礦難治理路徑改善思考

礦難治理路徑改善思考1公眾視野中的煤礦安全嚴(yán)峻形勢(shì)煤炭行業(yè)是我國(guó)重要的能源基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中居于支柱性地位，但是煤炭行業(yè)也是生產(chǎn)事故多發(fā)的行業(yè)之一。根據(jù)有關(guān)數(shù)字統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)90年代，我國(guó)礦難每年死亡人數(shù)在7000左右。2l世紀(jì)以來(lái)，死于礦難的人數(shù)雖有所減少，但是頻發(fā)的礦難依然令人觸目驚心。新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)每年發(fā)生的礦難都在2000起以上，死于礦難的人數(shù)也在3000人以上。煤炭安全是安全生產(chǎn)工作的重中之重，它關(guān)系著煤炭工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系著國(guó)家的能源安全和經(jīng)濟(jì)安全，對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)也有著極其重要的影響。表l為2007年全國(guó)煤礦安全生產(chǎn)傷亡事故情況表，由此可見(jiàn)我國(guó)的煤礦安全的嚴(yán)峻形勢(shì)。礦難是每一個(gè)工業(yè)化國(guó)家必然經(jīng)歷的轉(zhuǎn)型陣痛?？v觀一百多年美國(guó)煤炭生產(chǎn)史，其也有過(guò)礦難頻發(fā)的痛苦經(jīng)歷，但如今煤礦業(yè)已經(jīng)成為美國(guó)最安全的產(chǎn)業(yè)之一，其勞動(dòng)安全性甚至好于農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)和零售業(yè)。2010年4月10日，美國(guó)西弗吉尼亞官方證實(shí)4月5日發(fā)生的煤礦爆炸事故已導(dǎo)致29人死亡，這是美國(guó)1984年以來(lái)傷亡最嚴(yán)重的一起礦難!據(jù)國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局統(tǒng)計(jì)，我國(guó)礦難死亡人數(shù)占世界礦難死亡人數(shù)的80％。中國(guó)2009年的煤礦百萬(wàn)噸死亡率為0．892，美國(guó)是0．018。，我國(guó)煤礦行業(yè)事故的頻發(fā)和死亡人數(shù)的眾多。我國(guó)煤礦行業(yè)的死亡人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國(guó)、俄羅斯、南非和中等發(fā)達(dá)國(guó)家，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不應(yīng)該以人民的生命安全為代價(jià)，我國(guó)的煤礦安全生產(chǎn)形勢(shì)不容樂(lè)觀。2礦難頻發(fā)的公共管理深層次原因我國(guó)的煤礦行業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱性行業(yè)，也是安全事故頻發(fā)的行業(yè)。現(xiàn)階段我國(guó)研究礦難的學(xué)者紛紛從人性、腐敗、地方保護(hù)等方面深人探討了礦難發(fā)生的誘因。然而，從公共管理的角度看，經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使、安全意識(shí)的淡薄和監(jiān)管職能的缺失是當(dāng)前礦難屢禁不止的重要原因。2．1經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使馬克思在《資本論》里有一段經(jīng)典的描述，“一旦有了適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)，資本就會(huì)大膽起來(lái)，如果有了10％的利潤(rùn)，它就會(huì)到處被使用；有了20％的利潤(rùn)，它就會(huì)活躍起來(lái)；有了50％的利潤(rùn)，它就會(huì)鋌而走險(xiǎn)；而為了100％的利潤(rùn)，它就敢踐踏人間一切的法律；為了300％的利潤(rùn)，它就不惜冒犯任何罪行，甚至絞首的危險(xiǎn)”。由于煤炭行業(yè)生產(chǎn)的高額利潤(rùn)，尤其對(duì)于那些較落后但有煤礦資源的地區(qū)，大量甚至超負(fù)荷采煤成為順利完成財(cái)政指標(biāo)、提升官員政績(jī)的首選。一些礦產(chǎn)地企業(yè)和地方政府超限開(kāi)采、超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，置安全和生態(tài)保護(hù)于不顧；一些小煤礦則把煤礦當(dāng)做搖錢(qián)樹(shù)，非法經(jīng)營(yíng)。有些已取締的小煤礦也出現(xiàn)關(guān)閉——運(yùn)營(yíng)——關(guān)閉——運(yùn)營(yíng)的怪圈。我國(guó)企業(yè)的安全員，大都是兼職，難以顧及安全生產(chǎn)，不要說(shuō)他們不敢管，也沒(méi)有人聽(tīng)，久而久之，不少人都忘了自己是安全員。事實(shí)證明，本應(yīng)是煤礦安全監(jiān)管者的縣鄉(xiāng)級(jí)地方政府，往往直接或間接參與煤礦的經(jīng)營(yíng)。作為一些地方的主要產(chǎn)業(yè)，違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)的煤礦不僅能解決就業(yè)問(wèn)題，也能解決稅收問(wèn)題，非法小煤窯一旦關(guān)閉，地方政府就會(huì)出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)，甚至連有些職位的工資也發(fā)不出。