城市社區(qū)治理中公民參與的現(xiàn)狀與困境

城市社區(qū)治理中公民參與的現(xiàn)狀與困境

公民是社區(qū)治理的主體和動力。公民參與是社區(qū)治理的基本要求。它不僅是新公共服務理論在社區(qū)建設中的實際應用，也是中國城市基本民主政治建設的重要組成部分。強調(diào)城市社區(qū)治理中的公民參與,一方面,社區(qū)是關系公民切身利益的地方,沒有人比居民更知道自己想要什么;另一方面,社區(qū)也是公民最易介入?yún)⑴c管理的地方。在社區(qū)治理中保障公民參與,是逐步實現(xiàn)高層次、高水平的規(guī)?；墓駞⑴c的必要準備。一、在城市社區(qū)管理中，公民參與方式的概念和特點(一)公民參與城市社區(qū)管理的概念1.善治—社區(qū)與社區(qū)治理“社區(qū)”一詞首見于1887年德國社會學家滕尼斯的專著《社區(qū)與社會》。由于研究角度的差異,社會學界對于社區(qū)這個概念尚無統(tǒng)一的定義。一般認為,“社區(qū)”是指由一定數(shù)量成員組成的、具有共同需求和利益的、形成頻繁社會交往互動關系的、產(chǎn)生自然情感聯(lián)系和心理認同的、地域性的生活共同體。按照全球治理委員會的定義,“治理”是指各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸種方法之總和。治理框架下的“社區(qū)治理”,強調(diào)善治,善治的本質(zhì)特征,就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種新穎關系,是兩者的最佳狀態(tài)?！薄俺鞘猩鐓^(qū)治理”指在城市社區(qū)中政府、居民自治組織和非政府組織等多元治理主體共同管理社區(qū)公共事務的過程,其特征表現(xiàn)為治理主體的多元化、治理過程的互動性、居民的廣泛參與和自下而上的協(xié)調(diào)。2.地方社區(qū)治理主體參與程度的提高是一個“公民參與”是指公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動,它是現(xiàn)代民主理論的一個重要概念,它既要求對權力和資源的重置及弱勢群體給予重視,也強調(diào)公民在分享信息和參與決策方面的重要性。公民參與既是社區(qū)治理實踐采用的策略工具,也是社區(qū)治理追求的善治的目標。因此,公民參與程度是檢驗地方社區(qū)治理發(fā)展水平的重要標志之一。社區(qū)治理中的公民參與是指作為行為主體的公民在社區(qū)中由共同的目標支持而自覺自愿地參與社區(qū)公共事務和公益事業(yè)的行為和過程,其目的在于影響社區(qū)決策、推動社區(qū)發(fā)展,最終實現(xiàn)社區(qū)的全面發(fā)展。公民參與形式是公民借以進入政策過程,影響或決定政策制定和執(zhí)行的具體途徑、方式或手段,它表現(xiàn)為公民與政府互動中所采取的制度化、合法化的參與方法和策略。城市社區(qū)治理中的“公民參與方式”是指社區(qū)成員參與社區(qū)公共事務和公共活動并影響社區(qū)權力運作的方式方法。巴伯等社群主義理論家強調(diào),只有增強公民參與,才能構建更加強有力的社區(qū)。富有積極能動精神的社區(qū)公民參與方式,是表達自身利益、影響社區(qū)治理的有效途徑,是參與社區(qū)決策的有機組成部分,更是與公共管理者一起提供社區(qū)公共服務的主要形式。(二)公民參與城市社區(qū)管理的特點1.政府主導下的組織參與率現(xiàn)階段我國社區(qū)公民參與的主要方式仍然屬于政府倡導式參與。這種參與方式的優(yōu)點是參與率較高,當政府決定實施某一政策時,公眾就會很快被組織起來進行參與;缺點是缺乏系統(tǒng)性和持久性,且公眾在這種參與方式下大多是被動參與,難有自己的獨立立場,很難實現(xiàn)公民對政府的監(jiān)督。2.