農(nóng)民負(fù)擔(dān)重與鄉(xiāng)土財(cái)政困難的制度安排從縣鄉(xiāng)財(cái)政困難看政府間財(cái)政關(guān)系改革以西安貧困縣為案例

農(nóng)民負(fù)擔(dān)重與鄉(xiāng)土財(cái)政困難的制度安排從縣鄉(xiāng)財(cái)政困難看政府間財(cái)政關(guān)系改革以西安貧困縣為案例

農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)重大、市、縣經(jīng)濟(jì)困難一直是中國(guó)改革發(fā)展的突出問(wèn)題。自2002年推行農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái),中央先后采取了一系列減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的措施,農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的狀況有了很大的改變,而縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的問(wèn)題卻沒(méi)有大的改觀。究其原因,由于這兩個(gè)問(wèn)題相互關(guān)聯(lián),第一個(gè)問(wèn)題的解決增大了解決第二個(gè)問(wèn)題的難度,縣鄉(xiāng)財(cái)政困難依然是當(dāng)前一個(gè)嚴(yán)峻的問(wèn)題。2005年4月,我們到西安市藍(lán)田縣和周至縣進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。調(diào)查顯示,各級(jí)政府間的事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力沒(méi)有形成合理的匹配,致使政府間關(guān)系失調(diào),是造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的制度性成因;而體制、政策的統(tǒng)一性與區(qū)域差異性之間的矛盾,使緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的政策效果打了折扣。鑒于各地的實(shí)際情況不同,我們認(rèn)為,緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的政策措施以及相應(yīng)的制度安排應(yīng)該因地制宜,分類實(shí)施。一、每周到解決藍(lán)田金融困難的特點(diǎn)和照明(一)周至縣的財(cái)政困難縣鄉(xiāng)財(cái)政按照對(duì)農(nóng)業(yè)的依賴程度可以分為農(nóng)業(yè)依賴型縣鄉(xiāng)財(cái)政、非農(nóng)業(yè)依賴型縣鄉(xiāng)財(cái)政和中間類型縣鄉(xiāng)財(cái)政(處于前兩者之間)。如圖1所示,越向坐標(biāo)軸左邊移動(dòng),表明縣鄉(xiāng)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的依賴程度越高,農(nóng)民負(fù)擔(dān)越重,縣鄉(xiāng)財(cái)政越困難;反之,越向坐標(biāo)軸右邊移動(dòng),表明對(duì)農(nóng)業(yè)的依賴程度越低,縣鄉(xiāng)財(cái)政狀況越好,農(nóng)民負(fù)擔(dān)越輕?？h鄉(xiāng)財(cái)政與農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平相互關(guān)聯(lián),而且越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),這種相關(guān)性越高。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)業(yè)比重大,第二、三產(chǎn)業(yè)規(guī)模小,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低、產(chǎn)業(yè)化水平不高的情況下,財(cái)政收入相當(dāng)大的一部分來(lái)自于農(nóng)業(yè)部門?？梢哉f(shuō),長(zhǎng)期欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政是建立在農(nóng)民負(fù)擔(dān)之上的。2002年以來(lái)中央采取的免征農(nóng)業(yè)稅等措施,一方面大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān),另一方面也使農(nóng)業(yè)依賴型的縣鄉(xiāng)財(cái)政變得更加脆弱,縣鄉(xiāng)財(cái)政的收入能力大大削弱了。從我們調(diào)查的周至縣情況看,基本上印證了這一點(diǎn)。周至縣屬于西安的遠(yuǎn)郊縣,地處關(guān)中腹地,經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要以種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主,工業(yè)基礎(chǔ)薄弱。長(zhǎng)期以來(lái),農(nóng)業(yè)四稅(農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅和契稅)收入占財(cái)政收入的比重一直很高,分稅制改革后的1995年曾達(dá)到31.6%,2001年后這一比例雖有所下降,但仍然維持在20%左右。