省管縣模式的可行性分析

省管縣模式的可行性分析

一、長(zhǎng)期實(shí)行省市負(fù)責(zé)制,逐步建立市領(lǐng)導(dǎo)縣體制第30條。《憲法》明確規(guī)定，中國(guó)的地方行政體制屬于省、區(qū)、市三級(jí)，其中直轄市和大型城市分為區(qū)和區(qū)。也就是說,省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)行政建制是我國(guó)憲法規(guī)定,適用于全國(guó)大部分地方的行政區(qū)劃模式。1980年代以后,隨著改革開放和有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施,再加上國(guó)家對(duì)城市發(fā)展的扶持,城市經(jīng)濟(jì)和規(guī)模得以飛速增長(zhǎng),同時(shí)也導(dǎo)致了城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距不斷加大。而且,長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下逐步形成的按行政系統(tǒng)、行政區(qū)劃、行政層次組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的縱向管理體制,不適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力和商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求;長(zhǎng)期實(shí)行市縣分治的行政管理體制使得城市人為地脫離周圍農(nóng)村孤立發(fā)展,這種城鄉(xiāng)二元體制使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)日益陷入塊塊分割、條條分割和城鄉(xiāng)分割的困境之中。1982年中央決定在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)試行“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制,以經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市為核心,帶動(dòng)周圍農(nóng)村,統(tǒng)一組織生產(chǎn)和流通,逐步形成以城市為依托的各種規(guī)模、各種類型的經(jīng)濟(jì)區(qū)。截止1998年底,全國(guó)共有219個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)1228個(gè)縣(包括縣級(jí)市、自治縣、旗等),平均每個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)5.6個(gè)縣,“市管縣”成為我國(guó)地方行政體制中的普遍現(xiàn)象。在這種情況下,1999年中共中央、國(guó)務(wù)院以中發(fā)2號(hào)文件發(fā)出的《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》指出:“要調(diào)整地區(qū)建制,減少行政層次,避免重復(fù)設(shè)置。與地級(jí)市并存一地的地區(qū),實(shí)行地市合并;與縣級(jí)市并存一地的地區(qū)、所在市(縣)達(dá)到設(shè)立地級(jí)市標(biāo)準(zhǔn)的,撤銷地區(qū)建制,設(shè)立地級(jí)市,實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制;其余地區(qū)建制也要逐步撤銷,原地區(qū)所轄縣改由附近地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)或由省直轄,縣級(jí)市由省委托地級(jí)市代管?！敝链?我國(guó)正式實(shí)行“省、市、縣、鄉(xiāng)”四級(jí)地方行政建制。二、當(dāng)前設(shè)計(jì)中衍生的矛盾“市管縣”體制在實(shí)施之初確實(shí)產(chǎn)生了積極的效應(yīng),對(duì)密切城鄉(xiāng)關(guān)系、加強(qiáng)城鄉(xiāng)合作起了一定作用,但至少?zèng)]有完全實(shí)現(xiàn)當(dāng)初的設(shè)計(jì)意愿,而且在實(shí)施過程中又衍生了一系列新的問題和矛盾。如今,經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和國(guó)內(nèi)外行政環(huán)境的改變對(duì)政府的責(zé)任性、回應(yīng)性以及服務(wù)質(zhì)量和效率都提出了更高的要求,使得這一帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩的行政體制的弊端日益暴露。