148-現(xiàn)代社會(huì)保障概論

現(xiàn)代社會(huì)保障概論上海政法學(xué)院社會(huì)學(xué)與社會(huì)工作系主講教師：吳鵬森教授10社

會(huì)

救

助第一節(jié)社會(huì)救助制度概述第二節(jié)中國現(xiàn)行的社會(huì)救助體系第三節(jié)農(nóng)村貧困救濟(jì)與扶貧開發(fā)第一節(jié)社會(huì)救助制度概述一、社會(huì)救助的性質(zhì)與特點(diǎn)二、社會(huì)救助制度的歷史演變?nèi)?、建立社?huì)救濟(jì)制度的意義一、社會(huì)救助的性質(zhì)與特點(diǎn)1、社會(huì)救助制度的性質(zhì)1、社會(huì)救助的內(nèi)涵和范圍2、社會(huì)救濟(jì)的對象2、社會(huì)救助的對象3、社會(huì)救濟(jì)的內(nèi)容與形式1、社會(huì)救助制度的性質(zhì)?

社會(huì)救濟(jì)亦稱社會(huì)救助，是國家通過國民收入的再分配，對因自然災(zāi)害或其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)原因而無法維持最低生活水平的社會(huì)成員給予救助，以保障其最低生活水平的制度。社會(huì)救濟(jì)雖然不像社會(huì)保險(xiǎn)那樣是社會(huì)保障體系中的核心部分，但也是非常重要的，它是保障社會(huì)安全的“最后一道防線”。因?yàn)樯鐣?huì)救濟(jì)的對象是社會(huì)保險(xiǎn)這道安全網(wǎng)保護(hù)不了的人群，社會(huì)保險(xiǎn)是需要繳費(fèi)的，而無收入和低收入的人是沒有能力繳費(fèi)的，所以還需要社會(huì)救濟(jì)，否則，這些人得不到安全保障，也會(huì)危及整個(gè)社會(huì)的安定。

社會(huì)救濟(jì)對象與社會(huì)保險(xiǎn)不同，主要是無收入、無生活來源或孤苦無依、無法生活者，以及雖有收入，但因遭受意外事故或收入較低無法維持生活的人們。社會(huì)救濟(jì)的目標(biāo)是維持最低生活需要，給付標(biāo)準(zhǔn)一般低于社會(huì)保險(xiǎn)。經(jīng)費(fèi)來源與社會(huì)保險(xiǎn)不同，主要是由政府財(cái)政稅收撥付或由特別稅捐輔助，還有社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人提供的捐贈(zèng)。享受救濟(jì)者，需經(jīng)個(gè)人提出申請，有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，確定救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，按期或一次給付救濟(jì)金。1、社會(huì)救助的內(nèi)涵和范圍

現(xiàn)代社會(huì)救助是國家和社會(huì)依照法定程序和標(biāo)準(zhǔn)，向因各種原因而陷入生存危機(jī)的社會(huì)成員提供最低生活保障，并幫助他們緩解和克服貧困，以維持社會(huì)秩序的穩(wěn)定的一種社會(huì)保障制度。這一概念至少可以從以下幾方面來理解：

第一，社會(huì)救助是現(xiàn)代國家和社會(huì)的一項(xiàng)義不容辭的職責(zé)，也是公民擁有的一項(xiàng)基本權(quán)利，國家以立法保證所有社會(huì)成員均能得到最低生活保障。我國憲法第四十五條明文規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！币虼爽F(xiàn)代社會(huì)救助和傳統(tǒng)的貧民救濟(jì)是兩個(gè)完全不同的概念，它克服了傳統(tǒng)濟(jì)貧時(shí)代的被動(dòng)性、主觀隨意性和臨時(shí)性，也不再是施救者居高臨下、被助者感恩戴德的恩賜與叩謝的關(guān)系，它是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的一個(gè)重要組成部分。

第二，社會(huì)救助保證的僅僅是滿足最低生活需求的資金和實(shí)物，因此它在社會(huì)保障體系中的保障水準(zhǔn)是最低的，和社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利所提供的社會(huì)保障水準(zhǔn)不在一個(gè)層次上。它一方面強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平，面向全體社會(huì)成員，即不需要像社會(huì)保險(xiǎn)那樣要事先參保且有年限、職業(yè)等限制，不管是誰，只要他符合社會(huì)救助的條件即可得到社會(huì)和國家的援助；另一方面，社會(huì)救助又要兼顧社會(huì)效率，其保障水平不能定得太高，以免社會(huì)成員產(chǎn)生惰性，同時(shí)挫傷其他勞動(dòng)者的積極性，影響社會(huì)效率的提高。

第三，社會(huì)救助的對象是那些因各種原因而無法維持最低生活水平和其他遇到突發(fā)性災(zāi)難的社會(huì)成員，具有最低保

障和臨時(shí)解救的性質(zhì)。所以必須建立一套嚴(yán)格的制度程序，來確定一個(gè)社會(huì)或區(qū)域的最低生活標(biāo)準(zhǔn)以及要求救助的公

民是否已經(jīng)處于最低生活水平線下，這一套工作程序被稱

之為“家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查”制度。一般包括以下步驟：個(gè)

人申請、機(jī)構(gòu)受理、立案調(diào)查、社區(qū)證明、政府批準(zhǔn)。也

就是說，能否得到社會(huì)救助主要在于申請者的個(gè)人收入或

家庭人均收入是否已低于該社會(huì)或地區(qū)所制定的最低生活

標(biāo)準(zhǔn)(貧困線)。2、社會(huì)救濟(jì)的對象??社會(huì)救濟(jì)的對象大體包括：

(1)無依無靠，完全沒有生活來源的人。主要是孤兒、孤寡老人、領(lǐng)社會(huì)保險(xiǎn)津貼但仍不能維持最低生活的人。有勞動(dòng)能力，也有收入，但意外災(zāi)害降臨，遭受沉重

的財(cái)產(chǎn)甚至人身損失，一時(shí)生活困難的人。這類災(zāi)害，包括

自然災(zāi)害和社會(huì)災(zāi)禍。自然災(zāi)害，有旱災(zāi)、颶風(fēng)、雹災(zāi)、森

林火災(zāi)、泥石流、地震、火山噴發(fā)、蟲災(zāi)、疾病等。社會(huì)災(zāi)

禍則是生產(chǎn)和生活中突發(fā)事件對人身的嚴(yán)重危害，如車禍等。嚴(yán)重自然災(zāi)害以及社會(huì)災(zāi)禍絕非短期內(nèi)所能消除的，即便在

現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)條件下，也只能做到減少發(fā)生的次數(shù)和危害程

度。因此，災(zāi)害救濟(jì)將是很長時(shí)期內(nèi)不可缺少的內(nèi)容。有收入來源，但生活水平低于或僅相當(dāng)于國家法定最低標(biāo)準(zhǔn)的國民和家庭。包括工資收入過少，不能使每個(gè)家庭成員達(dá)到法定最低生活標(biāo)準(zhǔn)的；有失業(yè)津貼的失業(yè)者，在享受津貼期滿后仍未找到工作的；有退休養(yǎng)老金的老人，但要供養(yǎng)配偶和未成年子女或是因?yàn)殚L期患病而支出沉重的。不少殘疾人也屬這類救濟(jì)對象。

社會(huì)救濟(jì)對象，還可按具體的人口群體劃分為：兒童救濟(jì)

(確切地說，是未成年人救濟(jì))；老人救濟(jì)；殘疾人救濟(jì)；失業(yè)者救濟(jì)；病人救濟(jì)；患難者救濟(jì)；不幸者救濟(jì)等。

其中兒童救濟(jì)又分為：一般兒童救濟(jì)，如減免貧困戶兒童入托費(fèi)用；特殊兒重救濟(jì)，如殘疾兒救濟(jì)；不幸兒童救濟(jì)，如孤兒救濟(jì)。

社會(huì)救濟(jì)還可按地區(qū)劃分。貧困地區(qū)，即按人口平均的收入低于最低生活水平的地區(qū)，往往被列為救濟(jì)的地區(qū)。在我國，凡人均純收入全年不到200元的農(nóng)村地區(qū)，均為扶貧地區(qū)，國家給予救濟(jì)。

從國際上看，最不發(fā)達(dá)國家屬于需要國際組織給予救濟(jì)的對象。按照聯(lián)合國規(guī)定，凡人均國民生產(chǎn)總值低于250美

元(1981年)、現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中不到10％以及識(shí)字率不到20％的國家，均屬最不發(fā)達(dá)國家，由聯(lián)合國給予一定援助。這類國家絕大多數(shù)集中在非洲和亞洲地區(qū)，可以說是國際社會(huì)的“貧困戶”，需要國際社會(huì)的援助。2、社會(huì)救助的對象??

社會(huì)救助的對象主要是那些陷于生活困境的社會(huì)成員，按照他們致貧的原因，大概可以分為以下幾類：無依無靠無生活來源的人，簡稱“三無人員”。其共同特點(diǎn)是無勞動(dòng)能力，主要包括孤兒(尚未有勞動(dòng)能力)、殘疾人(終身無勞動(dòng)能力)、長期患病者(較長時(shí)間無勞動(dòng)能力)、未參加社會(huì)保險(xiǎn)且無子女和配偶的老人(已喪失勞動(dòng)能力)。這類國民大部分屬于長期救助對象，國家和社會(huì)要向他們長期提供維持最低生活水平的資金和實(shí)物，但對于其中的孤兒來說，給予救助的期限是未成年階段，一旦成年并找到適當(dāng)工作，社會(huì)救助便告完成。各種自然災(zāi)害造成的生活暫時(shí)困難的人。這類國民有勞動(dòng)能力，本來也有生活來源，只是因突遭自然災(zāi)害而一時(shí)陷入生存困境，因而需要國家和社會(huì)給予救助。這里所說的自然災(zāi)害，是指水災(zāi)、旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、雹災(zāi)、雷災(zāi)、霜凍、蟲災(zāi)、地震、瘟疫等來自自然界的破壞力量對人們的生產(chǎn)、生活所造成的損害。生活暫時(shí)困難則指人們因不可抗拒的自然災(zāi)害而造成經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)損失，衣食住等基本生活方面無法解決，如糧食歉收、家園被毀等，需要國家和社會(huì)給予臨時(shí)性救濟(jì)。嚴(yán)重自然災(zāi)害并非短期內(nèi)可以消除，因此自然災(zāi)害救助將是社會(huì)救助的一項(xiàng)長期的和主要的內(nèi)容。