2003年僅農(nóng)業(yè)稅一項(xiàng)收入就達(dá)到1604萬(wàn)元,比當(dāng)年全縣增值稅收入高出600萬(wàn)元?？梢钥闯?周至縣是比較典型的農(nóng)業(yè)依賴型財(cái)政,農(nóng)民負(fù)擔(dān)重,而縣鄉(xiāng)財(cái)政卻連年赤字,財(cái)政極其困難。1995年周至縣當(dāng)年一般預(yù)算收支相抵發(fā)生赤字401萬(wàn)元,全縣歷年累計(jì)赤字2136萬(wàn)元;2002年中央開(kāi)始推行農(nóng)村稅費(fèi)改革,逐步取消“三提五統(tǒng)”、農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅,周至縣四年間共減少財(cái)政收入3896萬(wàn)元,財(cái)政困難問(wèn)題更加突顯。2004年當(dāng)年一般預(yù)算收支相抵發(fā)生赤字2784萬(wàn)元,全縣歷年累計(jì)赤字2759萬(wàn)元。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政當(dāng)年全部為赤字,收入不足100萬(wàn)元的占36%,財(cái)政收支矛盾越來(lái)越突出。按照目前周至縣現(xiàn)有的財(cái)政收入情況,政府工作人員每天的辦公經(jīng)費(fèi)不足1元,難以維持縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政教養(yǎng)人口現(xiàn)狀財(cái)政供養(yǎng)人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有緊密的關(guān)聯(lián)性。經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū),第二、三產(chǎn)業(yè)比重低,就業(yè)崗位少,而且收入水平低,人們就越傾向于往政府部門擠。財(cái)政供養(yǎng)人口越多,人頭費(fèi)支出就越大。養(yǎng)人造成的財(cái)政支出壓力導(dǎo)致一方面政府過(guò)度抓收入,農(nóng)民、企業(yè)的負(fù)擔(dān)相對(duì)加重;另一方面,政府用于發(fā)展性支出極少,造成了財(cái)政與經(jīng)濟(jì)惡性循環(huán):越窮越收,越收越窮。相反,在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),可選擇的就業(yè)崗位多,且收入較高,政府部門的就業(yè)優(yōu)勢(shì)相對(duì)減弱,財(cái)政供養(yǎng)人口造成的財(cái)政支出壓力也較小。從直觀就可以看出,這是一種明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系。周至縣1994年財(cái)政供養(yǎng)人員為13824人,2004年達(dá)到16197人,年均增長(zhǎng)1.7%;藍(lán)田縣1994年財(cái)政供養(yǎng)人口為10892人,2004年達(dá)到14288人,年均增長(zhǎng)3.1%左右。財(cái)政供養(yǎng)人口居高不下的原因除了縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革未完全到位外,主要是周至、藍(lán)田縣經(jīng)濟(jì)落后,收入普遍較低,就業(yè)渠道窄,吃“皇糧”就成為就業(yè)的首選。大中專畢業(yè)生分配和軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置也是想方設(shè)法擠入行政機(jī)關(guān),財(cái)政供養(yǎng)人口越來(lái)越龐大,供養(yǎng)支出成為縣鄉(xiāng)財(cái)政的主要支出。再加上近兩年中央出臺(tái)了一系列增資政策,資金雖然由省政府負(fù)擔(dān)40%,市政府負(fù)擔(dān)30%,縣政府仍然要負(fù)擔(dān)%,這對(duì)象藍(lán)田、周至這樣的貧困縣來(lái)說(shuō)無(wú)疑是雪上加霜:2004年周至縣財(cái)政支出21485萬(wàn)元,其中工資性支出17629萬(wàn)元,占一般預(yù)算支出的82.1%;藍(lán)田縣2004年財(cái)政支出22623萬(wàn)元,其中工資性支出為16610萬(wàn)元,占一般預(yù)算支出的75.6%。財(cái)政基本上無(wú)資金用于發(fā)展性支出。(三)直接債務(wù)的占比目前縣鄉(xiāng)政府負(fù)債是普遍現(xiàn)象,其成因很復(fù)雜,但其風(fēng)險(xiǎn)壓力日益明顯,這種狀況在貧困縣就更加突出。藍(lán)田縣2004年鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額7453萬(wàn)元,是當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的1.5倍。負(fù)債最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到2192萬(wàn)元,是本鄉(xiāng)當(dāng)年財(cái)政收入的7.2倍。