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)悖論:(一)作用縣鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)能力低下推行“市管縣”的初衷之一是利用中心城市的優(yōu)勢(shì)地位拉動(dòng)所轄縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展,進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)差距的目標(biāo)。在實(shí)踐的過程中發(fā)現(xiàn),有些地級(jí)市確實(shí)起到了輻射作用,帶動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,縮小了城鄉(xiāng)差距,但是有更多的市并未起到這一作用。原因在于很多地級(jí)市本身就遇到很多瓶頸和障礙,無力也無法帶動(dòng)縣的發(fā)展。目前存在的“地級(jí)市”分為三種:(1)地市合并型。即具有相當(dāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的省轄地級(jí)市與地區(qū)行署合并,用市政府取代原來的行署;(2)升級(jí)合并型。即將一般的縣級(jí)市升格為地級(jí)市;(3)縣改市型。即將新設(shè)的縣改市升格為地級(jí)市,實(shí)行省管縣。這其中除了少數(shù)本身工業(yè)比較發(fā)達(dá)的“地市合并型”城市帶動(dòng)力量較強(qiáng)外,那些“升級(jí)合并型”和“縣改市型”城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)大多是以農(nóng)業(yè)為主,第二第三產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達(dá),很難有力量來幫助縣和鄉(xiāng)村的發(fā)展。更有甚者,許多市視縣為附屬行政單位,要求縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展從屬于市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,存在著侵占縣及農(nóng)村地區(qū)利益的趨向。同時(shí),由于市轄區(qū)的財(cái)政由市統(tǒng)攬,市領(lǐng)導(dǎo)直接對(duì)城市居民負(fù)責(zé),首先要保證市級(jí)財(cái)政任務(wù)的完成,優(yōu)先解決好城市迫切需要解決的問題,加劇了市縣之間、城鄉(xiāng)之間的矛盾。因此,“市管縣”本意是縮小城鄉(xiāng)差距,反而導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距的進(jìn)一步拉大,形成了所謂的“城鄉(xiāng)悖論”。(二)部分基層政府財(cái)政比較困難推行“市管縣”的初衷之二是利用城市的財(cái)力優(yōu)勢(shì)幫助經(jīng)濟(jì)比較落后、財(cái)政比較緊張的縣城盡快發(fā)展。也就是可以在縣財(cái)政困難的情況下給以借款或補(bǔ)助,從而緩解縣的財(cái)政壓力。但是事實(shí)上,由于我國(guó)財(cái)政體制的“強(qiáng)中央、弱地方”的傾向,無形中引起了各級(jí)地方政府的效仿。一些市為了在任期內(nèi)搞出政績(jī),往往集中縣財(cái)力建設(shè)地級(jí)市,從而富了一個(gè)地級(jí)市,窮了諸多縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn),形成“市壓縣”、“市刮縣”的局面。而縣在市的行政壓力下,又將財(cái)政收支的壓力,通過層層分解,壓到了基層的廣大農(nóng)村,進(jìn)而使得越往基層地方政府的財(cái)政越是困難。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心曾于2003年對(duì)湖北襄陽(yáng)縣做的調(diào)查顯示,1997~2000年間,全縣非澇即旱,農(nóng)業(yè)災(zāi)害嚴(yán)重;但縣財(cái)政支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支出,除每年近20%的上級(jí)撥款外,剩余的80%是虛數(shù),缺口達(dá)4310萬元,相當(dāng)于實(shí)際支出的4.3倍。而據(jù)湖北省發(fā)改委政策法規(guī)處王曉峻介紹,湖北省60~70個(gè)縣市,普遍財(cái)政都比較弱,當(dāng)?shù)刎?cái)政都是吃飯財(cái)政,很多都是負(fù)債的。