事業(yè)單位預(yù)算績效管理難點與對策探討

引言預(yù)算績效管理是基于預(yù)算管理而衍生發(fā)展的，是財政管理的基礎(chǔ)，是一種“注重結(jié)果導(dǎo)向、強調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束”的新型預(yù)算管理模式，從預(yù)算的編制到預(yù)算的執(zhí)行，從預(yù)算的監(jiān)督到預(yù)算的評價，整個過程更加注重財政資金使用效果，強調(diào)支出的成本和效益。整個過程涵蓋了事前績效評估、事中績效監(jiān)控、事后績效評價和績效結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)。按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）文件精神，各級財政高度重視，全面推進預(yù)算績效管理工作，各地方財政也相應(yīng)出臺符合地方實際情況的相關(guān)文件，不斷推動地方財政預(yù)算績效管理工作走深走實。在整個工作的推進過程中，各部門逐步提高工作認識，提升重視程度，注重編制預(yù)算和績效目標，不斷細化量化目標指標值，對績效的運行情況進行監(jiān)督與控制，并進行評價與反饋，及時地鞏固運用效果，不斷地完善績效管理工作。在推進工作中，各業(yè)務(wù)部門之間切實加強相互配合，推動績效管理工作取得良好的效果。本文對財政預(yù)算績效管理的難點進行了分析，并提出相關(guān)思考與對策。一、預(yù)算績效管理的概念預(yù)算績效管理是指將績效理念和方法深度融入于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督全過程，注重結(jié)果導(dǎo)向，強調(diào)成本效益，硬化責(zé)任約束的一種預(yù)算管理新機制。預(yù)算績效管理包括政府預(yù)算績效管理、部門和單位預(yù)算績效管理、政策和項目預(yù)算績效管理。二、預(yù)算績效管理的意義我國正在對現(xiàn)行的財政體制進行不斷的改革和優(yōu)化，為盡快建立符合現(xiàn)代財政體制的制度，實現(xiàn)公開透明且具有約束力的預(yù)算，預(yù)算績效管理一體化勢在必行，通過績效管理約束預(yù)算安排，為財政資金分配提供依據(jù)，推動財政資金合理分配，更好地服務(wù)公眾。改變以前的傳統(tǒng)預(yù)算管理觀念，實現(xiàn)財政支出由“重分配”向“重績效”轉(zhuǎn)變，采用更有利于現(xiàn)代社會發(fā)展的預(yù)算管理理念，提升管理水平，保障各項財政資金高質(zhì)高效的使用，達到滿意的目標和效果，謹防在使用過程中對財政資金造成主觀的、不必要的浪費，改變以前只管將財政資金花出去，不管財政資金花出去后能達到什么效果、能帶來什么好處、能體現(xiàn)什么價值的預(yù)算管理方式，現(xiàn)行的預(yù)算績效管理要做到花錢必有效，無效必問責(zé)。開展預(yù)算績效管理，有以下幾項優(yōu)點。一是有利于改變事業(yè)單位以往的傳統(tǒng)觀念，進一步提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準確性和合理性，同時在預(yù)算執(zhí)行過程中能及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，通過預(yù)算績效目標中期監(jiān)控，動態(tài)調(diào)整等方式，完成預(yù)算績效目標，達到更好、更有效地實施預(yù)算項目的目的。二是有利于提高事業(yè)單位財務(wù)管理水平，進一步提高財政資金在分配過程中的科學(xué)性，更好發(fā)揮財政資金在使用過程中的社會效益和經(jīng)濟效益，為財政資金分配提供更合理、更有效的方案，對財政資金的管理更為精細化。