3.城鄉(xiāng)貧困者。這類國民有勞動(dòng)能力，也有收入來源，但收入較少，以致不能維持最低生活水平或低于政府頒布的最低生活保障線。所包括的情況有：因地處貧困地區(qū)而收入過少，不能保證每個(gè)家庭成員過上法定的最低生活；有工作能力的勞動(dòng)者找不到合適的工作或失業(yè)而造成家庭收入減少，生活水平下降；家庭人口過多、缺乏勞動(dòng)力及勞動(dòng)技能或家庭主要?jiǎng)趧?dòng)者生病傷殘等而使生活發(fā)生困難，迫切需要社會(huì)援助。

社會(huì)救助的對象除了按上述致貧原因進(jìn)行劃分外，還可按地區(qū)、人群、救助期限來劃分，如貧困地區(qū)即指按人口平

均收入低于一定量標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)。我國目前的貧困縣標(biāo)準(zhǔn)為，以人為單位，年純收入700元，以縣為單位，年人均純收

入1370元，凡收入在此標(biāo)準(zhǔn)線下的地區(qū)就稱為貧困地區(qū)，國家和社會(huì)給予救助。按人群劃分社會(huì)救助對象可分為兒

童救助、老人救助、婦女救助、殘疾人救助、失業(yè)者救助、病人救助等等。按救助期限劃分則可根據(jù)受助者貧困持續(xù)

時(shí)間的長短分為定期救助(針對長期貧困)和臨時(shí)救助(針對暫時(shí)貧困)。3、社會(huì)救濟(jì)的內(nèi)容與形式社會(huì)救濟(jì)的內(nèi)容可以歸結(jié)為兩大類：1、貧困救濟(jì)

救濟(jì)對象主要是城鄉(xiāng)突遭疾病、死亡以及因企業(yè)破產(chǎn)倒閉而影響基本生活的困難戶，包括農(nóng)村一些因季節(jié)性缺糧而斷炊的人員。對他們的救濟(jì)，主要是解救貧困，保障他們享有最低生活水平。

1991年，我國城鄉(xiāng)貧困戶得到國家臨時(shí)救濟(jì)的有3

646萬人；得到定期定量補(bǔ)貼的有47.6萬人；社會(huì)散居孤老殘幼得到國家定期定量補(bǔ)貼的有37.9萬人。2、災(zāi)害救濟(jì)

災(zāi)害救濟(jì)是指對因?yàn)槭艿胶樗?、地震、火?zāi)、臺(tái)風(fēng)、火山爆發(fā)等自然災(zāi)害的侵襲而失去生活保障人員的救濟(jì)，也包括對遭受戰(zhàn)爭之苦的地區(qū)和人民的救助。??

我國是個(gè)多自然災(zāi)害的國家，除火山爆發(fā)外，幾乎各種災(zāi)害都有。由于這種自然界的破壞力對人類的打擊往往超過人

的抵抗能力，因此自然災(zāi)害往往造成人口的大批死亡和遷移，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的迅速衰落，也是造成貧困的重要原因。為防止災(zāi)

害造成的社會(huì)動(dòng)蕩和騷亂，任何國家都不得不把救災(zāi)放在重

要地位。救災(zāi)工作的主要形式有三種：1.緊急救濟(jì)行為

一般是緊急贈(zèng)送食品、衣物、醫(yī)療、住房和資金。我國現(xiàn)階段，一旦有重大災(zāi)情發(fā)生，往往作為全國的頭等大事，緊急搶救人員和物資，妥善安排災(zāi)民生活，大力救濟(jì)和扶持。國家銀行向?yàn)?zāi)區(qū)大量投放無息貸款，使災(zāi)民通過救濟(jì)扶持，迅速恢復(fù)生產(chǎn)和生活。2.災(zāi)害預(yù)防這是積極的手段，防患于未然。我國歷史上有農(nóng)說、倉儲(chǔ)說、水利說和林墾說，主要是積極發(fā)展農(nóng)業(yè)，存儲(chǔ)充足的防災(zāi)糧，大力興修水利，保持土壤植被，防止自然災(zāi)害發(fā)生。我國當(dāng)前主要進(jìn)行了江河治理、興修農(nóng)田水利、植樹造林、保持水土和防治病蟲害等工作，提高了抵御災(zāi)害的能力。3.災(zāi)害預(yù)警服務(wù)

隨著科學(xué)事業(yè)的迅速發(fā)展，國內(nèi)外對自然災(zāi)害的預(yù)先警告越來越重視。預(yù)警服務(wù)對于防災(zāi)抗災(zāi)、減少災(zāi)害損失具有重大作用。有些洪水、臺(tái)風(fēng)、傳染病等都可以提前預(yù)報(bào)。

從國際范圍看，戰(zhàn)爭和難民救濟(jì)在救災(zāi)工作中占有很大的比重。例如第二次世界大戰(zhàn)期間，死亡上千萬人，上億人無家可歸。聯(lián)合國為此專門成立了難民救濟(jì)總署等國際救援組織?，F(xiàn)階段，世界性安置移民、難民仍是社會(huì)救濟(jì)的一項(xiàng)重要工作。

國際救濟(jì)、救災(zāi)工作的另一種形式，是成立國際救援組織，組織大量志愿人員參加各種災(zāi)害救助。國際紅十字會(huì)就是

世界性的國際救援組織，在不同國家之間提供各種緊急的

災(zāi)害救濟(jì)。二、社會(huì)救助制度的歷史演變

社會(huì)救助是一項(xiàng)古老的社會(huì)保障內(nèi)容，一般認(rèn)為，它起源于原始社會(huì)末期，當(dāng)時(shí)的原始共產(chǎn)主義制度對氏族內(nèi)的所有成員均給予生活保障。恩格斯在其《家庭、私有制和國家的起源》中是這樣描述“易洛魁人的氏族”的：“不會(huì)有貧窮困苦的人，因?yàn)楣伯a(chǎn)制的家庭經(jīng)濟(jì)和氏族都知道他們對于老年人、病人和戰(zhàn)爭殘廢者所負(fù)的義務(wù)”?！巴献迦吮仨毾嗷ピ?、保護(hù)……個(gè)人依靠氏族來保護(hù)自己的安全，而且也能做到這一點(diǎn)?！盵1]可見在那時(shí)候已經(jīng)萌發(fā)了社會(huì)保障的思想幼芽。進(jìn)入奴隸社會(huì)特別是封建社會(huì)以后，人們出于側(cè)隱之心或宗教信仰而對老弱貧病者施以救濟(jì)，統(tǒng)治階級也出于鞏固其統(tǒng)治地位的需要，進(jìn)行一定的賑災(zāi)濟(jì)貧。我國歷代由鄉(xiāng)里、宗族和政府設(shè)立的養(yǎng)老、助殘、濟(jì)貧機(jī)構(gòu)，如唐代的“悲田院”、宋代的“居養(yǎng)院”、明朝的“惠民藥局”、清代的“普濟(jì)堂”等等，都是對鰥寡孤獨(dú)廢疾者進(jìn)行援助的極好寫照。國外有關(guān)古老的社會(huì)救助思想也有不少，古希臘的經(jīng)典文學(xué)作品都把老人描繪成智慧之星，慈善事業(yè)在當(dāng)時(shí)的希臘城邦國家已經(jīng)制度化。古羅馬帝國也很早確定了所有人均可在貧困時(shí)得到貴族分發(fā)的谷物。

但是，將社會(huì)救助作為一項(xiàng)制度并以立法的形式確定下來，是工業(yè)化革命以后的事情。英國是最先進(jìn)行工業(yè)革命的，15、16世紀(jì)，以諾維奇(Norwich)為首邑的東央格尼亞，因發(fā)展

紡織業(yè)而暴富，人們紛紛棄農(nóng)從紡：“從前60人賴以生活的

地方，現(xiàn)在由一個(gè)人和他的羊群統(tǒng)統(tǒng)占領(lǐng)了”，“人人養(yǎng)羊，各行各業(yè)被打入冷宮，只有飼養(yǎng)業(yè)單獨(dú)興旺”。[成千上萬的農(nóng)民被迫失去了土地，只能到處流浪，這就是“羊吃人”的圈地運(yùn)動(dòng)。無地可種的農(nóng)民只能進(jìn)城打工，靠出賣自己的勞動(dòng)力謀生，貧窮、失業(yè)和災(zāi)難伴隨著他們。社會(huì)上的“游丐”、“流民”、“惡棍”數(shù)量大大增加，物價(jià)昂貴，騷動(dòng)不斷，社會(huì)動(dòng)蕩不安。1530年-1597年，英國議會(huì)通過了13個(gè)有關(guān)處理流浪者的法案。1601年女王伊麗莎白一世頒布世界上第一部救濟(jì)貧民的法案，即舊《濟(jì)貧法》，它集英國各種濟(jì)貧法案之大成，把救濟(jì)對象分為三類：一是有勞動(dòng)能力的貧民。強(qiáng)制他們進(jìn)貧民習(xí)藝所，進(jìn)行極其艱苦的勞動(dòng)。因?yàn)楫?dāng)時(shí)的新教教義認(rèn)為，貧窮是由于個(gè)人原因特別是個(gè)人懶惰造成的，如果對貧民寬容仁慈，只會(huì)讓他們更加墮落，一輩子受窮，死后靈魂也升不了天堂。二是喪失勞動(dòng)能力的貧民。這些人由各教區(qū)設(shè)立貧民救濟(jì)院進(jìn)行收養(yǎng)，或者施以院外救濟(jì)。三是無依無靠的孤兒。由貧民教養(yǎng)院和貧民習(xí)藝所安排孤兒習(xí)藝。

《濟(jì)貧法》的頒布實(shí)施，成為世界各國社會(huì)救助立法化的先

例。但是當(dāng)時(shí)這種帶有傳統(tǒng)救濟(jì)特征的濟(jì)貧不可能從根本上

消除貧困問題，相反這種“懲誡性”的濟(jì)貧倒使貧民終身被

關(guān)閉在貧民習(xí)藝所內(nèi)，無法擺脫貧窮，因此引起貧民的極大

不滿。1782年，英國議會(huì)又通過了以倡導(dǎo)人吉爾伯特命名的

法案，此法案的主要內(nèi)容是擴(kuò)大濟(jì)貧面，增加為教區(qū)以外的

貧困者實(shí)施救濟(jì)。這樣一來，英國政府的財(cái)政支出急劇增加，其救濟(jì)費(fèi)用從1801年的410萬英鎊升為1818年的787萬英鎊。

1825年，英國發(fā)生了資本主義世界的第一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)，大批

工人失業(yè)，濟(jì)貧面擴(kuò)大，財(cái)政不堪重負(fù)。1834年，英國議會(huì)

根據(jù)1817年和1832年－1834年“濟(jì)貧法”委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告，通過了《濟(jì)貧法》修正案，即新《濟(jì)貧法》。新法案將原來

的分散管理改為相對集中管理，對被施救對象來說，條件更

為苛刻，強(qiáng)迫貧民回到環(huán)境惡劣的貧民習(xí)藝所，并接受三個(gè)

