城市社區(qū)治理中公民參與的現(xiàn)狀與困境

城市社區(qū)治理中公民參與的現(xiàn)狀與困境

公民是社區(qū)治理的主體和動(dòng)力。公民參與是社區(qū)治理的基本要求。它不僅是新公共服務(wù)理論在社區(qū)建設(shè)中的實(shí)際應(yīng)用，也是中國(guó)城市基本民主政治建設(shè)的重要組成部分。強(qiáng)調(diào)城市社區(qū)治理中的公民參與,一方面,社區(qū)是關(guān)系公民切身利益的地方,沒(méi)有人比居民更知道自己想要什么;另一方面,社區(qū)也是公民最易介入?yún)⑴c管理的地方。在社區(qū)治理中保障公民參與,是逐步實(shí)現(xiàn)高層次、高水平的規(guī)?；墓駞⑴c的必要準(zhǔn)備。一、在城市社區(qū)管理中，公民參與方式的概念和特點(diǎn)(一)公民參與城市社區(qū)管理的概念1.善治—社區(qū)與社區(qū)治理“社區(qū)”一詞首見(jiàn)于1887年德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯的專(zhuān)著《社區(qū)與社會(huì)》。由于研究角度的差異,社會(huì)學(xué)界對(duì)于社區(qū)這個(gè)概念尚無(wú)統(tǒng)一的定義。一般認(rèn)為,“社區(qū)”是指由一定數(shù)量成員組成的、具有共同需求和利益的、形成頻繁社會(huì)交往互動(dòng)關(guān)系的、產(chǎn)生自然情感聯(lián)系和心理認(rèn)同的、地域性的生活共同體。按照全球治理委員會(huì)的定義,“治理”是指各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸種方法之總和。治理框架下的“社區(qū)治理”,強(qiáng)調(diào)善治,善治的本質(zhì)特征,就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理,是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系,是兩者的最佳狀態(tài)?！薄俺鞘猩鐓^(qū)治理”指在城市社區(qū)中政府、居民自治組織和非政府組織等多元治理主體共同管理社區(qū)公共事務(wù)的過(guò)程,其特征表現(xiàn)為治理主體的多元化、治理過(guò)程的互動(dòng)性、居民的廣泛參與和自下而上的協(xié)調(diào)。2.地方社區(qū)治理主體參與程度的提高是一個(gè)“公民參與”是指公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng),它是現(xiàn)代民主理論的一個(gè)重要概念,它既要求對(duì)權(quán)力和資源的重置及弱勢(shì)群體給予重視,也強(qiáng)調(diào)公民在分享信息和參與決策方面的重要性。公民參與既是社區(qū)治理實(shí)踐采用的策略工具,也是社區(qū)治理追求的善治的目標(biāo)。因此,公民參與程度是檢驗(yàn)地方社區(qū)治理發(fā)展水平的重要標(biāo)志之一。社區(qū)治理中的公民參與是指作為行為主體的公民在社區(qū)中由共同的目標(biāo)支持而自覺(jué)自愿地參與社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的行為和過(guò)程,其目的在于影響社區(qū)決策、推動(dòng)社區(qū)發(fā)展,最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)的全面發(fā)展。公民參與形式是公民借以進(jìn)入政策過(guò)程,影響或決定政策制定和執(zhí)行的具體途徑、方式或手段,它表現(xiàn)為公民與政府互動(dòng)中所采取的制度化、合法化的參與方法和策略。城市社區(qū)治理中的“公民參與方式”是指社區(qū)成員參與社區(qū)公共事務(wù)和公共活動(dòng)并影響社區(qū)權(quán)力運(yùn)作的方式方法。巴伯等社群主義理論家強(qiáng)調(diào),只有增強(qiáng)公民參與,才能構(gòu)建更加強(qiáng)有力的社區(qū)。