然災害等原因，情況最為突出。

2）貧困人口與其他農民的收入差距拉大，貧困群眾在發(fā)展中處于相對弱勢地位的問題更加突出。2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授4.尚存的貧困人口脫貧難度大

5.市場機制作用不斷增加也使扶貧開發(fā)面臨新的挑戰(zhàn)隨著我國市場經濟體制的逐步完善和市場機制作用的增強，不可避免地會使“先天不足，后天失調”的貧困地區(qū)在

市場競爭中處于劣勢地位，不僅吸引急需的生產要素更加困

難，而且會導致區(qū)內生產要素的大量流失。

同時，由于個人和團體利益主體意識的日益強化。會使扶貧濟困的責任意識有所淡化，由于市場經濟規(guī)模和價值規(guī)2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授律作用的增強，也會使政府行為和行政推動扶貧工作的功能和手段減弱。

6.國家扶貧資金和地方配套資金投入上有缺口

從1980年中央就開始設立扶貧資金。地方配套資金一般投入不足，甚至出現有侵吞國家扶貧資金的事例。

據專家研究要穩(wěn)定地解決一個農村貧困人口的溫飽問題，至少需要投入500～2200元。如果按最低標準1500元／人計算。解決2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授剩余的3000多萬農村貧困人口，就需要投入扶貧資金450億元。

若按世界銀行等國際組織計算的人均5000元的扶貧標準，則需要投入扶貧資金1500億元。如果用加上3000萬城鎮(zhèn)貧困人口，則至少分別需要投入扶貧資金900億元和3000億元。若再考慮物價因素的變動及中國剩余農村貧困人口屬于

“最難啃的骨頭”其消費成本更大等因素，則對扶貧的需求更大，顯然現階段中國的經濟實力一時還很難達到。2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授

另一方面，資金在投入和使用時也出現了誤區(qū)（參見財大教材P26)1）地域上投資傾斜

扶貧資金的重點傾斜于國家確定的貧困地區(qū)，對于非貧困地區(qū)的

貧困人口的忽視，事實上，據國家統(tǒng)計資料顯示，有30%的農村

貧困人口生活在國家確定的非貧困區(qū)。

2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授2）投資在時間上分布不當一般情況下，扶貧具有長期性和綜合性，很多扶貧投資只注重短期效益，不注重扶貧的長期性，急于求成，反誤于事。3）投資項目不盡合理資金向非農產業(yè)偏向，存在盲目開發(fā)，注重總體，忽視個體。

4）資金管理運作不科學①漏出率比教高。扶貧資金存在被挪用的狀況；扶貧資金不能形成生產力，浪費大。據報道，“貴州省1986-1997年2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授共投入扶貧資金累計24億元，開發(fā)近5000個項目，但是有成效的僅占1/4.”②資金到位遲用不足。“1993年國家答應給甘肅漳縣150萬元貼息貸款，到1994年拖了一年還沒有到位”，從而形成“到位遲，用不足，效益差，還貸低”的惡性循環(huán)。③對財政信貸管理混亂。扶貧信貸資金根據《商業(yè)銀行法》和《貸款通則》，要求貸款有抵押或擔保，貧困者則無人擔保而貸不到款。2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授

七、國外反貧困的經驗作法（參見財大教材P29～30）發(fā)展中國家的貧困以“大眾貧困”和“鄉(xiāng)村貧困”為特征，反貧困計劃與發(fā)達國家明顯不同，印度的反貧困做法值得研究借鑒。印度的扶貧體制呈現多元化格局。同一筆扶貧資金流向不同的資金機構。同類扶貧機構使用不同來源的扶貧資金，互相交錯。扶貧組織一般分為三種類型——政府扶貧組織非政府扶貧組織社區(qū)自治組織2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授印度政府通過一個垂直的組織體系，利用行政動員來實施中央政府確定的各項扶貧計劃。但是如果政府是唯一的扶貧體系，則體系運動的成本就十分高，并且難以杜絕在爭取扶貧資金過程中的賄賂現象。為提高扶貧效率，需要向縣以下地方機構分權，印度選擇了鼓勵公共參加的方式，鼓勵非政府組織參與扶貧，也鼓勵發(fā)展自下而上的社區(qū)自治組織。

社區(qū)自治組織目標是建立一種代表和支持地方利益，監(jiān)督管理和保障資金目標的體制。它對于扶貧計劃的執(zhí)行情況2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授進行監(jiān)督。非政府組織在印度廣泛存在，它的扶貧資金主渠道有四類：政府扶貧計劃、國際組織援助、宗教性募捐、企業(yè)集團的支持。多資金來源的意義，決不等于“社會資金的廣泛動員”，最主要的意義是扶貧體制上的創(chuàng)新：一種相互制衡的機制。這種三角制衡扶貧機構，保證和維持了扶貧資源的有效動員。1962年，他們在亞洲發(fā)展中國家中率先提出了在限定時期內使貧困者享有一個最低生活水平以滿足其最低需要的政策，這就是基本需要戰(zhàn)略的雛形。他們分為兩個階段：2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授

第一階段以第四個五年計劃投資重點由工業(yè)轉向農業(yè)，推行“綠色革命”為主要內容，通過引進、培育和推廣高產農作物品種，運用一系列綜合性農業(yè)技術措施來提高產量，以解決糧食問題和農村貧困問題。

“綠色革命”在解決印度糧食供給問題上成效顯著。印度糧食總產量由1966～1967年的7423萬噸增加到1983～1984年的

1.53億噸，增加106％，年均4.4％。

2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授盡管如此，“綠色革命”的結果并不符合設想和初衷。因為“綠色革命”主要在耕作條件和氣候較好的地區(qū)進行，這使得地區(qū)間的不平衡狀態(tài)進一步擴大。

同時，“綠色革命”采取新品種和新技術都需要較多的資金為前提，這使富有地方從中獲益最多，結果是貧富差距迅速擴大，廣大貧困者沒有得到什么好處。第二階段在20世紀70年代中期，實行“緩解農村貧困計劃”，也就是在第五個五年計劃提出了穩(wěn)定增長，消滅貧困，滿足最低需要得戰(zhàn)2023/11/28《社會保障概論》主講人：楊來勝教授略口號，實施了多種計劃來幫助和促進貧困地區(qū)的發(fā)展，包括初等教育、成人教育、農村醫(yī)療、農村道路、農村供水、農村電力等社會及經濟基礎設施，還包括農村住房建設，以改善農村居民的基本生活條件。通過由國家和各邦政府撥款撥糧。在農閑季節(jié)進行農村基本建設，用糧食代替現金作為工資付給農民，在創(chuàng)造農村永久性財產的同時，解決農村勞動力就業(yè)和溫飽問題的“以工代賑”計劃和建立培訓中心給

18～35歲失業(yè)青年以一