前提，即喪失個(gè)人尊嚴(yán)、喪失個(gè)人自由、喪失個(gè)人政治權(quán)利。有些人不愿接受如此苛刻的條件，寧愿餓死也不接受救濟(jì)。

本世紀(jì)初，以“自助助人”為旗幟的現(xiàn)代社會(huì)救助制度逐漸

取代傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)。人們開始認(rèn)識(shí)到，貧困的主要原因不

在個(gè)人，而是由社會(huì)多方面、多因素造成的。社會(huì)救助應(yīng)成

為國家和政府的一項(xiàng)義不容辭的職責(zé)，貧困者得到社會(huì)的救

助也是國民的基本權(quán)利之一。

19世紀(jì)80年代，德國俾斯麥政府首創(chuàng)了社會(huì)保險(xiǎn)制度，這種以預(yù)防為主應(yīng)對社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保障制度很快為其他工

業(yè)化國家所效仿，到本世紀(jì)20年代，歐洲各工業(yè)化國家都不同程度地建立了社會(huì)保險(xiǎn)制度?！岸?zhàn)”結(jié)束后，以英國和北歐為代表的一些國家紛紛將建立普遍社會(huì)福利作為努力的目標(biāo)。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和就業(yè)率的普遍提高，社會(huì)救助的地位和作用直線下降，當(dāng)時(shí)甚至有人預(yù)言，社會(huì)救助將完全被社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利所替代。但是事實(shí)證明這樣的預(yù)言為時(shí)尚早，作為社會(huì)保障制度的第一道防線，社會(huì)救助所起的作用是其他社會(huì)保障制度所不能替代的。因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)要求先參保后享受，如果一個(gè)人終生無勞動(dòng)能力，那就不可能參加社會(huì)保險(xiǎn)，再如發(fā)生金融危機(jī)，那么原來的保險(xiǎn)金就不可能保證參保者能維持像樣的生活。而社會(huì)福利則需建立在較高社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平和社會(huì)成員素質(zhì)的極大提高基礎(chǔ)上，否則就會(huì)發(fā)生財(cái)政支付危機(jī)。所以我們說社會(huì)救助制度仍然是整個(gè)社會(huì)保障制度的重要內(nèi)容，即使在西方發(fā)達(dá)國家，它在整個(gè)社會(huì)中仍起“保底”的作用。在發(fā)展中國家和不發(fā)達(dá)國家，社會(huì)救助則還是一項(xiàng)主要的社會(huì)保障制度。

從世界社會(huì)救助的發(fā)展進(jìn)程來看，我們可以有以下兩個(gè)經(jīng)驗(yàn)可資借鑒：

第一，社會(huì)救助是許多國家所共同經(jīng)過的發(fā)展階段，尤其是在一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始階段，社會(huì)救助所發(fā)揮的作用是其他社會(huì)保障制度所無法比擬的。對于我們這樣一個(gè)尚處于社會(huì)主義初級階段且要建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的國家來說，社會(huì)保障目標(biāo)不應(yīng)該定得過高，去追求高而全的社會(huì)保障制度，而要和我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相適應(yīng)，尤其要鋪設(shè)好整個(gè)社會(huì)的第一道安全網(wǎng)，切實(shí)保障社會(huì)每一個(gè)成員在激烈的市場競爭下的生存和發(fā)展。社會(huì)救助是穩(wěn)定社會(huì)的最有效和最基本的措施之一。

第二，就社會(huì)保障制度的發(fā)展歷程來看，整個(gè)保障水平是由低到高遞進(jìn)而上的，也就是說，一國的保障水平并非越低越好，而要隨著社會(huì)的進(jìn)步和人們生活水平的提高而不斷推向新的境界，因此就有了我們今天所看到的社會(huì)保障的多層次，即社會(huì)救助提供國民的最低生活保障，是整個(gè)社會(huì)的第一道防線；社會(huì)保險(xiǎn)提供勞動(dòng)者及其家屬的基本生活保障，是社會(huì)的第二道安全網(wǎng)；而社會(huì)福利則是全體社會(huì)成員更高生活水平和質(zhì)量的國家保證，是社會(huì)的普遍津貼和福利設(shè)施，構(gòu)成整個(gè)社會(huì)保障的最高層面。世界上許多國家的社會(huì)保障體系的發(fā)展，都經(jīng)過了這樣一個(gè)由低到高的進(jìn)程。我國目前的首要目標(biāo)應(yīng)該是鋪設(shè)好社會(huì)保障的第一道安全網(wǎng)，改革和完善原有的社會(huì)保險(xiǎn)制度，并在此基礎(chǔ)上逐步發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)。三、建立社會(huì)救濟(jì)制度的意義1第二節(jié)中國現(xiàn)行的社會(huì)救助體系一、貧困和貧困線的確定二、中國貧困問題與扶貧解困的歷史進(jìn)程三、當(dāng)前中國的城市貧困問題

四、90年代以來中國社會(huì)救助制度的改革過

程及評價(jià)五、城市居民最低生活保障制度存在的問題六、完善中國社會(huì)救助制度的政策建議一、貧困和貧困線的確定

社會(huì)救助的核心范疇是貧困，確定該地區(qū)或該社會(huì)成員應(yīng)否進(jìn)行救助的關(guān)鍵是界定貧困，即確定所在地的最低生活標(biāo)準(zhǔn)。1.貧困2.貧困線1.

貧

困貧困在國際社會(huì)有兩層涵義：

一是在絕對意義上的貧困，即缺乏滿足最低生活需要的條件和手段，沒有生活必需的食物、衣服、住所，所謂饑寒交迫、陷于絕境是也。

二是在相對意義上的貧困，即相對于社會(huì)平均生活水平的差距而言的貧困。

前者是19世紀(jì)末20世紀(jì)初歐美國家的官方文件中普遍采用的概念，它是根據(jù)人體健康發(fā)展所必需的營養(yǎng)成分而確定的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。在一定收入水平上測算一個(gè)家庭滿足每個(gè)成員起碼的生活需求所需的費(fèi)用。它包括必需的食品支出和衣服、燃料及住房支出，由此組成一組收入數(shù)字，在此收入標(biāo)準(zhǔn)下即為貧困。這就是絕對貧困線。

相對貧困則是在前一概念的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善而來的。1979年英國著名學(xué)者彼得·湯森在他的《英國的貧困》一書中指出：“當(dāng)某些個(gè)人、家庭和群體沒有足夠的資源去獲取他們所需的那個(gè)社會(huì)公認(rèn)的、一般都能夠享受到的飲食、生活條件、舒適和參加某些活動(dòng)的機(jī)會(huì)，那么就可以說他們處于貧困狀態(tài)。

他們由于缺少資源而被排斥在一般的生活方式、常規(guī)及活動(dòng)之外?！彼载毨г谶@里已不是原來饑寒交迫、無法解決溫飽的問題了，而是相對被剝奪、相對被侵占的概念。貧困者相對于社會(huì)的大多數(shù)成員來說是生活在較低水平線上，他們被排斥在社會(huì)生活的主流之外。上述兩個(gè)貧困概念，都可用來描述世界上任何社會(huì)的貧困現(xiàn)象，只不過所反映的貧困程度不同。對于發(fā)達(dá)國家而言主要是相對貧困問題，而對于發(fā)展中國家而言，則仍然是絕對貧困問題。對貧困的理解遠(yuǎn)比上述復(fù)雜。通?？梢愿爬槿齻€(gè)角度：

（1）、“缺乏說”。一是最狹義的定義：“所謂貧困問題，是說在美國有許多家庭，沒有足夠的收入可以使之有起碼的生活水平?！保绹字Z茲定義）

二是比較寬泛的湯森定義――“資源不足說”：“所有居民中那些缺乏獲得各種食物、參加社會(huì)活動(dòng)和最起碼的生

活和社交條件的資源的個(gè)人、家庭和群體就是所謂貧困的”（2）、“機(jī)會(huì)說”或“排斥說”。

奧本海默在《貧困真相》中說：“貧困奪去了人們建立未來大廈――‘你的生存機(jī)會(huì)’的工具。它悄悄地奪去了人們享有生命不受疾病侵害、有體面地教育、有安全的住宅和長時(shí)間的退休生涯的機(jī)會(huì)?！薄柏毨侵肝镔|(zhì)上的、社會(huì)上的和精神上的匱乏。它意味著在食物、保暖和衣著方面的開支要少于平均水平?！?/p>

歐共體委員會(huì)從社會(huì)排斥的角度進(jìn)行定義：“貧困應(yīng)該被理解為個(gè)人、家庭和人的群體資源（物質(zhì)的、文化的和社會(huì)的）如此有限，以致他們被排除在他們所在的成員國的可以接受的最低限度的生活方式之外?！保?）、“能力說”。世界銀行曾將貧困界定為“缺少達(dá)到最低生活水準(zhǔn)的能力”圖表貧困定義的三個(gè)層面圖表貧困定義的三個(gè)層面2.貧困線

所謂貧困線是指最起碼的生活水平或與社會(huì)平均生活水平間的差距的一個(gè)量的界定。劃定一國或一地的貧困線是進(jìn)行有效社會(huì)救助的前提。如何確定貧困線，或最低生活保障線呢?從國際經(jīng)驗(yàn)來看有以下四種方法：

第一，以恩格爾系數(shù)為依據(jù)確定貧困。德國統(tǒng)計(jì)學(xué)家恩格爾經(jīng)過大量調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，一個(gè)家庭用于食物支出的比例越大，表明這個(gè)家庭越窮，因?yàn)槠浼彝ナ杖氲慕^大部分只能用于糊口度日，不可能滿足更多更高的需求；反之，該家庭用于食物支出的比例很低，則表明家庭收入水平較高，可有較高的生活水準(zhǔn)和滿足更高的生活需求，應(yīng)歸富庶?！岸?zhàn)”后恩格爾系數(shù)被用來作為確定一個(gè)家庭乃至一地一國的生活形態(tài)的重要指標(biāo)，一般認(rèn)為，一個(gè)家庭的飲食支出占家庭支出的百分比即恩格爾系數(shù)超過59%的，屬于生活絕對貧困的家庭；界于50%-59%的屬于基本解

決溫飽的家庭；在40%-49%之間的則可算是小康家庭；

該指標(biāo)在20%-39%之間則是富裕型家庭；在20%以下則為極富。

美國就是參照這一指標(biāo)來劃定貧困線的。1965年美國社會(huì)保障總署即以恩格爾系數(shù)來確定最低生活保障線，它把三口及三口以上的家庭食品支出占收入的33%或兩口之家該比例占27%以上的家庭均視作貧困家庭，因此那時(shí)美國的貧困線就是飲食支出的絕對額乘以3。美國一般每年頒布一次貧困線標(biāo)準(zhǔn)，作為確定社會(huì)救助對象的依據(jù)?？梢娒绹呢毨Ь€標(biāo)準(zhǔn)較之上述貧困標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)夠得上富裕水準(zhǔn)了，顯然其貧困概念是相對意義上的。但就大多數(shù)發(fā)展中國家而言，由于收入和消費(fèi)結(jié)構(gòu)不同，很難用恩格爾系數(shù)來作為劃定貧困線的指標(biāo)。

第二，一些發(fā)達(dá)國家用相對的方法來衡量貧困，最常用

的是將貧困標(biāo)準(zhǔn)和一個(gè)地區(qū)人均收入水平保持一定比例。

1976年國際經(jīng)合組織以一個(gè)地區(qū)人均月工資的1／2或1／3作為貧困線標(biāo)準(zhǔn)，不少國家都是按中位收入的1／3確定救助標(biāo)準(zhǔn)的。

第三，市場菜籃子法。1978年美國有人提出一整套劃定貧困標(biāo)準(zhǔn)的具體生活消費(fèi)指標(biāo)，包括食品、房租、衣服、家具、交通、衛(wèi)生保健、水暖電氣、稅收和文化娛樂，依據(jù)市場上這些生活必需品和有關(guān)服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)位，計(jì)算出維持人們生存和發(fā)展所必不可少的基本需求的開支，從而得出最低生活保障線。?