富有積極能動(dòng)精神的社區(qū)公民參與方式,是表達(dá)自身利益、影響社區(qū)治理的有效途徑,是參與社區(qū)決策的有機(jī)組成部分,更是與公共管理者一起提供社區(qū)公共服務(wù)的主要形式。(二)公民參與城市社區(qū)管理的特點(diǎn)1.政府主導(dǎo)下的組織參與率現(xiàn)階段我國(guó)社區(qū)公民參與的主要方式仍然屬于政府倡導(dǎo)式參與。這種參與方式的優(yōu)點(diǎn)是參與率較高,當(dāng)政府決定實(shí)施某一政策時(shí),公眾就會(huì)很快被組織起來(lái)進(jìn)行參與;缺點(diǎn)是缺乏系統(tǒng)性和持久性,且公眾在這種參與方式下大多是被動(dòng)參與,難有自己的獨(dú)立立場(chǎng),很難實(shí)現(xiàn)公民對(duì)政府的監(jiān)督。2.虛設(shè)或參與活動(dòng)走過(guò)場(chǎng)社區(qū)治理中公民參與方式的形式化主要表現(xiàn)為某些參與方式的虛設(shè)和參與活動(dòng)走過(guò)場(chǎng),這樣的情況經(jīng)常出現(xiàn)在社區(qū)舉辦的活動(dòng)與公民本身利益相關(guān)性不大或者活動(dòng)實(shí)際意義不大時(shí),這也是公民參與率不高的原因之一。3.參與方式基本相同，參與機(jī)制不完整由于缺乏一套詳細(xì)規(guī)范、操作性強(qiáng)的程序或規(guī)定作支撐,公民參與具有較大的隨意性,使得參與機(jī)制很不完善,這反過(guò)來(lái)又影響了公民的參與率。4.社會(huì)主體參與程度不夠公民有參與的意愿,但參與能力明顯不足,多是從眾參與、被動(dòng)參與,且參與人員的分布極不平衡:年齡結(jié)構(gòu)上以“老”、“少”居多;職業(yè)層面上以非在職居民參與較多;從婚姻狀況來(lái)看,已婚居民更愿意參與社區(qū)活動(dòng)。公民參與的理性化程度和參與實(shí)際行動(dòng)能力都較低,很多參與是基于情感和倫理上的需求,公共參與精神還未真正形成,這就需要在符合社區(qū)成員實(shí)際需求的基礎(chǔ)上不斷探索建立社區(qū)社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域的參與方式。二、我國(guó)城市社區(qū)治理中的公民參與方式參照美國(guó)學(xué)者約翰·克萊頓·托馬斯在《公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略》中的觀(guān)點(diǎn),公民參與一般分為關(guān)鍵公眾接觸法、公民調(diào)查法、公民控訴法、聽(tīng)證會(huì)與咨詢(xún)委員會(huì)、公民大會(huì)和公民論壇這6種方式,具體到我國(guó)城市社區(qū)治理中,公民參與方式的內(nèi)容如下:(一)通過(guò)社區(qū)黨組織，社區(qū)黨組織積極組織各種活動(dòng)，引導(dǎo)和引導(dǎo)居民積極參與社區(qū)事務(wù)(二)通過(guò)社區(qū)居民委員會(huì)，可以參與社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)的行政管理機(jī)構(gòu),屬于城鎮(zhèn)居民的自治組織,其主要任務(wù)是負(fù)責(zé)協(xié)助政府部門(mén)加強(qiáng)對(duì)社區(qū)的管理。(三)通過(guò)社區(qū)講座參與社區(qū)聽(tīng)證會(huì)是社區(qū)居委會(huì)在涉及社區(qū)重大利益的決策做出之前,或在社區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)施之前舉行的會(huì)議。(四)真正實(shí)行自治的決策機(jī)構(gòu)居民會(huì)議是居民發(fā)揚(yáng)民主的組織制度和民主決策的組織形式,是公民真正實(shí)行自治的決策機(jī)構(gòu)?！毒用窠M織法》第九條規(guī)定,“居民會(huì)議由十八周歲以上的居民組成,居民會(huì)議可以由全體十八周歲以上的居民或者每戶(hù)派代表參加,也可以由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人參加”。