虛設或參與活動走過場社區(qū)治理中公民參與方式的形式化主要表現(xiàn)為某些參與方式的虛設和參與活動走過場,這樣的情況經(jīng)常出現(xiàn)在社區(qū)舉辦的活動與公民本身利益相關性不大或者活動實際意義不大時,這也是公民參與率不高的原因之一。3.參與方式基本相同，參與機制不完整由于缺乏一套詳細規(guī)范、操作性強的程序或規(guī)定作支撐,公民參與具有較大的隨意性,使得參與機制很不完善,這反過來又影響了公民的參與率。4.社會主體參與程度不夠公民有參與的意愿,但參與能力明顯不足,多是從眾參與、被動參與,且參與人員的分布極不平衡:年齡結(jié)構上以“老”、“少”居多;職業(yè)層面上以非在職居民參與較多;從婚姻狀況來看,已婚居民更愿意參與社區(qū)活動。公民參與的理性化程度和參與實際行動能力都較低,很多參與是基于情感和倫理上的需求,公共參與精神還未真正形成,這就需要在符合社區(qū)成員實際需求的基礎上不斷探索建立社區(qū)社會、文化、經(jīng)濟、政治領域的參與方式。二、我國城市社區(qū)治理中的公民參與方式參照美國學者約翰·克萊頓·托馬斯在《公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略》中的觀點,公民參與一般分為關鍵公眾接觸法、公民調(diào)查法、公民控訴法、聽證會與咨詢委員會、公民大會和公民論壇這6種方式,具體到我國城市社區(qū)治理中,公民參與方式的內(nèi)容如下:(一)通過社區(qū)黨組織，社區(qū)黨組織積極組織各種活動，引導和引導居民積極參與社區(qū)事務(二)通過社區(qū)居民委員會，可以參與社區(qū)居委會是社區(qū)的行政管理機構,屬于城鎮(zhèn)居民的自治組織,其主要任務是負責協(xié)助政府部門加強對社區(qū)的管理。(三)通過社區(qū)講座參與社區(qū)聽證會是社區(qū)居委會在涉及社區(qū)重大利益的決策做出之前,或在社區(qū)開發(fā)項目實施之前舉行的會議。(四)真正實行自治的決策機構居民會議是居民發(fā)揚民主的組織制度和民主決策的組織形式,是公民真正實行自治的決策機構?！毒用窠M織法》第九條規(guī)定,“居民會議由十八周歲以上的居民組成,居民會議可以由全體十八周歲以上的居民或者每戶派代表參加,也可以由每個居民小組選舉代表二至三人參加”。(五)第三,認同度高,形成較高的參與程度社區(qū)民間組織是由社區(qū)的公民自發(fā)組成的獨立于政府和居委會的組織實體。自治組織可以促進社區(qū)治理模式的自動更新和自主發(fā)展,進而增強公民對社區(qū)的認同度和歸屬感,形成較高的公民參與程度。社區(qū)中這類組織很多,如社區(qū)居民基于各自的情趣愛好而組建的各種文體活動團隊或協(xié)會,像“乒乓球愛好者協(xié)會”、“晨跑俱樂部”、“社區(qū)廚藝大賽”等,豐富多彩的活動在豐富居民的精神文化生活的同時,也為居民的交往和溝通提供了良好的平臺;還有一類是社區(qū)成員通過中立者出面協(xié)調(diào)解決業(yè)已存在的糾紛而建立的集情、理、法于一體的社區(qū)協(xié)調(diào)組織,這也有利于居民們的進一步交往和社區(qū)和諧氣氛的建立。(六)組織認同較高相比于社區(qū),居民院落或樓單元是一種規(guī)模較小、人數(shù)較少的初級社群網(wǎng)絡,公民對同院落或同樓道所屬集體的情感認同更高一些,公民參與也會更主動自覺。(七)成立專業(yè)物業(yè)管理事務所,聯(lián)合建立業(yè)主組織社區(qū)內(nèi)的住宅所有權人為了更好地使用和管理物業(yè),維護自身利益,不僅要聘用專業(yè)化的物業(yè)管理服務公司,也需要聯(lián)合建立業(yè)主組織,并在與開發(fā)商、物業(yè)公司、政府房產(chǎn)行政管理部門的博弈中采取集體行動以維護自身權利。(八)開發(fā)社區(qū)網(wǎng)站,開發(fā)網(wǎng)上論壇信息時代的到來宣告了網(wǎng)絡化管理的可行性,建立社區(qū)網(wǎng)站,開設網(wǎng)上論壇,既為公民參與提供了網(wǎng)絡平臺,也可以加強社區(qū)組織與居民之間的互動和溝通,在促進公民參與的同時實現(xiàn)社區(qū)的良性發(fā)展。