1990年，世界銀行也提出一個(gè)設(shè)想，以人們?nèi)粘Ｗ钇鸫a消費(fèi)支出的總費(fèi)用作為劃定貧困的標(biāo)準(zhǔn)，具體包括人們的食品、生活必需品和參與社會(huì)日常生活的費(fèi)用。但是這種方法帶有很大的不確定性，因?yàn)椴煌膰液偷貐^(qū)人們的生活水平參差不齊，生活必需品在不同的地方也有不同的界定，因而很難進(jìn)行國際比較。第四，生活形態(tài)法。以當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)人的主觀判斷來確定哪些人生活形態(tài)上是屬于貧困的，并在此基礎(chǔ)上作進(jìn)一步的調(diào)查確認(rèn)，進(jìn)行有關(guān)救助。如80年代初香港學(xué)界有人對326位各界人士進(jìn)行調(diào)查，得出的“貧困生活狀態(tài)”是：無力為子女上學(xué)提供必須的學(xué)習(xí)用品，過年過節(jié)無力送禮，生大病買不起補(bǔ)藥，子女9年義務(wù)教育后立即就業(yè)，家中無電話，過年過節(jié)開不起舞會(huì)等等。這種方法類似于進(jìn)行社區(qū)階層分析的主觀聲譽(yù)法，只能在一個(gè)較小的范圍內(nèi)進(jìn)行，并帶有很大的主觀隨意性。

以上四種方法各有特色，具體到一個(gè)國家一個(gè)地區(qū)，到底用哪種方法或者還是兼用幾種方法?那就要根據(jù)這個(gè)國家或這個(gè)地區(qū)的基本情況來決定了。世界銀行編撰的《1990年世界發(fā)展報(bào)告》根據(jù)若干個(gè)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的貧困線和平均生活水準(zhǔn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)的方法確定了一個(gè)貧困范圍，它的上限是370美元，下限是275美元。制定這個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)是為了進(jìn)行國際比較，照此標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展中國家有11.2億人處于貧困狀態(tài)，其中6.3億人口屬赤貧。我國的貧困線若按此標(biāo)準(zhǔn)的話，貧困者的數(shù)量更大。二、中國貧困問題與扶貧解困的歷史進(jìn)程

社會(huì)救助即扶助處于社會(huì)生活底層的那部分成員，幫助他們度過難關(guān)，擺脫貧困。而貧困問題是一個(gè)全球性的問題，不論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家都存在貧困現(xiàn)象。我國是一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國家，貧困問題較為嚴(yán)重。按照我們前面對貧困的定義，在我國目前主要問題是絕對貧困，即貧困者缺乏維持最低生活的物質(zhì)條件和資金來源，生活陷入困境。因此中國扶貧解困的首要任務(wù)是消除絕對貧困，其任務(wù)相當(dāng)艱巨。我國目前的貧困問題主要表現(xiàn)在貧困者的量和度上。1、中國貧困問題2、中國扶貧解困的歷史進(jìn)程1、中國貧困問題（1）.貧困者的數(shù)量

從我國目前貧困人口的致貧原因來看，主要是兩個(gè)方面：一是自然災(zāi)害致貧，一是非自然災(zāi)害致貧。從貧困群體的分布來看，主要是區(qū)域性貧困和階層性貧困。我國目前因貧困而需社會(huì)救助的對象主要有以下幾種：

第一，災(zāi)民，也稱成災(zāi)人口，指遭受自然災(zāi)害并造成直接經(jīng)濟(jì)損失或農(nóng)作物減產(chǎn)減收三成或三成以上的地區(qū)人口。我國是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，全國每年受災(zāi)人口在2億以上，造成的經(jīng)濟(jì)損失少則干億元，多則達(dá)3000億，

這一數(shù)值約占國民生產(chǎn)總值的5%一9%。1990年一1996年中國每年自然災(zāi)害的受災(zāi)人口均在2億人以上，其中

1991年達(dá)4億人。國家每年安排的特大自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)助

費(fèi)就達(dá)10多億元，每年安排救災(zāi)糧30多億斤，為1億多災(zāi)民提供口糧，轉(zhuǎn)移安置災(zāi)民1000多萬人，救濟(jì)1500萬人。但由于中國地域遼闊，災(zāi)害頻繁，災(zāi)民眾多，國家的財(cái)力十分有限，因此能得到國家救助的災(zāi)民只是其中的一部分，約占40%一50%。

第二，“三無人員”即孤寡病殘者，主要是城鄉(xiāng)無法定扶養(yǎng)人、無勞動(dòng)能力、無可靠生活來源的老年人、殘疾人和未成年的孤兒。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1991年全國共有“三無”孤寡病殘人員447萬人，其中101萬人在城鎮(zhèn)，346萬人在農(nóng)村，得到救助的有348萬人，占總數(shù)的78%。這些人員主要通過社區(qū)“五?！奔幢３?、保穿、保住、保醫(yī)、保葬(對老人)或保教(對孤兒)，來保證其基本生活需求。目前“五?！敝贫扔屑泄B(yǎng)(住敬老院)和分散供養(yǎng)(住農(nóng)戶家中)兩種形式，主要經(jīng)費(fèi)靠城鄉(xiāng)基層社區(qū)籌集和國家民政部門經(jīng)費(fèi)劃撥。

第三，城鄉(xiāng)貧困者，指有一定生產(chǎn)經(jīng)營能力的家庭，因個(gè)人能力或所處環(huán)境抑或特定的歷史條件而造成了貧困，需要得到社會(huì)的援助。1997年底我國農(nóng)村貧困地區(qū)的貧困者尚有5000萬，加上城鎮(zhèn)貧困者近3000萬，共有8000萬。

第四，特殊的社會(huì)救助對象，如：對60年代初期被精簡退職的職工，由民政部門按相當(dāng)于其原標(biāo)準(zhǔn)工資的40%發(fā)給救濟(jì)費(fèi)，并給予醫(yī)療補(bǔ)助。另外還有具有特定政治身份的社會(huì)成員：生活困難的紅軍失散人員、原國民黨起義投城的生活困難人員、寬大釋放的原國民黨黨政軍特工作人員中的生活困難人員、外僑中生活困難人員等十多種特殊對象。目前這類符合黨中央國務(wù)院有關(guān)政策規(guī)定的特殊救助對象約76萬人。所有上述近3億的貧困人員，構(gòu)成了一個(gè)龐大的社會(huì)脆弱群體。因此可以這樣說，改革開放20年來，貧困者在總?cè)丝谥兴嫉谋壤谙陆?，但其絕對數(shù)量仍然很大，政府和社會(huì)的扶貧解困任務(wù)依然十分艱巨。（2）.貧困者的貧困程度

改革開放以來，我國國民的整體生活水平大大提高了，國家綜合國力不斷增強(qiáng)。從1978年到1995年，我國的人均國民生產(chǎn)總值從379元提高到4757元，增長了11.6倍，城鎮(zhèn)人均生活費(fèi)收入由316元上升為3893元，農(nóng)村人均收入從133.6元上升為1577.7元，分別是原來的12.3倍和

11.8倍。但是不能不引起人們注意的是，在城鄉(xiāng)人民生活水平普遍提高的同時(shí)，人們的收入差距在進(jìn)一步拉大，反映一國居民收入差異程度的基尼系數(shù)在提高。1978年我國城鎮(zhèn)居民個(gè)人收入的基尼系數(shù)為0.15，到80年代中期以后，城鄉(xiāng)居民收入差距迅速擴(kuò)大，1986年城鎮(zhèn)居民收入的基尼系數(shù)是0.19，而農(nóng)村居民收入的基尼系數(shù)已達(dá)0.30，1994年城鄉(xiāng)居民收入的基尼系數(shù)分別是0.37和0.41。而實(shí)際上這一指標(biāo)可能更大，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)情況下，低收入階層的收入水平是比較透明的，但高收入階層的收入情況不甚為社會(huì)所知道，所以一些民間調(diào)查機(jī)構(gòu)在對現(xiàn)實(shí)進(jìn)行調(diào)查后，認(rèn)為中國的基尼系數(shù)已達(dá)0.59，而這一數(shù)值在國際上通常被認(rèn)為是已經(jīng)到達(dá)社會(huì)兩極分化極為嚴(yán)重、暴發(fā)戶和赤貧階層同時(shí)并存、社會(huì)動(dòng)亂隨時(shí)都可能發(fā)生的臨界狀態(tài)。

看一看我們的現(xiàn)實(shí)社會(huì)，確實(shí)還有為數(shù)不少的貧困者，農(nóng)村的缺衣少糧、沒有燃料、無力供養(yǎng)子女完成九年制義務(wù)

教育、生病無力就醫(yī)等，至今還在為溫飽而努力；城鎮(zhèn)的

則主要是由于近幾年國有大中型企業(yè)、集體企業(yè)效益不好，不少大中型企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)，造成大量職工下崗，從而形成