更有甚者,部分“地級(jí)市”自身財(cái)政比較困難,對(duì)于中央的稅收返還不按規(guī)定確定預(yù)留比例,而是采取非規(guī)范化的借款辦法,或者人為地壓低資金比例,截取按常規(guī)應(yīng)當(dāng)給縣的返還;同時(shí),一些地級(jí)市利用其行政優(yōu)勢(shì)或借開發(fā)區(qū)之名,隨意改變企業(yè)隸屬關(guān)系,擴(kuò)大城市稅源,縣級(jí)財(cái)政直接受損;再加上市往往利用其強(qiáng)勢(shì)地位截留中央和省對(duì)縣的轉(zhuǎn)移支付資金,到達(dá)縣級(jí)時(shí)已所剩無幾。這些“雁過拔毛”的舉措,使得資金難以及時(shí)落實(shí)到位,進(jìn)一步加劇了縣的財(cái)政困難。因此,市管縣本意是緩解縣的財(cái)政困難,反而導(dǎo)致縣財(cái)政的愈加困難,形成了所謂的“財(cái)政悖論”。(三)關(guān)于市領(lǐng)導(dǎo)縣體制在傳統(tǒng)的三級(jí)行政建制的情況下,全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市管轄了2700多個(gè)縣(市),平均每個(gè)省管轄近90個(gè)縣。如此大的管理幅度使得省無暇顧及,直接影響到政府的行政效率。因此,增加“市”這一管理層級(jí)可以相對(duì)縮小管理幅度,省和市都有比較充沛的精力管理好其直屬的地方政府,從而提高行政效率。而且,在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,各級(jí)政府是按行政區(qū)、行政層次管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)的,經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的界線相一致,對(duì)于有效地協(xié)調(diào)社會(huì)主義初級(jí)階段經(jīng)濟(jì)管理和行政管理之間的關(guān)系具有十分重要的意義。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制可以促進(jìn)政權(quán)體系和經(jīng)濟(jì)組織體系的大體重合,保證政治和經(jīng)濟(jì)在地域上更好的結(jié)合,從而成為保持城市經(jīng)濟(jì)區(qū)與城市行政區(qū)界線一致的一種理想手段和形態(tài)。然而,現(xiàn)如今的情形是在省縣之間增加了市這一中間層次,也就增加了機(jī)構(gòu)、編制,加大了管理成本,而且導(dǎo)致行政效率的降低。因?yàn)槭泄芸h后,省縣之間的層次由虛變實(shí),地方行政體制變?yōu)槭　⑹?、縣、鄉(xiāng)四級(jí),從管理層次與管理幅度的角度來看,行政組織每多出一個(gè)層次,信息的真實(shí)性和傳遞速度就會(huì)受到不同程度的影響。像“市管縣”體制在省與縣之間多出一個(gè)中間層級(jí),信息傳遞增加了一套程序,影響了信息傳遞速度,信息的失真率就會(huì)成倍增加,嚴(yán)重降低了行政效率。同時(shí),過多的管理層級(jí)的節(jié)制,也會(huì)影響人員的積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮,容易造成人浮于事的情況,也在主觀上降低了行政效率。因此,“市管縣”本意是提高各級(jí)政府的行政效率,反而導(dǎo)致行政效率的進(jìn)一步下降,形成了所謂的“效率悖論”。三、“省管縣”改革面臨的問題我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中明確提出要“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制,有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。而此前的《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中也提到“有條件的地方可加快推進(jìn)‘省直管縣’財(cái)政管理體制改革”。雖然這僅僅是對(duì)我國(guó)省以下財(cái)政體制改革的表述和嘗試,但“省管縣”的話題還是激起了人們對(duì)我國(guó)行政區(qū)劃和行政體制改革探討的強(qiáng)烈興趣。人大代表、政府官員和學(xué)者呼吁盡快實(shí)施“省管縣”模式以扭轉(zhuǎn)目前“市刮縣”、“市壓縣”的不利局面。事實(shí)上,2002年以來,浙江、湖北、河南、山東、福建等省份先后根據(jù)本省的具體情況,將一部分歸屬于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會(huì)管理權(quán)直接賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣,并在財(cái)政體制上實(shí)行“縣財(cái)省管”。