(五)第三,認(rèn)同度高,形成較高的參與程度社區(qū)民間組織是由社區(qū)的公民自發(fā)組成的獨(dú)立于政府和居委會(huì)的組織實(shí)體。自治組織可以促進(jìn)社區(qū)治理模式的自動(dòng)更新和自主發(fā)展,進(jìn)而增強(qiáng)公民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同度和歸屬感,形成較高的公民參與程度。社區(qū)中這類(lèi)組織很多,如社區(qū)居民基于各自的情趣愛(ài)好而組建的各種文體活動(dòng)團(tuán)隊(duì)或協(xié)會(huì),像“乒乓球愛(ài)好者協(xié)會(huì)”、“晨跑俱樂(lè)部”、“社區(qū)廚藝大賽”等,豐富多彩的活動(dòng)在豐富居民的精神文化生活的同時(shí),也為居民的交往和溝通提供了良好的平臺(tái);還有一類(lèi)是社區(qū)成員通過(guò)中立者出面協(xié)調(diào)解決業(yè)已存在的糾紛而建立的集情、理、法于一體的社區(qū)協(xié)調(diào)組織,這也有利于居民們的進(jìn)一步交往和社區(qū)和諧氣氛的建立。(六)組織認(rèn)同較高相比于社區(qū),居民院落或樓單元是一種規(guī)模較小、人數(shù)較少的初級(jí)社群網(wǎng)絡(luò),公民對(duì)同院落或同樓道所屬集體的情感認(rèn)同更高一些,公民參與也會(huì)更主動(dòng)自覺(jué)。(七)成立專(zhuān)業(yè)物業(yè)管理事務(wù)所,聯(lián)合建立業(yè)主組織社區(qū)內(nèi)的住宅所有權(quán)人為了更好地使用和管理物業(yè),維護(hù)自身利益,不僅要聘用專(zhuān)業(yè)化的物業(yè)管理服務(wù)公司,也需要聯(lián)合建立業(yè)主組織,并在與開(kāi)發(fā)商、物業(yè)公司、政府房產(chǎn)行政管理部門(mén)的博弈中采取集體行動(dòng)以維護(hù)自身權(quán)利。(八)開(kāi)發(fā)社區(qū)網(wǎng)站,開(kāi)發(fā)網(wǎng)上論壇信息時(shí)代的到來(lái)宣告了網(wǎng)絡(luò)化管理的可行性,建立社區(qū)網(wǎng)站,開(kāi)設(shè)網(wǎng)上論壇,既為公民參與提供了網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),也可以加強(qiáng)社區(qū)組織與居民之間的互動(dòng)和溝通,在促進(jìn)公民參與的同時(shí)實(shí)現(xiàn)社區(qū)的良性發(fā)展。(九)轉(zhuǎn)變公民參與方式,實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的深度參與外部組織間的合作可以調(diào)動(dòng)公民參與的積極性,促使社區(qū)治理走向“開(kāi)放式治理”。政府、商業(yè)組織,甚至民間組織的積極參與,都會(huì)給社區(qū)發(fā)展注入強(qiáng)大的動(dòng)力,促進(jìn)社區(qū)治理機(jī)制的創(chuàng)新,提高社區(qū)發(fā)展和治理的水平。在以上的公民參與方式中,社區(qū)黨支部、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)聽(tīng)證會(huì)都屬于政府主導(dǎo)的公民參與,這種參與的基本特征是被動(dòng)員和被動(dòng)性執(zhí)行,指的是公民在政府及其代理者安排和動(dòng)員下被動(dòng)地參與社區(qū)事務(wù)。這些參與方式雖然能直接地反映居民訴求,但其主導(dǎo)者仍然是政府。這種參與既不能對(duì)社區(qū)內(nèi)部公共事務(wù)的管理進(jìn)行決策,也不能對(duì)社區(qū)公共權(quán)力的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督,因此這類(lèi)參與缺乏實(shí)質(zhì)性的影響。