新的困難戶，少數(shù)特困家庭的生活境況不比農(nóng)村的貧困戶

好多少?？梢?，我國現(xiàn)階段的貧困形勢依然十分嚴(yán)峻，消

除絕對貧困仍是扶貧的首要任務(wù)。2、中國扶貧解困的歷史進(jìn)程

建國50年來，我國針對貧困的社會(huì)救助工作取得了舉世矚目的成就。主要經(jīng)過了這樣幾個(gè)發(fā)展階段：

（1.建國初期，從1949年到1953年，當(dāng)時(shí)主要是面對戰(zhàn)爭遺留下來的一系列問題進(jìn)行社會(huì)救濟(jì)，需要救濟(jì)的對象和數(shù)量很多，有城市貧民、失業(yè)人員、孤老殘幼、國民黨散兵游勇及煙民、妓女等等。當(dāng)時(shí)的救濟(jì)方針是“在自力更生的原則下，動(dòng)員與組織人民實(shí)行勞動(dòng)互助，實(shí)行自救、自助、助人”。救災(zāi)方針是“生產(chǎn)自救，節(jié)約度荒，群眾互助，以工代賑，并輔之以必要的救濟(jì)”。根據(jù)這些方針落實(shí)的一系列社會(huì)救助措施，妥善解決了舊社會(huì)遺留下來的問題，維持了社會(huì)的正常秩序，鞏固了新中國的人民政權(quán)。

（2、社會(huì)主義改造和社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，從1954年到

1965年，主要是解決社會(huì)主義改造和社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期出現(xiàn)的新貧困者的生活困難問題，諸如家庭中人多而勞動(dòng)者少、年老體弱者、失業(yè)店員及災(zāi)區(qū)災(zāi)民。值得一提的是，在這一時(shí)期形成的農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)制度成為我國社會(huì)救助的一大特色并延續(xù)至今。1956年的<高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作

社示范章程)明確規(guī)定：農(nóng)村合作社對于社內(nèi)缺乏勞動(dòng)力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨(dú)的社員，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一籌劃，在生活上給予適當(dāng)照顧，做到保吃、保穿、保燒(燃料)、保教(兒童、少年)、保葬，使他們生養(yǎng)死葬都有依靠，以后的“五?！庇衷黾恿吮Ｗ『捅ａt(yī)的內(nèi)容。到60年代初，三年嚴(yán)重的自然災(zāi)害致使整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)受到巨大損傷，農(nóng)村人民的溫飽難以維持，城鎮(zhèn)近2000萬職工被精減退職回鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)急需社會(huì)救助的對象大幅度增加，社會(huì)救助的工作十分繁重。

（3、“文化大革命”時(shí)期，從1966年到1976年，這一時(shí)期的社會(huì)救助工作和社會(huì)保障的其他工作一樣，陷于停頓狀態(tài)。大批符合社會(huì)救助的對象得不到及時(shí)的救助，基本生活得不到保障，一些貧困對象重新四處流浪乞討。

（4、改革開放以后，社會(huì)救助事業(yè)迎來了第二個(gè)春天，扶貧解困工作得到前所未有的重視。從1981年起，國家就有計(jì)劃地開展“反貧困"32作。1984年9月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出<關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知)，號(hào)召各級黨委和政府采取切實(shí)可行的措施，幫助貧困地區(qū)的人民擺脫貧困。從那時(shí)到現(xiàn)在，我國扶貧解困走過了三個(gè)階段：從1978年到1985年，貧困人口大幅度減少的第一階段。七年內(nèi)貧困人口由2.5億減少到1.25億，平均每年減少1786萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率即絕對貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤龔?978年的30.7%下降到1985年的

14.8%。從19年到1993年，貧困人口穩(wěn)定減少的第二階段。中國農(nóng)村的貧困人口進(jìn)一步減少到8000萬，平均每年減少640萬人，農(nóng)村絕對貧困的發(fā)生率8.8%。1986年4月，扶貧列入國民經(jīng)濟(jì)“七五”計(jì)劃、同年國務(wù)院成立貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，國家科委、民委、農(nóng)業(yè)部等開始定點(diǎn)對口扶持。1987年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)工作的通知》，要求提高開發(fā)資金的使用效益，實(shí)現(xiàn)“七五”期間解決貧困地區(qū)大多數(shù)群眾溫飽問題的目標(biāo)。此后國家在26個(gè)省(自治區(qū))貧困縣實(shí)施以工代賑，幫助貧困地區(qū)修建道路和水利工程，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)。從1993年起中國進(jìn)入消除貧困的第三個(gè)階段也是最艱難的階段。1993年9月，國務(wù)院批準(zhǔn)制定、實(shí)施全國“‘八七’扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”，即從1994年到本世紀(jì)末，用七年時(shí)間基本解決那時(shí)尚未完全解決溫飽的8000萬人口的溫飽問題。?

截至1997年底，我國又解決了3000萬人的溫飽問題，1998年再解決1000萬農(nóng)村貧困者的溫飽問題，還剩下近4000萬人口的溫飽問題亟待解決。如要在本世紀(jì)幫助4000萬人脫貧，則按所剩時(shí)間進(jìn)行推算，平均每1.6秒鐘就必須使一個(gè)貧困者解除貧困，可謂時(shí)間緊而任務(wù)重。尤其困難的是，目前所剩下的貧困人口主要集中在黃土高原、地方病高發(fā)區(qū)、高寒山區(qū)、深山區(qū)、石山區(qū)、荒漠區(qū)以及水庫移民區(qū)，都是難啃的“硬骨頭”，脫貧難度可想而知。我國扶貧進(jìn)入了最后的攻堅(jiān)階段。我國傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度的不足考察我國扶貧解困的歷史進(jìn)程，不難發(fā)現(xiàn)，我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的社會(huì)救濟(jì)制度，存在著救濟(jì)范圍窄、救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)低、工作隨意性大等問題，這都需要在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展與完善過程中加以解決。（1。救濟(jì)范圍窄

如前所述，我國每年因各種因素導(dǎo)致貧困而需要得到社會(huì)救助的對象近3億人。我國憲法也明確規(guī)定得到社會(huì)救助是每個(gè)公民的不可剝奪的權(quán)利。但按照我國目前的有關(guān)政策規(guī)定，真正能得到社會(huì)救助的人員不足1／3。實(shí)際工作中，有關(guān)部門將社會(huì)救助的對象限制在“三無人員”上，即具備

“無法定繼承人、無生活來源、無勞動(dòng)能力”等限制條件的人員。

城鎮(zhèn)的社會(huì)救濟(jì)主要是針對社會(huì)孤老殘幼、社會(huì)困難戶和60年代精減退職職工及其他特定對象來進(jìn)行的。有工作單位的勞動(dòng)者及其家庭發(fā)生生活困難，則由所在單位幫助解決，

“誰家的孩子誰抱走”。農(nóng)村中農(nóng)民的生活困難由政社合一的以隊(duì)為基礎(chǔ)的人民公社來幫助克服。80年代初，農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民的收入差距拉大，困難群眾的生活問題成為上下共同關(guān)心的焦點(diǎn)，所以有了農(nóng)村的扶貧工作。步入90年代，隨著傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)單位救助的不足也逐漸顯現(xiàn)出來，即單位效益好的一般需要救助的人員較少，而整體效益差、工資水平低乃至開不出工資的單位，需要救助的對象又較多，不可能沿用“誰家的孩子誰抱走”的傳統(tǒng)救助辦法。因此，城鎮(zhèn)社會(huì)救助制度的改革提上議事日程。那種主要針對城鎮(zhèn)單位保險(xiǎn)和農(nóng)村集體保障以外的極少數(shù)“漏網(wǎng)”對象而進(jìn)行的社會(huì)救濟(jì)顯然已不能適應(yīng)建立市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。（2.救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)低

因社會(huì)救濟(jì)經(jīng)費(fèi)不足，而救濟(jì)對象較多，“僧多粥少”，我國的社會(huì)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)一直是偏低的。??

以國家財(cái)政撥款為例，包括軍人的撫恤費(fèi)在內(nèi)，1985、1990、1995年分別是31.2億、55億、95.1億，哪怕只按1億救濟(jì)對象來計(jì)算，年人均可得救濟(jì)費(fèi)也只有31.2元、55元、

95.1元，依靠救濟(jì)是無論如何都不能維持最低生活的。拿1992年來看，全國城鎮(zhèn)社會(huì)救濟(jì)費(fèi)用(包括臨時(shí)救濟(jì))總共只有

1.2億元，占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.005%(十萬分之五)，不到國家財(cái)政收入的0.03%(萬分之三)。城鎮(zhèn)困難戶的定期定量救濟(jì)經(jīng)費(fèi)是8740萬元，救濟(jì)對象人均月救濟(jì)金額38元，僅為當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人均生活費(fèi)收入的1／4，還不到當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人均食品支出的1／3。農(nóng)村的救濟(jì)水平更低，80年代初月救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)為3-9元，到90年代，農(nóng)村絕對貧困人口雖減少了一半，但社會(huì)救濟(jì)費(fèi)沒有與物價(jià)上漲和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同步增長，因而農(nóng)村脫貧難度加大。可見，原先的社會(huì)救濟(jì)，除了“三無人員”可勉強(qiáng)維持溫飽需求，其他對象的救濟(jì)基本上是象征性的，只是政府有關(guān)部門表示的一點(diǎn)意思，而沒有把它作為一項(xiàng)制度化的工作來抓。（3.救濟(jì)工作隨意性大計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)救濟(jì)工作沒有形成一個(gè)規(guī)范化的工作流程，社會(huì)救濟(jì)的對象到底有多少，誰可得到社會(huì)救濟(jì)，可領(lǐng)多少救濟(jì)金，應(yīng)該通過什么渠道和程序等等，都是比較模糊和隨意的。

在城鎮(zhèn)，有工作單位的勞動(dòng)者，如發(fā)生生活困難，照例是由單位給予困難補(bǔ)助，補(bǔ)助數(shù)額也是由各個(gè)單位根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)狀況自行確定的，因此不可能形成一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和格式化的工作程序。農(nóng)村中更存在著類似的問題，中共中央、國務(wù)院反復(fù)強(qiáng)調(diào)，扶貧要攻堅(jiān)到戶，但在實(shí)際工作中常常走樣扶貧資金沒有用到刀刃上：有的基層干部利用職權(quán)隨意挪用扶貧資金，將它用在了與解決群眾溫飽沒有多大關(guān)系的項(xiàng)目上；有些鄉(xiāng)村的干部把災(zāi)后得到的捐贈(zèng)物資變賣……一些地方，扶貧十年，面貌未改，群眾仍不得溫飽。沒有嚴(yán)格的工作規(guī)程和制度化的救濟(jì)法則，使社會(huì)救濟(jì)工作容易變味和走樣，出現(xiàn)暗箱操作，把應(yīng)該給貧困戶的錢給了并不貧困的七大姑八大姨，甚至用到了富裕戶和縣鄉(xiāng)干部身上，達(dá)不到扶貧濟(jì)困的目的，還引起了群眾的誤解。

通過上述分析我們可以看出，我國目前的社會(huì)救助工作面廣量大，任務(wù)繁多。我國政府從千頭萬緒的工作事務(wù)中，首先選擇在全國城鎮(zhèn)普遍建立城市居民最低生活保障制度作為當(dāng)前工作的重點(diǎn)。通過這一制度的普遍建立，來對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)救濟(jì)制度存在的問題進(jìn)行一系列重大改革，使城鎮(zhèn)社會(huì)救助在規(guī)范化和制度化方面邁出重要步伐，并帶動(dòng)農(nóng)村社會(huì)救助走上健康的發(fā)展軌道。三、當(dāng)前中國的城市貧困問題1.城鎮(zhèn)居民的新貧困問題2.城市居民最低生活保障制度的建立