目前縣鄉(xiāng)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)除了直接債務(wù)之外,大量的或有債務(wù)也不容忽視,在一定的條件下,或有債務(wù)會(huì)演化為直接債務(wù)。比如,農(nóng)村基金會(huì)再貸款舉債,主要是在1999年農(nóng)村基金合作會(huì)破產(chǎn)清盤時(shí),大量農(nóng)民存款無(wú)法兌現(xiàn),政府出于道義責(zé)任、公眾期望和政治壓力只能出面“兜底”,替農(nóng)村合作基金會(huì)“買單”,從而使一些隱性的或有債務(wù)顯性化。周至縣的終南鎮(zhèn)就是一個(gè)比較典型的案例,終南鎮(zhèn)的債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜,各種長(zhǎng)短期債務(wù)都有,其中因或有債務(wù)演變成直接債務(wù)的比重不低,僅2004年兌付合作基金會(huì)欠款負(fù)債達(dá)396.6萬(wàn)元,占債務(wù)總額的14.6%。還有各種拖欠形成的債務(wù),如工程款拖欠、工資拖欠等等,巨額的債務(wù)負(fù)擔(dān)不僅增加了縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),也使政府的信譽(yù)下降,損害了基層政府的形象。(四)對(duì)縣級(jí)財(cái)政進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助的機(jī)會(huì)2005年中央財(cái)政安排150億元對(duì)地方實(shí)施“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策,按照“獎(jiǎng)”、“補(bǔ)”結(jié)合思路,建立激勵(lì)機(jī)制,鼓勵(lì)各地解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題?！叭?jiǎng)一補(bǔ)”包括:“對(duì)財(cái)政困難縣鄉(xiāng)政府增加縣鄉(xiāng)稅收收入,以及省市級(jí)政府增加對(duì)財(cái)政困難縣財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付給予獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)縣鄉(xiāng)政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員給予獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)產(chǎn)糧大縣給予獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)以前緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難工作做得好的地方給予補(bǔ)助”。但對(duì)落入“發(fā)展陷阱”的貧困縣而言,能夠得到“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”的機(jī)會(huì)并不多。一是這樣的縣都是農(nóng)業(yè)依賴型財(cái)政,無(wú)工業(yè)基礎(chǔ),第三產(chǎn)業(yè)更是落后,稅源少,增收很難;二是縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)人員精減困難。由于人員基數(shù)大,本地經(jīng)濟(jì)落后,就業(yè)渠道窄,精減的人員無(wú)法合理分流安置;三是一些農(nóng)業(yè)大縣由于地域條件的限制,糧食產(chǎn)量并不高,達(dá)不到產(chǎn)糧大縣的標(biāo)準(zhǔn)。這類貧困縣往往是財(cái)政困難最為突出的地區(qū),也正是真正需要上級(jí)財(cái)政給予補(bǔ)助的地區(qū)。由于直接的“補(bǔ)”(轉(zhuǎn)移支付)不足,間接的“獎(jiǎng)”又達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn),實(shí)際上這些貧困縣處于現(xiàn)行政策的盲區(qū)。二、分析農(nóng)村地區(qū)的金融困難理論(一)財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配作為現(xiàn)階段出現(xiàn)的一種普遍現(xiàn)象,縣鄉(xiāng)財(cái)政困難固然有多方面原因,但主因是政府間關(guān)系失調(diào),各級(jí)政府間的事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力沒(méi)有形成合理的匹配,財(cái)政體制要素的組合極不合理。這與流行的“財(cái)權(quán)與事權(quán)要匹配”的認(rèn)識(shí)有密切關(guān)系。傳統(tǒng)的財(cái)政體制理論主要是關(guān)注了事權(quán)和財(cái)權(quán),而忽略了“財(cái)力”作為一個(gè)獨(dú)立體制要素存在的價(jià)值。這使我們陷入了一個(gè)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。政府間關(guān)系涉及方方面面,但歸結(jié)起來(lái),主要是三要素:事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力(見(jiàn)圖2)。