三是有利于提高財政資金支出的公開性和透明性，根據(jù)對績效管理指標完成情況進行監(jiān)督，促進財政資金更加科學(xué)合理分配，推動財政體制進一步改革的順利進行，將每一分錢都花在刀刃上，更好地保障和改善民生。三、事業(yè)單位預(yù)算績效管理的難點（一）預(yù)算績效管理意識不到位預(yù)算績效管理觀念還未根本性轉(zhuǎn)變，對績效評價的認識不深入，方法掌握不透徹，沒有按照“誰花錢、誰負責(zé)”的原則層層壓實績效管理責(zé)任。在實施預(yù)算績效管理以來，仍然有部分人思想還停留在預(yù)算績效管理是由財政部門組織實施，績效管理相關(guān)工作就應(yīng)該由財務(wù)部門負責(zé)并組織實施，跟業(yè)務(wù)部門關(guān)系不大，在預(yù)算績效管理目標編制、績效目標監(jiān)控、績效目標評價等方面業(yè)務(wù)部門責(zé)任心不強，與財務(wù)部門配合度不夠高（尤其是一些財政給予項目資金較少的事業(yè)單位）。財務(wù)部門因不是具體項目實施部門，對業(yè)務(wù)部門具體的預(yù)算項目內(nèi)容、預(yù)算項目特征、預(yù)算項目進度等了解不深入，在編制績效目標時往往不能制定有針對性的績效指標和評價標準，不能量化和準確地反映預(yù)算項目的績效目標，如定量指標缺乏、指標值設(shè)置過高或過低、項目績效指標與績效目標匹配性不高等情況，導(dǎo)致績效目標編制質(zhì)量不高，可操作性不強。尤其是在時間緊、任務(wù)重的情況下，往往出現(xiàn)被動應(yīng)付的情況。（二）績效管理相關(guān)制度建設(shè)不夠健全盡管原有的管理制度已經(jīng)建立了預(yù)算管理制度和績效管理制度，但是未能將績效管理運用貫穿到預(yù)算編制、執(zhí)行、評價整個過程，這樣并沒有實現(xiàn)預(yù)算績效管理真正的一體化管理，只是表面上將預(yù)算與績效結(jié)合起來，預(yù)算與績效的管理并沒有同步進行，不能更好提升資金使用效率、達到預(yù)期的效果。（三）績效指標體系不夠完善在實際績效考核工作中，根據(jù)單位的性質(zhì)和實際情況，相關(guān)績效考核指標均有其單位的特殊性，在指標設(shè)計時沒有統(tǒng)一的指標，未形成統(tǒng)一的指標體系，缺乏指標體系的系統(tǒng)性和規(guī)劃性，容易造成指標籠統(tǒng)不具體、不同單位對同一事項指標設(shè)置標準不一致、定性指標不可衡量等情況，有些績效目標缺乏關(guān)鍵性指標和核心指標。由于沒有針對各行業(yè)建立完善的指標體系，關(guān)鍵指標的缺失使評價變得無實際意義，核心指標的缺失使評價浮于表面，不能深入反映項目實施的最終效益。（四）部分績效指標考核無法量化，考核難度較大績效考核通常是采用單位自評、部門評價、財政評價，逐層進行評價考核，有些指標考核難度較大，無衡量標準，在績效考核的過程中，一定程度存在收集對績效評價結(jié)果有支撐性的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難度較大、有些數(shù)據(jù)不完整、不準確的情況，這樣將會增加評價難度，客觀性減弱，主觀性增強。正如在績效評價的指標體系中的效益指標，指標內(nèi)容范圍較廣，且無標準參考，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲取難度較大，很難進行準確的評定，這類指標在評價時，無評分區(qū)間，指標的實用性不是很強。（五）未充分運用績效考核結(jié)果就現(xiàn)有的預(yù)算績效管理來看，績效評價就是得出績效考核結(jié)果，并將績效考核結(jié)果運用到預(yù)算管理中。但是對于績效管理和評價中反映出的問題并沒有切實運用到加強單位管理方面；績效評價結(jié)果難以對資金使用部門和預(yù)算單位形成實質(zhì)性約束；績效評價結(jié)果如何與預(yù)算掛鉤，未出臺具體的掛鉤方式。