3.建立城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的幾個(gè)亟

待研究和解決的問題閱讀：中國城鎮(zhèn)社會(huì)救助情況1.城鎮(zhèn)居民的新貧困問題

1993年以來城鎮(zhèn)居民的貧困問題越來越成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，城鎮(zhèn)居民的貧困起因除了老的社會(huì)救助對象以外，主要是國

有大中型企業(yè)和部分集體企業(yè)的職工，因企業(yè)效益的下滑而

被減發(fā)乃至停發(fā)工資，離退休人員因企業(yè)不景氣而無法正常

領(lǐng)到養(yǎng)老金，城鎮(zhèn)出現(xiàn)了大量職工失業(yè)、下崗現(xiàn)象，使他們

成為城鎮(zhèn)中的新貧困階層。與此同時(shí)，前幾年市場物價(jià)大幅

度上升，加劇了部分城鎮(zhèn)居民的貧困程度。據(jù)朱慶芳研究員

分析，我國城市居民消費(fèi)價(jià)格總指數(shù)從1993年到1996年連年上升，四年上升85.3%，平均每年上升18%。也就是說，

1992年的100元到1996年只值56元，特別是和居民生活密切相關(guān)的食品類，四年漲幅達(dá)110%。據(jù)(1997年社會(huì)藍(lán)皮書)披露，物價(jià)上漲已使大中城市近四成居民生活費(fèi)收入下降，少數(shù)城市減收戶高達(dá)65%。e再加上城鎮(zhèn)原有的公費(fèi)醫(yī)療得不到可靠保證，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療費(fèi)用不能及時(shí)報(bào)銷的情況十分普遍，一些城市所欠職工醫(yī)療費(fèi)已達(dá)好幾個(gè)億，極少數(shù)地方甚至到職工已不在人世幾年了，才開始報(bào)銷或仍無錢足額報(bào)銷。

這種狀況致使極少數(shù)城鎮(zhèn)人口的貧困程度和農(nóng)村貧困戶無大差異，甚至超過農(nóng)村。城鎮(zhèn)貧困人口的數(shù)量也在增加，國家統(tǒng)計(jì)局城調(diào)總隊(duì)調(diào)查測算，1995年我國城鎮(zhèn)居民貧

困者占城鎮(zhèn)非農(nóng)人口的8.6%，約2428萬，城鎮(zhèn)貧困戶約

659萬戶，占非農(nóng)戶的7.6%。與居民最低生活保障制度2.城市居民最低生活保障制度的建立

1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民的最低生活保障線制度，使全市2680位月人均收入不足120元的城市居民得到了救助，拉開了城市困難居民救助制度改革的序幕，筑起了城市居民的第一道生活防線。從那時(shí)起到

1999年底，城市居民的最低生活保障制度將由試點(diǎn)階段

(1993年6月-1995年5月)、推廣階段(1995年5月-1996年底)而進(jìn)入普及階段(1997年-1999年底)。

1996年底，建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的城市已有116個(gè)。1997年國務(wù)院發(fā)布<關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知)，對進(jìn)一步制定和落實(shí)城市居民的最低生活保障制度做出了部署：1998年底以前，地級以上城市要建立起城市居民最低生活保障制度；1999年底以前，縣級市和縣政府所在地的鎮(zhèn)要建立起這項(xiàng)制度，使非農(nóng)戶口的居民得到最低生活保障。?

《通知》還就這項(xiàng)制度保障的對象作了進(jìn)一步確定，主要是家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的持有非農(nóng)業(yè)戶口

的城市居民，具體有三類：第一，“三無人員”，即無生活

來源、無勞動(dòng)能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民，這些是

傳統(tǒng)的救濟(jì)對象；第二，領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金期間或失業(yè)救濟(jì)期

滿仍未能重新就業(yè)，家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的

居民，這些人是有勞動(dòng)能力但因各種原因而一時(shí)無法就業(yè)者；第三，在職人員和下崗人員在領(lǐng)取工資或最低工資、基本生

活費(fèi)以及退休人員領(lǐng)取退休金后，其家庭人均收入仍低于最

低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民，這類人員都有一定的收入來源，但

因收入較低或者家庭贍養(yǎng)或撫養(yǎng)系數(shù)高而負(fù)擔(dān)較重，家庭人

均收入達(dá)不到當(dāng)?shù)卣C布的最低生活保障線。第二、三類

人員是市場經(jīng)濟(jì)條件下新增的保障對象。根據(jù)保障基本生活、克服依賴思想的基本原則，對上述對象實(shí)施城鎮(zhèn)居民的最低生活保障制度。其發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)是，第一類保障對象按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)全額發(fā)放，如其原來享受的生活救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)高于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的，則按原救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放；對二、三類保障對象均按其家庭人均收入與最低生活標(biāo)準(zhǔn)的差額發(fā)放，但根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定享受特殊待遇的優(yōu)撫對象等人員，其撫恤金不計(jì)入家庭收入。?

實(shí)施城市居民最低生活保障制度所需資金，由地方各級人民政府列入財(cái)政預(yù)算，納入社會(huì)救濟(jì)專項(xiàng)資金支出科目，進(jìn)行專賬管理?！锻ㄖ钒l(fā)出后，各地各級政府進(jìn)一步加快了城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的出臺(tái)和實(shí)施，到1998年底，全國

668個(gè)地級市的584個(gè)城市實(shí)施了這一救助制度，所占比例為87.4%，有17個(gè)省已經(jīng)普及了這一制度；1035個(gè)縣市所在鎮(zhèn)建立了這一制度，占64%。保障標(biāo)準(zhǔn)為大城市人均月收入200—250元，中等城市100—199元，最低標(biāo)準(zhǔn)70多元，中西部城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)普遍低于100元。與此同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)，城鎮(zhèn)居民的最低生活保障制度已向農(nóng)村拓展延伸。地處長江三角洲的蘇南農(nóng)村的12個(gè)縣市，在城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度出臺(tái)不久，相繼建立了農(nóng)村居民的最低生活保障制度。蘇州這一制度的實(shí)施，使城鎮(zhèn)一萬名貧困對象和農(nóng)村萬余名救助對象得到幫助。1997年底無錫市的農(nóng)村最低生活保障對象有7150戶，19062人。三市農(nóng)村的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)較城市為低，年人均保障標(biāo)準(zhǔn)1200—1728元。

城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的制定和實(shí)施，對于保障貧困家庭的起碼生活，維護(hù)憲法賦予每個(gè)人的生存權(quán)利，保持穩(wěn)定的社會(huì)生活秩序，改變傳統(tǒng)的社會(huì)救助辦法等都有著積極的作用。3.建立城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的幾個(gè)亟待研究和解決的問題(1)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的界定

最低生活保障制度是一項(xiàng)生命線工程，是全體社會(huì)成員的第一道生活防線。制度能否順利實(shí)施的關(guān)鍵在于最低生活標(biāo)準(zhǔn)的確定。它既不能太高，因?yàn)樘呷菀准又貒液偷胤截?cái)政的負(fù)擔(dān)，又可能誘導(dǎo)人們形成惰性，躺在救濟(jì)的搖籃里，而不愿通過自身努力

盡早擺脫貧困；但是也不能太低，因?yàn)樘筒蛔阋越o貧困者提供最低生活保障，從而無法達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，有違建立這一制度的初衷。如何把握其中的“度”，事關(guān)重大!就目前來看，各地各級政府在劃定這條線時(shí)，都本著實(shí)事求是的原則，在調(diào)查研究、分析測算的基礎(chǔ)上合理界定，而且在目前起步階段都堅(jiān)持就低不就高，貧困地區(qū)不盲目跟從發(fā)達(dá)地區(qū)，因地制宜制定最低生活保障線。至于制定城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的具體方法，各地大都采取“菜籃子法”，即選擇若干生活必需品，依據(jù)其最低消費(fèi)作為確定最低生活水平的標(biāo)準(zhǔn)，并在實(shí)施過程中對特殊人群如社會(huì)優(yōu)撫對象和“三無人員”予以適當(dāng)?shù)木戎鷥A斜，因此這一制度實(shí)施以來產(chǎn)生了極好的社會(huì)效應(yīng)。

但是也應(yīng)該看到，目前各地頒布的城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)還是很低的，多數(shù)是解決生活救濟(jì)的問題，解決溫飽標(biāo)準(zhǔn)。而一般對社會(huì)貧困者的最低保障要包括七個(gè)方面：生活救濟(jì)、醫(yī)療救濟(jì)、教育救濟(jì)、住宅救濟(jì)、分娩救濟(jì)、

求職救濟(jì)和喪葬救濟(jì)。由此看來，我國目前已經(jīng)建立的城

市居民最低生活保障制度僅做了1／7的工作，對于后六個(gè)方面的救濟(jì)，各地步子不一，有的提出了一些原則性的意見，有的提請有關(guān)部門酌情處理，有的地方還無暇顧及。這個(gè)問題實(shí)際上還是如何科學(xué)合理地界定貧困的問題，我國目前主要力量還是用于解決絕對貧困問題，即首先解決群眾溫飽。但無論從理論還是實(shí)踐上說，生活救濟(jì)的最終目的是幫助貧困者擺脫貧困，而要擺脫貧困，必須建立使貧困者通過自身的努力和辛勤勞動(dòng)，得以改變其生存環(huán)境與生活條件的機(jī)制。這也是改革開放以來我們所一貫倡導(dǎo)的原則：社會(huì)救助應(yīng)由對貧困者的簡單“輸血”變?yōu)榉鲋毨д咦陨硇纬伞霸煅睓C(jī)制，從而在根本上擺脫貧困。因此，要達(dá)到這樣的目標(biāo)，光有生活救濟(jì)顯然是不夠的，還要通過醫(yī)療救濟(jì)、住宅救濟(jì)特別是教育救濟(jì)和求職救濟(jì)等來扶助貧困者徹底消除產(chǎn)生貧困的原因，那樣才算完成社會(huì)救助制度的最終使命。(2)最低生活保障經(jīng)費(fèi)的來源

這個(gè)問題是城鄉(xiāng)最低生活保障制度的核心問題，也是制約最低生活保障制度的瓶頸。較早建立這一制度的城市籌

集經(jīng)費(fèi)有兩種辦法：一是由各級地方財(cái)政按一定比例分級

負(fù)擔(dān)，所需經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算；另一種辦法是各方出力，