各種不同類型的體制都是這三要素不同的組合而形成的。所謂事權(quán),簡(jiǎn)單地說(shuō)是指一級(jí)政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)。財(cái)權(quán)是指一級(jí)政府為滿足一定的支出需求而籌集財(cái)政收入的權(quán)力,包括稅權(quán)和費(fèi)權(quán),形成自籌的財(cái)力。在分稅制體制下,財(cái)權(quán)主要與稅種劃分相關(guān)。財(cái)力則是指一級(jí)政府可支配的財(cái)政收入,包括自籌的和上級(jí)轉(zhuǎn)移的。一般而言,事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力三要素達(dá)到對(duì)稱,才能使一級(jí)政府運(yùn)轉(zhuǎn)正常。但在不同的情況下,其對(duì)稱方式是不同的。相對(duì)于事權(quán),財(cái)權(quán)和財(cái)力都是手段,是為履行特定事權(quán)服務(wù)的。但這兩個(gè)手段之間無(wú)必然的連帶關(guān)系,是彼此獨(dú)立的,財(cái)權(quán)與財(cái)力之間無(wú)對(duì)稱關(guān)系。整體而言,只要滿足財(cái)權(quán)或財(cái)力與事權(quán)對(duì)稱即可,不要求三要素一一對(duì)稱。1994年的分稅制改革主要就財(cái)權(quán)和財(cái)力這兩個(gè)體制要素作了新的組合,即通過(guò)劃分稅種重新界定財(cái)權(quán),通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度重新配置財(cái)力,而事權(quán)則未做正式調(diào)整。這給后來(lái)的體制運(yùn)行埋下了隱患。財(cái)權(quán)是基本鎖定的,10多年來(lái)財(cái)權(quán)的調(diào)整變化不大,可視為一個(gè)不變量,而事權(quán),財(cái)力則成為兩大變量,事權(quán)可以非正式地調(diào)整,財(cái)力亦可以非正式地配置,可以說(shuō),省以下各級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)力是不確定的。事權(quán)、財(cái)力的演變軌跡取決于各級(jí)政府間博弈的程度、方式和手段。縣鄉(xiāng)財(cái)政困難即是這種博弈的一種結(jié)果。因此,要從根本上解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,必須減少事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力組合的不確定性,針對(duì)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,對(duì)體制三要素實(shí)行不同組合,僅僅強(qiáng)調(diào)“財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配”是不夠的。1.體制要素的組合狀態(tài)趨同,導(dǎo)致體制運(yùn)行與區(qū)域差異性之間的沖突加劇表1說(shuō)明的是不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū),三要素組合的不同狀態(tài)。在這里,X代表事權(quán),Y代表財(cái)權(quán),Z代表財(cái)力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高或非農(nóng)業(yè)依賴型的地區(qū),一般而言,各級(jí)政府能夠通過(guò)體制賦予的財(cái)權(quán)組織到相應(yīng)的財(cái)力,這樣,政府就可以較好地履行其職能。這時(shí),“三要素”的組合基本上是對(duì)稱的,各級(jí)政府的“三要素”組合情況呈現(xiàn)為XYZ。針對(duì)這類地區(qū)而言,強(qiáng)調(diào)“財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配”就夠了,有了財(cái)權(quán),自然就有了財(cái)力。然而,對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或者落入“發(fā)展陷阱”的地區(qū)而言,僅僅說(shuō)“財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配”就顯得不相適應(yīng)了。確實(shí),在1994年分稅制改革時(shí)存在這樣一種情況:省以下財(cái)政體制各地普遍都是模仿中央與省一級(jí)的財(cái)政關(guān)系,上級(jí)政府為了增強(qiáng)控制力,將財(cái)權(quán)上移,同時(shí)為了減輕支出壓力也將一些事權(quán)下移。這種現(xiàn)象的普遍存在使我們的注意力落到“財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配”的問(wèn)題上。但對(duì)于那些地理位置偏遠(yuǎn),山區(qū)面積大,交通、通訊等基礎(chǔ)建設(shè)落后,工業(yè)基礎(chǔ)薄弱,屬于典型的農(nóng)業(yè)地區(qū),但產(chǎn)業(yè)化程度又不高的地區(qū)來(lái)說(shuō),已經(jīng)落入到“發(fā)展陷阱”之中。