綜觀各地的試點(diǎn)情況,大致呈現(xiàn)如下特點(diǎn):第一,賦予縣級(jí)政府更大的自主權(quán),把一些原本屬于地市級(jí)政府的行政審批權(quán)力直接下放到縣。第二,在財(cái)政體制上相應(yīng)增加縣級(jí)財(cái)政的分享比例,增加縣級(jí)政府收入。第三,選擇擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣時(shí),優(yōu)先考慮綜合實(shí)力較強(qiáng)的縣,兼顧部分中等和貧困縣。以“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”為突出特征的“省管縣”改革仍然只是在試點(diǎn)階段,其積極作用尚未充分體現(xiàn),但從目前的情況至少可以窺見其具有一定的優(yōu)越性:第一,它在一定程度上使得縣的發(fā)展環(huán)境得到了優(yōu)化,使之擁有更大的自主權(quán),形成一批經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動(dòng)作用大的縣,從而有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展;第二,實(shí)行“縣財(cái)省管”體制可以繞過市這一級(jí)周轉(zhuǎn),提高了財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率,一定程度上緩解了縣的財(cái)政困難,強(qiáng)化了縣主觀上的努力程度,調(diào)動(dòng)了縣發(fā)展的積極性;第三,促進(jìn)了市級(jí)政府工作職能由領(lǐng)導(dǎo)型向自我發(fā)展型的轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)了工作重心的轉(zhuǎn)移,同時(shí),為下一步行政體制改革打下了良好基礎(chǔ)。四、行政改革需要加強(qiáng)對(duì)“省管縣”的理論依據(jù)“市管縣”體制存在的問題已經(jīng)暴露無遺,“省管縣”模式的嘗試正如火如荼地開展,人們很自然地就會(huì)想到“省管縣”是理所當(dāng)然的事情。筆者以為,中國(guó)近年來行政改革步履維艱的根本原因就在于缺乏理論支撐,同樣,如果我們不能找出“省管縣”的有力的理論依據(jù)的話,這次更大規(guī)模、意義更重要的改革的命運(yùn)很難達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。事實(shí)上,這次改革是具備理論支撐而有現(xiàn)實(shí)可行性的。(一)信息共享、數(shù)據(jù)共享,處遇管理根據(jù)管理學(xué)的原理,管理層次與管理幅度呈反比關(guān)系,管理層次越多,管理幅度越小;反之則相反。一個(gè)組織的管理層級(jí)保持在一定合理的數(shù)量有利于信息的上下溝通,提高組織的工作效率。隨著信息技術(shù)的發(fā)展,各種數(shù)據(jù)與信息的收集、傳遞都變得十分方便、快捷。因此合理地縮減行政層級(jí)、擴(kuò)大管理幅度在當(dāng)前條件下是完全可以做到的,這樣不僅可以提高管理層次的職責(zé),還可以減少地方政府對(duì)上級(jí)的依賴,提高下級(jí)人員的工作積極性和創(chuàng)新性。從這個(gè)意義上看,“省管縣”有其合理的科學(xué)依據(jù)。這種層級(jí)少、幅度大的扁平化的組織結(jié)構(gòu)也是符合當(dāng)前我國(guó)行政體制改革趨勢(shì)的。(二)逆向效率悖論官僚制理論的創(chuàng)始人馬克斯·韋伯在《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》這本書中寫道:“從純技術(shù)的觀點(diǎn)說,行政組織的純粹官僚制形態(tài)能夠達(dá)到最高程度的效率……相比于任何其他形式的組織,它具有精準(zhǔn)性、穩(wěn)定性、可靠性和紀(jì)律嚴(yán)明等方面的優(yōu)勢(shì)?！比欢?實(shí)踐的結(jié)果表明,這種以金字塔的形式構(gòu)建起來的官僚制存在著“逆向效率悖論”,即官僚制對(duì)于分解任務(wù)和處理自上而下的指令來說也許是一種有效率的結(jié)構(gòu),但是在處理自下而上的信息時(shí),卻有可能造成大量的超載或阻塞問題。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的高度中央集權(quán)的行政體制,注重自上而下的高度一體化的等級(jí)控制,有明顯的官僚制特征,是一種典型的官僚制組織形態(tài)。