財(cái)政保底，也就是在原有單位保障即“誰家的孩子誰抱走”的前提下，有些單位無力保障或僅有一部分保障，仍不足

以解決問題，再由當(dāng)?shù)刂鞴懿块T解決，主管部門還無能為

力者最后由地方財(cái)政兜底。兩相比較，第一種辦法是比較

理想的，因?yàn)樗鼘鹘y(tǒng)的企業(yè)或單位負(fù)責(zé)救濟(jì)的任務(wù)重新

交給社會(huì)，也就消除了傳統(tǒng)救濟(jì)體制下的弊端。《國務(wù)院

關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》中肯

定了這一籌資辦法。并規(guī)定建立這項(xiàng)制度所需資金，由地

方各級人民政府列入財(cái)政預(yù)算，納入社會(huì)救濟(jì)專項(xiàng)資金支

出科目，專帳管理。每年年底前由各級民政部門提出下一

年的用款計(jì)劃，經(jīng)同級財(cái)政部門審核后列入預(yù)算，定期撥

付，年終編制決算，送同級財(cái)政部門審批。目前采取最低

生活保障資金由財(cái)政和保障對象所在單位分擔(dān)辦法的城市，要逐步過渡到主要由財(cái)政負(fù)擔(dān)的方式上來。

從長遠(yuǎn)看，城鄉(xiāng)居民的最低生活保障資金必須有一個(gè)可持續(xù)的穩(wěn)固的供款渠道，聯(lián)系到目前有不少理論工作者和實(shí)際工作者針對目前的社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳困難，提出以開征社會(huì)保障稅的辦法來代替原先的收費(fèi)做法，社會(huì)救助的經(jīng)費(fèi)來源也可以走這樣的路子。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家勞埃德·雷諾茲在<微觀經(jīng)濟(jì)學(xué))一書中提出了“負(fù)值所得稅”概念：

“超過一定收入水平的家庭交給政府所得稅，收入低于一定水平的家庭，則從政府取得現(xiàn)金支付。負(fù)值和正值的稅金，由國內(nèi)稅務(wù)局管理?！薄安徽撈鋫€(gè)人特征如何，給一切窮人有保障的最低的收入”的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度，叫做

“負(fù)值所得稅”。o這一理論要付諸于實(shí)踐，當(dāng)然是要有一定的前提條件的，首唐鈞：《市場經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保障》，黑龍江人民出版社1995年版，第83頁。先必須建立起普遍的個(gè)人收入申報(bào)制度，其次要合理確定所得稅稅率，第三要科學(xué)劃定“一定水平”這個(gè)臨界點(diǎn)，第四要形成一整套新型的社會(huì)救助管理和運(yùn)行體制。短期內(nèi)我國還不可能具備上述條件，但長期來看，它不失為從根本上解決城鄉(xiāng)居民最低生活保障經(jīng)費(fèi)的可靠來源。?(3)城鄉(xiāng)居民最低生活保障的管理體制和運(yùn)行機(jī)制

從管理體制上看，主要是要使城鄉(xiāng)居民的最低生活保障工作規(guī)范化和制度化，并明確界定中央與地方、政府各部

門、國家與企業(yè)及其他組織之間的職責(zé)，合理分工。城市

居民最低生活無法維持，需要救助，要經(jīng)過個(gè)人申請、居

委會(huì)調(diào)查、街道辦事處審核、區(qū)民政局審批、市民政局備

案五個(gè)程序。農(nóng)村居民要得到最低生活保障金，也要有相

應(yīng)的步驟。具體工作過程中要做到保障對象、資金和標(biāo)準(zhǔn)

三公開，以公開、平等、民主的管理原則落實(shí)最低生活保

障制度。中央在宏觀決策上負(fù)主要職責(zé)，包括頒布有關(guān)政

策法規(guī)如(社會(huì)救助法)等，地方政府因地制宜制定并落實(shí)城鄉(xiāng)居民的最低生活保障；政府各相關(guān)部門如民政、財(cái)政、勞動(dòng)、統(tǒng)計(jì)等部門之間要加強(qiáng)合作，共同做好城鄉(xiāng)居民的最低生活保障工作，如各地的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，要由民政部門會(huì)同統(tǒng)計(jì)部門一起劃定，所需經(jīng)費(fèi)要會(huì)同各地財(cái)政部門協(xié)同解決；國家和企業(yè)之間也應(yīng)各負(fù)其責(zé)，所有實(shí)際生活水平達(dá)不到最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)居民，都由政府負(fù)責(zé)解決其最低生活，

特別像目前我國的中西部地區(qū)，在城市普及最低生活保障中可能遇到的資金缺口，得由中央財(cái)政給予保證，企業(yè)通過納稅、繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、給職工最低工資及履行其他法律義務(wù)，表明對城鄉(xiāng)最低生活保障制度的支持；充分發(fā)揮基層組織在城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度中的積極作用，由基層組織繼續(xù)對救濟(jì)對象實(shí)施管理，讓居委會(huì)、村委會(huì)這些基層群眾自治組織承擔(dān)起城鄉(xiāng)居民最低生活保障工作社會(huì)化的重任。

在具體運(yùn)行中，還要做好最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的銜接工作，目前在城市貧困居民的基本生活保障方面，有好幾條“最低標(biāo)準(zhǔn)”同時(shí)并存，一是在職職工的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，二是下崗人員的基本生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，三是離退休人員的離退休工資標(biāo)準(zhǔn)，四是失業(yè)人員的失業(yè)保險(xiǎn)金及失業(yè)救濟(jì)金，五是城市居民的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。按照國務(wù)院29號(hào)文件規(guī)定，城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度保障的對象主要有三類，除傳統(tǒng)的救濟(jì)對象外，新增的救助對象必須是在領(lǐng)取最低工資、基本生活費(fèi)、離退休工資、失業(yè)保險(xiǎn)金及失業(yè)救濟(jì)金等其中之一后，家庭人均收入仍低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，才有資格從民政部門領(lǐng)取最低生活保障金。最低生活保障是整個(gè)社會(huì)救助制度的最后一道防線，民政部門不應(yīng)把最低工資或下崗生活費(fèi)也一起

“兜起來”。

另外，在確定社會(huì)保障對象時(shí)，還有一些特殊情況，如：一個(gè)家庭因主要?jiǎng)趧?dòng)力拒絕接受合適的工作介紹、或因犯法服刑、或因違反計(jì)劃生育政策而多生小孩等因素而導(dǎo)致家庭貧困的，要不要列入最低保障對象?按民政部門的有關(guān)解釋，任何一個(gè)家庭均平等地享有社會(huì)救助的權(quán)利，家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力拒絕接受合適的工作，那么先視他為已經(jīng)享有最低工資，然后再測算其家庭人均收入水平，低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，其家庭成員應(yīng)得到其差額。同樣，家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力犯法或違反計(jì)劃生育政策等，其余家庭成員的人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)補(bǔ)足其差額部分。中國城鎮(zhèn)社會(huì)救助情況?

中華全國總工會(huì)的調(diào)查：1999年，按照各地頒布的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，中華全國總工會(huì)對家庭人均收入水平低

于當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)的企業(yè)職工(含退休職工)進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，得到的數(shù)據(jù)是420萬戶，1500萬人。2000年8月，民政部對城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的

實(shí)施情況進(jìn)行了調(diào)查，調(diào)查結(jié)果是，在全國城鎮(zhèn)居民中，

“應(yīng)保未?！钡膶ο髮⒔?100多萬，加上“已?！钡膶ο?00多萬，兩者相加為1400多萬，也與上述結(jié)論非常

相近。

2001年，亞洲發(fā)展銀行“中國城市貧困問題研究”課題組在亞行舉辦的研討會(huì)上披露：根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局城市調(diào)查總隊(duì)提供的材料，先測定各省的貧困線(最低生活保障標(biāo)準(zhǔn))，然后再據(jù)此計(jì)算出全國的貧困人口，結(jié)論是1480萬人。這是建立在較為科學(xué)的統(tǒng)計(jì)意義基礎(chǔ)上的測量，這個(gè)數(shù)字與以上的估計(jì)較為相似。

綜上所述，可以得到這樣一個(gè)印象：中國城市貧困人口的規(guī)模應(yīng)該在1500萬-3100萬人之間，占中國城鎮(zhèn)人口總數(shù)的比重為4～8%。但是多數(shù)意見還是傾向于1400萬人的下限。四、90年代以來中國社會(huì)救助制度的改革過程及評價(jià)(一)、改革的動(dòng)因(二)、改革的過程(三)、新制度的模式選擇(一)改革的動(dòng)因??

按照國際經(jīng)驗(yàn)，對付因社會(huì)一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整而導(dǎo)致的較大規(guī)模的貧困問題，最有效的社會(huì)保障制度是社會(huì)救助。然而，中國傳統(tǒng)的城市社會(huì)救濟(jì)制度卻難以承擔(dān)此重任。中國的社會(huì)救濟(jì)制度是在50年代形成的。在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國以“低收入”為前提實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)人口的“普遍就業(yè)”，而就業(yè)又與政府包攬、企業(yè)包辦的保險(xiǎn)福利制度相聯(lián)系。所以，社會(huì)救濟(jì)只是對極少數(shù)保險(xiǎn)福利制度“漏出”的人而言的。其重要性自然無從談起。在中國城市貧困問題發(fā)展的初期，中國政府并沒有考慮創(chuàng)建一種制度性的社會(huì)政策作為長久的應(yīng)對措施，而是習(xí)慣地采用了的“搞群眾運(yùn)動(dòng)”的臨時(shí)補(bǔ)救措施——如在全國搞

“社會(huì)幫困”活動(dòng)、搞“送溫暖”工程，等等。這些活動(dòng)成本不菲，收效卻甚微。中國政府之所以沒有一開始就看好社會(huì)救助制度，也是因?yàn)樵?0～60年代形成的與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相配套的城市社會(huì)救濟(jì)制度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)新的形勢。傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度至少有以下幾個(gè)方面的缺陷。???