(九)轉(zhuǎn)變公民參與方式,實現(xiàn)社區(qū)居民的深度參與外部組織間的合作可以調(diào)動公民參與的積極性,促使社區(qū)治理走向“開放式治理”。政府、商業(yè)組織,甚至民間組織的積極參與,都會給社區(qū)發(fā)展注入強大的動力,促進社區(qū)治理機制的創(chuàng)新,提高社區(qū)發(fā)展和治理的水平。在以上的公民參與方式中,社區(qū)黨支部、社區(qū)居委會和社區(qū)聽證會都屬于政府主導的公民參與,這種參與的基本特征是被動員和被動性執(zhí)行,指的是公民在政府及其代理者安排和動員下被動地參與社區(qū)事務。這些參與方式雖然能直接地反映居民訴求,但其主導者仍然是政府。這種參與既不能對社區(qū)內(nèi)部公共事務的管理進行決策,也不能對社區(qū)公共權力的運作進行監(jiān)督,因此這類參與缺乏實質(zhì)性的影響。為了促進城市社區(qū)治理中的公民參與,提升社區(qū)自治能力,筆者認為我國社區(qū)治理需要轉(zhuǎn)變公民參與方式,即由政府主導的參與方式向公民主導的參與方式轉(zhuǎn)變。由公民主導的參與的基本特征是自覺自愿性和積極性,指的是公民以行為主體的角色參與社區(qū)公共事務和公共生活,開展自我管理、自我教育、自我服務、自我約束的過程及其活動。它從根本上來講就是要參與“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”,實現(xiàn)社區(qū)居民的深度參與。在建立以公民主導的參與方式這方面卓有成效的應屬北京市菊兒社區(qū),菊兒社區(qū)以“居民的實際需要”為出發(fā)點,通過與社區(qū)參與行動合作,發(fā)展了“社區(qū)NGO”的參與方式,將原來社區(qū)的家長式管理變成了項目化管理,使社區(qū)居民有了一個交流和溝通的機制。其“愛心合作社”和“社區(qū)活動室”的實踐值得大范圍推廣,據(jù)了解,社區(qū)參與行動目前在北京市大興區(qū)、遼寧鞍山、江蘇南京、四川綿竹等地的100多個社區(qū)開展這種項目,以期取得社區(qū)治理的更大的進步。三、合理利用社會資源,積極構建社會主義現(xiàn)代化城市黨的十七大報告將基層社會的管理提到了黨的報告里,首次將基層群眾的自治制度和人大代表制度、多黨政治協(xié)商制度、民主區(qū)域自治制度并提,首次把基層群眾自治制度納入政府特色的政治制度范疇,由此可見社區(qū)治理中的公民參與的重要性。在城市社區(qū)治理過程中,公民參與方式主要有以下功能:(一)通過適當?shù)膮⑴c方式參與社區(qū)治理,能夠強化公民的社區(qū)歸屬感,可以加強社區(qū)成員對政府機構的信任,加強社區(qū)成員間的鄰里關系,增強公民間的凝聚力以及公民自我調(diào)節(jié)、自我控制、自我實現(xiàn)的能力。從社會層面說,通過廣泛的社區(qū)參與,能夠提高整個社區(qū)的文明程度,促使中國公民社會的形成,從而推動整個社會的民主化和現(xiàn)代化建設。(二)通過適當?shù)膮⑴c方式參與社區(qū)治理,是對新公共服務理論在社區(qū)建設中的實際運用。公民參與是新公共服務理論和治理理論的核心理念之一。在我國,大規(guī)模、科學化、正規(guī)化公民參與的實現(xiàn)仍然需要一定的時間和經(jīng)驗等條件積累,而在社區(qū)建設中通過有效的參與方式保障公民參與,并逐步實現(xiàn)高層次、高水平的規(guī)?；墓駞⑴c則是切實可行的。(三)通過適當?shù)膮⑴c方式參與社區(qū)治理,通過互動協(xié)調(diào)政府、政府組織、單位組織和中介組織與公民之間的關系,打破了資源分散、各自為戰(zhàn)的困境,充分挖掘和合理利用社區(qū)現(xiàn)有的資源,實現(xiàn)了實現(xiàn)社區(qū)資源共享、優(yōu)化社區(qū)資源配置,實現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟資源的高