為了促進(jìn)城市社區(qū)治理中的公民參與,提升社區(qū)自治能力,筆者認(rèn)為我國(guó)社區(qū)治理需要轉(zhuǎn)變公民參與方式,即由政府主導(dǎo)的參與方式向公民主導(dǎo)的參與方式轉(zhuǎn)變。由公民主導(dǎo)的參與的基本特征是自覺(jué)自愿性和積極性,指的是公民以行為主體的角色參與社區(qū)公共事務(wù)和公共生活,開(kāi)展自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我約束的過(guò)程及其活動(dòng)。它從根本上來(lái)講就是要參與“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”,實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的深度參與。在建立以公民主導(dǎo)的參與方式這方面卓有成效的應(yīng)屬北京市菊兒社區(qū),菊兒社區(qū)以“居民的實(shí)際需要”為出發(fā)點(diǎn),通過(guò)與社區(qū)參與行動(dòng)合作,發(fā)展了“社區(qū)NGO”的參與方式,將原來(lái)社區(qū)的家長(zhǎng)式管理變成了項(xiàng)目化管理,使社區(qū)居民有了一個(gè)交流和溝通的機(jī)制。其“愛(ài)心合作社”和“社區(qū)活動(dòng)室”的實(shí)踐值得大范圍推廣,據(jù)了解,社區(qū)參與行動(dòng)目前在北京市大興區(qū)、遼寧鞍山、江蘇南京、四川綿竹等地的100多個(gè)社區(qū)開(kāi)展這種項(xiàng)目,以期取得社區(qū)治理的更大的進(jìn)步。三、合理利用社會(huì)資源,積極構(gòu)建社會(huì)主義現(xiàn)代化城市黨的十七大報(bào)告將基層社會(huì)的管理提到了黨的報(bào)告里,首次將基層群眾的自治制度和人大代表制度、多黨政治協(xié)商制度、民主區(qū)域自治制度并提,首次把基層群眾自治制度納入政府特色的政治制度范疇,由此可見(jiàn)社區(qū)治理中的公民參與的重要性。在城市社區(qū)治理過(guò)程中,公民參與方式主要有以下功能:(一)通過(guò)適當(dāng)?shù)膮⑴c方式參與社區(qū)治理,能夠強(qiáng)化公民的社區(qū)歸屬感,可以加強(qiáng)社區(qū)成員對(duì)政府機(jī)構(gòu)的信任,加強(qiáng)社區(qū)成員間的鄰里關(guān)系,增強(qiáng)公民間的凝聚力以及公民自我調(diào)節(jié)、自我控制、自我實(shí)現(xiàn)的能力。從社會(huì)層面說(shuō),通過(guò)廣泛的社區(qū)參與,能夠提高整個(gè)社區(qū)的文明程度,促使中國(guó)公民社會(huì)的形成,從而推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的民主化和現(xiàn)代化建設(shè)。(二)通過(guò)適當(dāng)?shù)膮⑴c方式參與社區(qū)治理,是對(duì)新公共服務(wù)理論在社區(qū)建設(shè)中的實(shí)際運(yùn)用。公民參與是新公共服務(wù)理論和治理理論的核心理念之一。在我國(guó),大規(guī)模、科學(xué)化、正規(guī)化公民參與的實(shí)現(xiàn)仍然需要一定的時(shí)間和經(jīng)驗(yàn)等條件積累,而在社區(qū)建設(shè)中通過(guò)有效的參與方式保障公民參與,并逐步實(shí)現(xiàn)高層次、高水平的規(guī)模化的公民參與則是切實(shí)可行的。(三)通過(guò)適當(dāng)?shù)膮⑴c方式參與社區(qū)治理,通過(guò)互動(dòng)協(xié)調(diào)政府、政府組織、單位組織和中介組織與公民之間的關(guān)系,打破了資源分散、各自為戰(zhàn)的困境,充分挖掘和合理利用社區(qū)現(xiàn)有的資源,實(shí)現(xiàn)了實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源共享、優(yōu)化社區(qū)資源配置,實(shí)現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)資源的高