這類地區(qū)在現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間很小,尤其在縣鄉(xiāng)一級(jí),即使賦予其一定的財(cái)權(quán),政府也難為“無(wú)米之炊”,稅源單薄,無(wú)法組織到與事權(quán)相對(duì)稱的財(cái)力。在這種情況下,即使是做到了財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配,照樣也會(huì)出現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)不匹配的結(jié)局,使一級(jí)政府難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。免征農(nóng)業(yè)稅等農(nóng)村稅費(fèi)改革措施推行之后,原有的一些財(cái)權(quán)等于被取消,縣鄉(xiāng)政府能自主籌集到的財(cái)力就更少了。因此,對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū),“財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配”已經(jīng)轉(zhuǎn)化為一個(gè)相對(duì)次要的問(wèn)題,主要矛盾已經(jīng)變?yōu)椤柏?cái)力與事權(quán)不對(duì)稱”。不言而喻,要解決這個(gè)主要矛盾,關(guān)鍵是政府間轉(zhuǎn)移支付制度,特別是省以下的轉(zhuǎn)移支付制度。問(wèn)題在于,我們對(duì)財(cái)政體制的認(rèn)識(shí)沒(méi)有充分考慮到我國(guó)區(qū)域差異和差距所帶來(lái)的深度制約,只是按照一般的原理來(lái)考慮,受到了財(cái)權(quán)與事權(quán)必須匹配這個(gè)教條的束縛。從根本上講,縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,主要不是財(cái)權(quán)上移所致,而是財(cái)力下移不夠。單就一個(gè)縣鄉(xiāng)來(lái)說(shuō),財(cái)權(quán)上移,同時(shí)又財(cái)力下移,似乎毫無(wú)意義,但對(duì)區(qū)域差距大的一個(gè)國(guó)家、一個(gè)省來(lái)說(shuō),財(cái)權(quán)普遍上移是前提,否則,針對(duì)落后地區(qū)的財(cái)力下移就沒(méi)有來(lái)源,在各級(jí)政府都做到財(cái)力與事權(quán)的對(duì)稱(即公共服務(wù)的均等化)也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。在假定事權(quán)合理的前提下,對(duì)落后地區(qū)而言,“財(cái)力與事權(quán)的對(duì)稱”比“財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配”更具有實(shí)質(zhì)性意義。以陜西省為例,1994年分稅制改革后,中央集中了75%的增值稅和全部的消費(fèi)稅,對(duì)地方實(shí)行按照基數(shù)定額返還的辦法,“兩稅”的增量部分則由省級(jí)政府統(tǒng)一支配。1995年至2004年,周至縣“兩稅”增量上劃省級(jí)政府8261萬(wàn)元。2002年實(shí)行所得稅分享改革,所得稅收入全部由中央與地方5:5分成,2003年及以后年度中央與地方6:4分成,陜西省規(guī)定對(duì)地方分成的40%部分,再實(shí)行省市5:5分成。至此,省以下所得稅收入上劃比例達(dá)到80%。2004年陜西省調(diào)整和完善省以下財(cái)政體制,將全省增值稅地方分享的25%部分(不含電力增值稅)、營(yíng)業(yè)稅(不含金融、保險(xiǎn)業(yè)、高等岔路通行費(fèi)營(yíng)業(yè)稅)、土地使用稅、房產(chǎn)稅和資源稅作為共享收入,省級(jí)分享30%,市、縣分享70%。周至縣2005年由此直接減少財(cái)政收入823萬(wàn)元,財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大。在財(cái)權(quán)上移的同時(shí),一些事權(quán)卻逐步下移給縣鄉(xiāng)政府。分稅制改革后,縣鄉(xiāng)政府要承擔(dān)的事權(quán)包括:義務(wù)教育、區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等,這些事權(quán)大多剛性強(qiáng),基數(shù)大,欠賬多,所需支出多。同時(shí),縣鄉(xiāng)政府還要承擔(dān)一些新的事權(quán)。近年來(lái),國(guó)家一系列的政策性調(diào)整措施,增加了地方的事權(quán)。例如調(diào)整工資、軍轉(zhuǎn)干部安置、學(xué)生畢業(yè)分配等政策性增人增資;社會(huì)保障、社會(huì)應(yīng)急性支出大多按照“屬地原則”,由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)增支任務(wù)。另外,農(nóng)業(yè)、科技、教育、公檢法、計(jì)劃生育、社會(huì)治安、文化、衛(wèi)生等行政部門都做出了增支的硬性規(guī)定,在全國(guó)采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),要求各地增加財(cái)政投入,加劇了縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。