（六）績效監(jiān)督還有待進一步加強績效監(jiān)督是指以提高財政資金分配與使用，除了對財政資金的合規(guī)性開展監(jiān)督，還要對財政支出資金的績效進行相應(yīng)的監(jiān)督，在績效監(jiān)督的過程中，有監(jiān)督標準和方法，才能得出客觀公正的評價結(jié)果，監(jiān)督工作才能起到實效?？冃гu價結(jié)果在責(zé)任追究方面沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，導(dǎo)致監(jiān)督的力度不夠，使得在政府提升效率、建立健全體制機制、促進改革方面難以發(fā)揮其作用。評價信息的公開不夠完整、力度不夠大，目前僅僅公開績效評價報告和評價表格，對評價結(jié)果采用的標準、方法、專業(yè)術(shù)語的解釋并沒有做出相應(yīng)的公開，受眾只能從公開內(nèi)容中知道結(jié)果，并不知道達到的具體效果，削減了公眾監(jiān)督的力量。四、預(yù)算績效管理對策和建議（一）強化績效理念，提升績效管理思想認識提高預(yù)算績效管理認識。績效目標管理能強化預(yù)算部門（單位）的責(zé)任；能促進預(yù)算編制的科學(xué)化和精細化；是事前績效評估、事中績效運行監(jiān)控、事后績效評價的重要依據(jù)。要強化宣傳，牢固樹立重績效的管理理念，主要領(lǐng)導(dǎo)要對預(yù)算績效管理有充分認識，實現(xiàn)有預(yù)算必問績效，讓各業(yè)務(wù)部門參與到預(yù)算績效管理工作中，明確預(yù)算績效管理的重要性，實現(xiàn)業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門的有效銜接，同時各業(yè)務(wù)部門強化績效目標管理的主體責(zé)任意識，將預(yù)算績效管理終端從財務(wù)部門延伸至業(yè)務(wù)部門，讓業(yè)務(wù)部門也參與到績效管理工作，按照“誰花錢、誰負責(zé)”的原則，細化量化、完整規(guī)范、合理科學(xué)、全員配合編制好預(yù)算績效目標，提高績效目標編制的科學(xué)性、合理性和可操作性。（二）加強制度建設(shè)，提升依規(guī)管理水平對國家出臺的關(guān)于預(yù)算績效管理方面的文件進行深入研究，把握文件精神，抓住文件精髓、掌握預(yù)算績效管理發(fā)展方向，將事前績效評估、事中績效監(jiān)控、事后績效評價融入到預(yù)算管理過程中，對實施預(yù)算績效管理以來所取得的成就進行充分的研究與學(xué)習(xí)，并結(jié)合現(xiàn)實情況來制定有效的、可行的預(yù)算績效管理制度，從制度方面推動預(yù)算與績效管理有機結(jié)合，建立“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理體系，推動財政管理實現(xiàn)現(xiàn)代化和精細化，使績效評價工作有章可循、有據(jù)可依，為切實提高財政資金使用效益提供制度保障。（三）完善績效指標體系，促進績效管理科學(xué)化在不斷優(yōu)化完善重點行業(yè)和重點領(lǐng)域核心績效指標和標準體系的基礎(chǔ)上，建立健全共性指標，實現(xiàn)指標體系共建共享。各級財政部門會同預(yù)算部門對行業(yè)指標和標準進行梳理匯總，并建立動態(tài)機制，不斷對指標進行完善，更好地指導(dǎo)績效目標編報、績效監(jiān)控、績效評價等績效管理工作。各同類性質(zhì)的單位之間共性指標可互相參考、借鑒使用，形成一套通用的共性指標，做到可比可溯，橫向縱向都有可比性，實現(xiàn)具有科學(xué)性、合理性、可細化、可量化、可調(diào)整、可比較、可共享的指標體系。在具體指標值設(shè)置中，從預(yù)算資金的成本、產(chǎn)出、效益、服務(wù)對象滿意度等方面合理設(shè)置績效指標值，突出核心指標和關(guān)鍵指標，對特性指標根據(jù)項目的特點選擇最能反映項目績效的指標，項目既能在實施過程中更有實操性，也能提升績效指標評價的質(zhì)量，為決策提供有效的參考，提高績效結(jié)果的客觀性和準確性。