在這種體制下,上級(jí)政府能夠比較有效地對(duì)資源配置及整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行組織和協(xié)調(diào),而隨著我國(guó)財(cái)政管理體制的分權(quán)化改革,地方政府越來越成為一個(gè)具有自主性的利益主體,要求上級(jí)政府的相關(guān)政策能夠考慮其實(shí)際需要,然而這種高度集權(quán)的等級(jí)模式很難適應(yīng)這種新的變化,其調(diào)整就是不可避免了。(三)垂直信息結(jié)構(gòu)信息資源的有效配置是在一定信息結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的,一個(gè)組織內(nèi)部信息結(jié)構(gòu)有兩種基本形式:垂直信息結(jié)構(gòu)(亦稱等機(jī)制信息結(jié)構(gòu))和水平信息結(jié)構(gòu)(亦稱民主制信息結(jié)構(gòu))。垂直信息結(jié)構(gòu)主要是通過技術(shù)控制來獲取效率或通過合作的專業(yè)化和合理的等級(jí)控制來獲取效率。但當(dāng)所獲取的信息質(zhì)量不高時(shí),管理者便無法有效解決問題,同時(shí),下級(jí)組織由于缺乏決策權(quán),因此缺乏及時(shí)向上反映問題和以準(zhǔn)確快速方式執(zhí)行上級(jí)指令的動(dòng)力。這樣就直接加大了管理者有限理性成本和執(zhí)行成本。調(diào)整現(xiàn)有的“省—市—縣—鄉(xiāng)”多級(jí)模式,減少“市”一級(jí)參與者,減少省與縣之間的信息不對(duì)稱,可以提高信息效率,減少信息傳遞過程失真,是保證政令暢通的必然選擇。五、“省管理”的實(shí)施可能會(huì)帶來問題改革需要理性。我們?cè)诔姓J(rèn)“省管縣”改革的必要性的同時(shí),還必須清醒地認(rèn)識(shí)到它有可能衍生的問題:(一)省級(jí)行政單位數(shù)量多,整體實(shí)力加大“省管縣”體制所面臨的最突出的矛盾是,對(duì)于一些人口眾多的大省和自治區(qū)而言,會(huì)出現(xiàn)省一級(jí)政府管理幅度過寬、管理難度加大的問題。我國(guó)現(xiàn)有32個(gè)省級(jí)行政單位(不含香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)),最多的如四川省下轄181個(gè)縣,河北省下轄172個(gè)縣,河南省下轄159個(gè)縣,平均每個(gè)省級(jí)行政單位下轄89個(gè)縣。盡管現(xiàn)在的信息和交通技術(shù)都比較發(fā)達(dá),但如此眾多的縣級(jí)行政單位無疑給省政府的管理帶來了一系列的問題,省能否肩負(fù)起有效管理下轄縣的重任值得商榷。(二)些“省管縣”并不意味著“外在表現(xiàn)”不可否認(rèn),在財(cái)政體制改革的權(quán)力博弈過程中,“地級(jí)市”是此次改革的利益流出團(tuán)體。因此,基于自身利益最大化,“地級(jí)市”在可能的范圍內(nèi),會(huì)采取一定的博弈手段,如湖北省一些市級(jí)政府,以“縣改區(qū)”作為應(yīng)對(duì)“省管縣”的博弈手段。這僅僅是比較外露的手段,在改革深入的過程中,“地級(jí)市”憑借著行政級(jí)別優(yōu)勢(shì),截留權(quán)力的博弈手段絕不會(huì)僅限于此。其實(shí),“省管縣”并不意味著“地級(jí)市”責(zé)任缺失?！暗丶?jí)市”絲毫不能放松對(duì)縣級(jí)財(cái)政的指導(dǎo)力度,并要警惕由于“省管縣”之后可能產(chǎn)生的縣級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這是因?yàn)槭〖?jí)政府由于管轄范圍過大,在強(qiáng)化對(duì)縣級(jí)財(cái)政的直管上也很有可能力不從心,從而導(dǎo)致“地級(jí)市”和省級(jí)這兩個(gè)上級(jí)政府對(duì)縣的監(jiān)督和約束力度都被削弱。(三)漸進(jìn)式改革的應(yīng)對(duì)“省管縣”體制改革牽涉到數(shù)以萬計(jì)官員的利益。這項(xiàng)改革所要進(jìn)行的機(jī)構(gòu)和人員調(diào)整,將主要考驗(yàn)地級(jí)市及官員的承受度,如何解決好相關(guān)官員的抵觸心理,做好思想工作,還有不少問題亟待解決,要考慮比較穩(wěn)妥的漸進(jìn)式改革方案。(四)“省管縣”改革前市的財(cái)政能力情況實(shí)行“省管縣”可能引發(fā)區(qū)域性公共品供給危機(jī)。因?yàn)椤笆」芸h”涉及到一個(gè)支出責(zé)任的分配問題,推行“省管縣”改革前,市級(jí)財(cái)政在調(diào)度資金方面有較大余地,體制改革后,支出責(zé)任分擔(dān)還不到位,市級(jí)資金調(diào)度出現(xiàn)緊張狀