①救濟(jì)范圍極其有限。在實(shí)行最低生活保障線制度之前的

1992年，中國得到國家定期定量救濟(jì)的城鎮(zhèn)困難戶人數(shù)只有19萬人，占城鎮(zhèn)人口的比重為0.06%。不合理的‘‘三無(無勞動(dòng)能力、無工作單位、無法定贍養(yǎng)人)”限制條件使許多有實(shí)際困難的城鎮(zhèn)居民成為“(政府、單位、家庭)三不管”對象。②救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)難以為生。中國的社會(huì)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)一貫偏低。1992年，用于城鎮(zhèn)困難戶的定期定量救濟(jì)經(jīng)費(fèi)是8740萬元，救濟(jì)對象人均月救濟(jì)金額為38元，僅為當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人均生活費(fèi)收入的25%。③救濟(jì)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)過低的直接原因是救濟(jì)經(jīng)費(fèi)不足。1992年，全國城鎮(zhèn)社會(huì)救濟(jì)費(fèi)用(包括臨時(shí)救濟(jì))總共為1.2億元，占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.05‰，不到國家財(cái)政收入的0.03%。要使社會(huì)救助制度真正成為與市場經(jīng)濟(jì)配套的最后的安全網(wǎng)，必須動(dòng)大手術(shù)，進(jìn)行制度改革與創(chuàng)新。從中國80年代以來的改革實(shí)踐中可以總結(jié)出一個(gè)經(jīng)驗(yàn)，成功的改革措施常常發(fā)端于地方、發(fā)端于基層。中國社會(huì)救助制度的改革與創(chuàng)新，是1993年在上海拉開序幕的。(二)改革的過程

這項(xiàng)制度從在1993年在上海初創(chuàng)到1999年在全國普及用了7年的時(shí)間。迄今為止，大致可成4個(gè)階段：

第一階段，1993年6月至1995年5月，試點(diǎn)階段。1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障線制度，拉開了城市社會(huì)救濟(jì)制度改革的序幕。在1994年召開的第十次全國民政會(huì)議上，民政部肯定了上海的經(jīng)驗(yàn)，提出了“對城市社會(huì)救濟(jì)對象逐步實(shí)行按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救濟(jì)”的改革目標(biāo)，并部署在東部沿海地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。到1995年上半年，已有上海、廈門、青島、大連、福州、廣州等6個(gè)大中城市相繼建立了城市居民的最低生活保障線制度。在這一階段，這項(xiàng)制度的創(chuàng)建和實(shí)施基本上是各城市地方政府的自發(fā)行為。

第二階段，1995年5月至1997年8月，推廣階段。1995年5月民政部在廈門、青島分別召開了全國城市最低生活保障線工作座談會(huì)，號(hào)召將這項(xiàng)制度推向全國。到1995年底，建立這項(xiàng)制度的城市發(fā)展到12個(gè)。1996年初召開的民政廳局長會(huì)議決定：進(jìn)一步加大推行最低生活保障線制度的力度。此后，形勢發(fā)展得更快，到1997年5月，全國已有206個(gè)城市建立了這項(xiàng)制度，約占全國建制市的1／3。在這一階段，制度的創(chuàng)建和推行已經(jīng)成為中央政府的一個(gè)職能部門——民政部門的有組織行為。

根據(jù)民政部救災(zāi)救濟(jì)司提供的1997年3月底的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，在165個(gè)建立了最低生活保障線制度的城市中，有直轄市3個(gè)，占同類城市總數(shù)的75%；地級市106個(gè)，占49%；縣

級市56個(gè)，占13%。由于測算的方法不一，各地的救助標(biāo)準(zhǔn)差異較大。大概可以分成4個(gè)檔次：圖表?

在這一發(fā)展階段，國務(wù)院對民政部在全國推廣建立城市居民最低生活保障制度的做法給予了充分的肯定。在1997年的八屆人大五次會(huì)議上，李鵬指出：“現(xiàn)在全國有100多個(gè)城市建立了最低生活保障制度，這是保障居民基本生活需要的重要措施，也是適合我國國情的一種社會(huì)保障辦法，要逐步加以完善。”在《關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和

2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要的報(bào)告》中，李鵬指出：“逐步建立

城市居民最低生活保障制度，幫助城市貧困人口解決生活困難。”于是，“建立城市最低生活保障制度”的思想第一次寫進(jìn)了最高層次的政府文件《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中。[1]第三階段，1997年8月～1999年底，普及階段。1997年8月，國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》(以下簡稱《通知》)。[2]9月，在十五大召開前夕，國務(wù)院召開電視電話會(huì)議，向各省、市、自治區(qū)部署了這項(xiàng)工作，要求到1999年底，全國所有的城市和縣政府所在的鎮(zhèn)都要建立這項(xiàng)制度。在中共十五大的報(bào)告中，江澤民再次強(qiáng)調(diào)：要“實(shí)行保障城鎮(zhèn)困難居民基本生活的政策”。自此，這項(xiàng)制度的創(chuàng)立和推行成為中共中央、國務(wù)院的一項(xiàng)重要決策，推進(jìn)的速度明顯加快。到1998年底，中國已經(jīng)有581個(gè)城市——包括4個(gè)直轄市，204個(gè)地級市、373個(gè)縣級市和1121個(gè)縣都建立了最低生活保障制度，分別占直轄市總數(shù)、地級市總數(shù)、縣級市總數(shù)和縣總數(shù)的100%、90%、85%和90%。1999年，民政部在建立最低生活保障制度方面加大了督辦力度，到11月底，在民政部于福建省泉州市召開的全國城市居民最低生活保障工作會(huì)議上，民政部副部長范寶俊宣布：截止到9月底，全國

668個(gè)城市和1638個(gè)縣政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立起最低生活保障制度。到10月底，最低生活保障對象增加到282萬人，其中，傳統(tǒng)民政對象占21%；新增加的救助對象占79%。1999年1-10月，全國共支出最低生活保障金15億元。就救助對象和保障資金而言，都比建立這項(xiàng)制度前的1992年增加了10多倍。1999年，在建立城市居民最低生活保障制度方面還有兩件大事，其一是國務(wù)院在9月頒布了《城市居民最低生活保障條例》(以下簡稱《條例》)，并立即于10月1日正式實(shí)施?！稐l例》規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利”。“對無生活來源、無勞動(dòng)能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的城市居民，批準(zhǔn)其按照當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)全額享受”?！皩ι杏幸欢ㄊ杖氲某鞘芯用瘢鷾?zhǔn)其按照家庭人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的差額享受”。圖表

其二，在國慶50周年的前后，各地的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)普遍提高了30%。增加的開支80%以上出自中央財(cái)政，除北京、上海、山東、江蘇、浙江、福建、廣東等7省市以外，其他省、市、自治區(qū)都得到了來自中央的財(cái)政補(bǔ)貼，

1999年7～12月就達(dá)4億元。

2000年10月，新聞媒體報(bào)道了實(shí)施城市居民最低生活保障制度的最新進(jìn)展：截止到2000年3月，共有301萬城市貧困人口進(jìn)入了保障范圍，其中企業(yè)職工和失業(yè)、退休人員為236萬人，占保障總數(shù)的78%。(三)新制度的模式選擇

中國的最低生活保障制度從一開始就是地方政府的創(chuàng)意，雖然創(chuàng)立這項(xiàng)制度的目標(biāo)和要解決的問題基本一致，但在具體框架結(jié)構(gòu)和實(shí)施方式上可謂“百花齊放”。以下，著重介紹在最低生活保障制度發(fā)展過程中產(chǎn)生過較大影響的上海、武漢和重慶這三個(gè)城市的最低生活保障制度的框架結(jié)構(gòu)與制度個(gè)性并進(jìn)行比較：1.上海模式

上海市是中國最大的工商業(yè)城市和經(jīng)濟(jì)中心。上海市最低生活保障制度于1993年6月1日正式實(shí)施。上海市的最低生活保障制度有以下的特點(diǎn)：①保障標(biāo)準(zhǔn)：隨物價(jià)的變動(dòng)進(jìn)行調(diào)整。

1993年最低生活保障制度出臺(tái)時(shí)保障標(biāo)準(zhǔn)為120元，

1994年調(diào)整為132元，1995年為165元，1996年為185元，1997年為195元，1998年為205元，1999年為215元，隨著全國普遍調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，1999年9月又調(diào)整為280元。??②制度框架：從復(fù)合式架構(gòu)到單一式架構(gòu)。

1994年，市政府考慮到保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整跟不上物價(jià)上漲，同時(shí)發(fā)現(xiàn)部分老年人和重度殘疾人生活有困難，于是又采取了實(shí)物補(bǔ)助的措施。即對上述對象憑實(shí)物補(bǔ)助供應(yīng)證(因此證封面為藍(lán)色，在上海俗稱“藍(lán)卡”)補(bǔ)助大米、食油、白糖，從1995年開始改發(fā)放實(shí)物為發(fā)放現(xiàn)金。1995年，市政府經(jīng)過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)物價(jià)上漲仍然大于保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整幅度，另外還有相當(dāng)多的失業(yè)、下崗人員因?yàn)榉N種原因沒有申請救助。于是，市政府在最低生活保障線之上又規(guī)定了一條低收入線(230元，1996年調(diào)整為250元)；對人均收入在此線之下的家庭采取了發(fā)放糧油供應(yīng)卡(因此卡封面為綠色，在上海俗稱“綠卡”)的政策措施。受助對象憑卡每人每月定點(diǎn)換領(lǐng)糧食或食油。上海市的復(fù)合型制度給人的印象很復(fù)雜，實(shí)際執(zhí)行的情況大致是這樣的：最低生活保障對象同時(shí)享受“藍(lán)卡”和“綠卡”待遇，所以他們的救助標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是205+40+25=270元，人數(shù)大約在1萬人左右(1998年，下同)；享受藍(lán)卡的對象大多也享受“綠卡”待遇，他們的實(shí)際救助標(biāo)準(zhǔn)是40+25=65元，人數(shù)大約在8萬人左右(這個(gè)數(shù)字包括前者)；享受綠卡的對象只享受相當(dāng)于每月25元的免費(fèi)糧油供應(yīng)，人數(shù)大約在45萬人左右(這個(gè)數(shù)字包括前兩者)。

因?yàn)樯虾Ｊ惺侨珖谝粋€(gè)建立這項(xiàng)制度的城市，在國內(nèi)他們沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可借鑒。于是，就像“搭積木”一樣，年年搭上一塊，最后搭成了這種復(fù)合式的制度架構(gòu)。近年來，在政策實(shí)施中發(fā)現(xiàn)藍(lán)卡和綠卡制度一些弊病。1999年10月，隨著貫徹《條例》精神和救助標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整30%(280元)，已經(jīng)超過當(dāng)年的低收入線250元，上海市順勢將原來的兩條線合并為一條線。凡符合標(biāo)準(zhǔn)的都按最低生活保障制度的規(guī)定享受救助，同時(shí)還享受每人每月30元的糧油幫困。實(shí)際上，上海市的救助對象享有的最低生活保障可補(bǔ)差到每人每月310元。③資金來源：從政府和企業(yè)分擔(dān)到全部由財(cái)政負(fù)擔(dān)。

在制度實(shí)施的頭7個(gè)年頭，上海市的制度實(shí)際上分成兩

個(gè)方面：沒有工作單位的市民由民政部門解決；有工作的

職工及其家屬由工作單位解決；工作單位解決不了的，由

主管部門解決；主管部門也解決不了的，再由民政部門解

決。這種后來通常為民政部門戲稱為“誰家的孩子誰抱走”的資金分?jǐn)偰Ｊ皆谌珖a(chǎn)生了巨大的影響。

這種分擔(dān)方