財(cái)權(quán)上移了,事權(quán)下移了,而財(cái)力下移嚴(yán)重不足,“三要素”的組合必然失調(diào)。2.省以下的轉(zhuǎn)移支付制度不完善使“三要素”組合無(wú)法對(duì)稱中央與省級(jí)政府之間,在重新劃分財(cái)權(quán)的同時(shí),通過(guò)稅收返還、轉(zhuǎn)移支付等手段重新配置了二者之間的財(cái)力格局,有助于實(shí)現(xiàn)體制“三要素”的對(duì)稱組合。但由于省以下轉(zhuǎn)移支付制度的不完善,省以下各級(jí)政府之間財(cái)權(quán)上移了,而財(cái)力的調(diào)配卻未跟上,從而使縣鄉(xiāng)政府的“三要素”組合失調(diào)。各省建立的轉(zhuǎn)移支付制度,大多按照中央對(duì)省的體制模式設(shè)定,很不完善。省對(duì)縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付從形式上,大多以稅收返還、專項(xiàng)撥款為主,一般性轉(zhuǎn)移支付少。專項(xiàng)撥款需要配套資金,貧困縣鄉(xiāng)政府往往無(wú)力籌集這筆資金,要么得不到這類專項(xiàng),要么專項(xiàng)資金指向的項(xiàng)目形成“半拉子”。從總量看,省以下的轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)量有限,無(wú)法有效發(fā)揮均衡省轄地區(qū)間財(cái)政能力差異的作用,無(wú)力實(shí)現(xiàn)“三要素”組合的對(duì)稱。(二)預(yù)算管理制度不健全從橫向看,一級(jí)政府內(nèi)部同樣有事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力的組合問(wèn)題,一般而言,財(cái)權(quán)集中在財(cái)政部門,財(cái)力在政府各部門。各部門事權(quán)、財(cái)力應(yīng)當(dāng)匹配并以財(cái)力來(lái)約束事權(quán)。財(cái)政預(yù)算即起到這樣一個(gè)作用。我國(guó)實(shí)行的以深化“收支兩條線”管理、部門預(yù)算和國(guó)庫(kù)集中支付等為主要內(nèi)容的預(yù)算管理制度改革,在規(guī)范財(cái)政支出程序、減少資金周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)、提高資金使用效率、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)化等方面發(fā)揮了積極的作用。但同時(shí)還應(yīng)看到,我國(guó)的預(yù)算管理制度還存在一些急需改進(jìn)的問(wèn)題,例如,預(yù)算項(xiàng)目不具體,預(yù)算單位自主調(diào)整余地較大,約束軟化,往往是“事后認(rèn)賬”,導(dǎo)致政府的行為失控。目前縣鄉(xiāng)政府財(cái)政供養(yǎng)人口失控,債務(wù)負(fù)擔(dān)加重等現(xiàn)象,都與預(yù)算缺乏硬約束,無(wú)法從財(cái)力上控制不規(guī)范的政府行為發(fā)生有關(guān)。例如中小學(xué)教師的配置,按照教育部門的要求,應(yīng)該是每20個(gè)學(xué)生配備一名教師,周至縣應(yīng)該配備中小學(xué)教師6000名。事實(shí)上,周至縣中小學(xué)教師實(shí)際人數(shù)是7000名,超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)1000名。財(cái)政在支付教師工資時(shí),也認(rèn)可了這超支的1000名教師的工資,全部“買單”。這種軟約束很容易導(dǎo)致一級(jí)政府“自賦”事權(quán),從而加劇縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。三、反思分稅制財(cái)政體制從前面的分析來(lái)看,縣鄉(xiāng)財(cái)政困難有深層次的體制原因,我們不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為,這是一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢造成的。如果從這個(gè)視角來(lái)思索這個(gè)問(wèn)題,那無(wú)異于說(shuō),緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難不需要深化改革,只要加快發(fā)展就行了。顯然這是不妥的。發(fā)展需要時(shí)間,不是一個(gè)早晨就能發(fā)展起來(lái)的,縣鄉(xiāng)財(cái)政困難卻不能等待。這就決定了只能從體制改革上來(lái)想辦法,而且加快發(fā)展也需要良好的體制環(huán)境。在政府運(yùn)轉(zhuǎn)都有問(wèn)題的情況下,是談不上發(fā)展的。從根本上看,解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難要從制度創(chuàng)新著眼,舍此別無(wú)他途。要實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新,除了完善現(xiàn)