（四）科學(xué)設(shè)置指標值，推進評價結(jié)果更合理指標值的設(shè)定對后期的績效評價有著相當重要的影響，設(shè)定指標值盡量做到在績效評價時能提供相應(yīng)的支撐性依據(jù)，為后期評價工作打下基礎(chǔ)，增強評價的合理性。在績效評價過程中，除將預(yù)算項目的執(zhí)行完成率作為考核評價條件之一，還需對預(yù)算年度內(nèi)重點項目進行項目績效評價，同時強化對預(yù)算重點項目的監(jiān)控與調(diào)整，將監(jiān)控與調(diào)整次數(shù)作為績效結(jié)果評價因素，通過預(yù)算與績效的相互結(jié)合，使各部門不僅要重視預(yù)算總體的執(zhí)行情況，更要側(cè)重對預(yù)算項目全過程的管理和控制。在具體指標設(shè)置過程中，能量化的指標盡量量化，如數(shù)量指標、成本指標、經(jīng)濟效益等選用定量指標，在績效考核過程中更有據(jù)可循；對于社會效益、生態(tài)效益、滿意度等定性指標，評價標準比較模糊，評價者的主觀隨意性比較強，缺乏精確度，應(yīng)盡量明確標準值，確定評分波動幅度，使定性指標在評價過程中的實用性增強。在評價過程中可采用與實際情況相結(jié)合，以定性定量相結(jié)合的方式，依據(jù)支撐性過程資料，讓績效評價結(jié)果客觀公正。（五）加強考核結(jié)果運用，強化績效管理剛性約束預(yù)算績效管理就是為了讓財政資金的支出更有效益，合理運用績效評價結(jié)果，能夠促進財政資源分配合理，使用規(guī)范且高效，讓財政資金發(fā)揮出最大的效益。一是加強預(yù)算績效管理的激勵和約束，將績效評價結(jié)果與下一年度預(yù)算安排掛鉤，項目績效結(jié)果與以后年度項目預(yù)算安排掛鉤。對績效評價結(jié)果好的項目重點予以保障，并給予適當激勵；對績效評價結(jié)果一般的項目要進行督促，及時改進；對績效評價結(jié)果不好的項目可以采取調(diào)整或收回財政資金，整合低質(zhì)量、低效益的項目，將資金用于重點保障領(lǐng)域。對于績效評價結(jié)果差的單位或項目，可適當采取整改或約談等方式，提高領(lǐng)導(dǎo)和工作人員對預(yù)算績效管理工作的重視程度，明確績效目標管理責(zé)任約束，落實責(zé)任負責(zé)制。同時預(yù)算單位內(nèi)部建立績效評價結(jié)果運用機制，將績效評價結(jié)果納入業(yè)務(wù)部門或個人績效考核機制，強化項目管理部門人員的責(zé)任意識，真正用好績效評價結(jié)果。二是加強督促整改。對績效評價結(jié)果不好的項目，密切跟蹤項目整改情況，定期或不定期回訪被評價單位及項目點。對落實進展較慢、成效不明顯的單位及時加強督促指導(dǎo)，分析項目整改瓶頸，疏通障礙，整改不到位的單位及責(zé)任人，按要求嚴格追責(zé)。三是完善以評促改機制。建立績效評價問題臺賬登記管理制度，對評價結(jié)果中存在的問題作為下次績效評價的參考。（六）強化多方監(jiān)督，形成監(jiān)督合力一是聯(lián)合人大、政協(xié)、審計等監(jiān)督部門，多部門參與績效目標管理工作，起到合力監(jiān)督的作用。二是將單位績效評價自評情況向社會公開，對復(fù)雜的報告、專業(yè)術(shù)語及數(shù)據(jù)等評價的核心內(nèi)容可以進行解釋，幫助公眾更好地理解績效評價結(jié)果，更好地參與監(jiān)督。結(jié)語預(yù)算績效管理是財政不斷改革的重要組成部分，是一種新的預(yù)算管理模式——以支出結(jié)果為導(dǎo)向。預(yù)算績效管理更加注重預(yù)算支出的質(zhì)量和效率，在預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)中更加側(cè)重于財政預(yù)算資金的產(chǎn)出和效益，將財政資金用到刀刃上，實現(xiàn)不僅要花錢，還要把錢花好。預(yù)算績效管理在提高預(yù)算管