經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)使大量非法的小煤窯繼續(xù)存在下來(lái)。2．2道德水準(zhǔn)低下因?yàn)榈V難頻發(fā)，黑洞洞的煤礦吞噬了一個(gè)個(gè)鮮活的生命，這些年來(lái)，國(guó)內(nèi)有“血煤”之說(shuō)——“不要滴血的煤”、“不要帶血的GDP”。“血煤”是新詞，更多隱含著一種道德譴責(zé)。德國(guó)的煤礦工人每天都能聽(tīng)到一句溫馨的問(wèn)候：“祝您平安升井!”這種意識(shí)深入人心對(duì)德國(guó)煤礦起著重要的支撐作用。我們所欠缺的恰恰是這種對(duì)礦工負(fù)責(zé)的意識(shí)。礦主以及煤礦主要負(fù)責(zé)人都把礦工看作賺錢(qián)的機(jī)器，為了利益可以不顧礦工的生命安全。河南義煤集團(tuán)巨源礦難發(fā)生前，礦方曾接到瓦斯超標(biāo)報(bào)告。礦工魏毅說(shuō)，礦難發(fā)生前，瓦斯監(jiān)測(cè)員到魏毅所在的采掘面進(jìn)行檢測(cè)，發(fā)現(xiàn)瓦斯超標(biāo)，提醒礦工必須停產(chǎn)停工撤人。但是，“(瓦斯監(jiān)測(cè)員)走了過(guò)后，我們礦方經(jīng)理就說(shuō)‘干’，他說(shuō)‘還是干’?！本瓦@樣，魏師傅和同事冒著危險(xiǎn)一直工作到下午兩點(diǎn)，直到下一班工人前來(lái)接班。升井后，魏師傅把井下情況向領(lǐng)導(dǎo)作了匯報(bào)。然而，等到礦方再組織人員下去核實(shí)檢查時(shí)，礦難突然發(fā)生。按規(guī)定，礦工下井必須配備救命武器“’自救器”，但大部分煤礦為了節(jié)省成本，根本就不給礦工配備，礦工甚至都不知道什么是自救器。此外，人井登記也極不規(guī)范：按規(guī)定，礦工下井必須帶上身份證、入井證等證件，但不少礦工下井并無(wú)證件。管理不規(guī)范、配備不完善，歸根結(jié)底就是礦方相關(guān)負(fù)責(zé)人道德水準(zhǔn)低下，對(duì)生命的漠視，對(duì)礦工的不負(fù)責(zé)任。礦工進(jìn)行職業(yè)安全培訓(xùn)工作也不到位，從相關(guān)資料可以看到，有些礦工因井下瓦斯探頭經(jīng)常報(bào)警影響其采礦作業(yè)就用塑料袋蒙住探頭。有些礦工看到瓦斯顯示器顯示已經(jīng)達(dá)到臨界值仍視若無(wú)睹。礦工是采礦作業(yè)的實(shí)際操作者，也是對(duì)煤礦安全狀況最為了解的人。如果礦工能夠嚴(yán)格按照規(guī)則采煤、積極采取預(yù)防措施，很多礦難則能夠避免，礦工不按規(guī)則操作也是導(dǎo)致礦難發(fā)生的原因之一。由此可見(jiàn)，礦方和礦工的安全意識(shí)都比較低，礦方是為了獲利，礦工則因?yàn)闆](méi)有受到專(zhuān)業(yè)的安全培訓(xùn)，沒(méi)有安全意識(shí)。這些都是煤礦安全生產(chǎn)的死角與隱患。2．3監(jiān)管職能的缺失我國(guó)在建立健全煤礦安全生產(chǎn)的法律法規(guī)體系的同時(shí)，也依法建立健全了煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理體制，構(gòu)建了“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的煤礦安全生產(chǎn)工作格局。自1999年國(guó)務(wù)院決定煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察體制實(shí)行垂直管理以來(lái)，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)經(jīng)多次調(diào)整，逐步形成由國(guó)家、省級(jí)及其區(qū)域三級(jí)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)組成的煤礦安全監(jiān)察體制。但是，從礦難頻發(fā)的事實(shí)證明，監(jiān)察效果并不明顯。首先在煤礦行業(yè)的準(zhǔn)人方面，政府就擁有發(fā)放許可證的壟斷權(quán)力。我國(guó)法律規(guī)定，探礦和采礦必須具備六種證書(shū)，才有資格“開(kāi)張”，這就使許可證成為稀缺資源。一些煤礦沒(méi)有達(dá)到開(kāi)采的準(zhǔn)人條件，但是在煤礦行業(yè)高利潤(rùn)的現(xiàn)實(shí)面前，企業(yè)就會(huì)通過(guò)向掌握公權(quán)力的部門(mén)尋租以達(dá)到其目的。這些部門(mén)涉及到工商行政、安全監(jiān)察、煤炭管理、國(guó)土資源等多個(gè)部門(mén)，這就增加了企業(yè)尋租的成本，一些私營(yíng)中小型煤礦為了減少交易成本，成本內(nèi)部化。這些得到“好處”的政府官員在客觀上由煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)督者變?yōu)榭v容者，官員與礦企在共同利益的驅(qū)使下成了“一根繩上的螞蚱”。我國(guó)法律規(guī)定必須對(duì)礦山進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，但是由于監(jiān)察部門(mén)和檢查員無(wú)法保持獨(dú)立性，監(jiān)察職能弱化，反而為官員腐敗提供了條件。美國(guó)曾經(jīng)也是一個(gè)礦難頻發(fā)的國(guó)家，但是美國(guó)圍繞煤礦安全生產(chǎn)，先后制定了10多部法律，例如：1951年，伊利諾伊州一個(gè)煤礦導(dǎo)致119人死亡，直接催生了1952年《聯(lián)邦煤礦安全法案》的出臺(tái)；1968年的西弗吉尼亞礦難導(dǎo)致78個(gè)礦工死亡，又直接催生了后來(lái)的《聯(lián)邦煤礦健康和安全法》的產(chǎn)生，安全標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高。由于國(guó)情和具體情況不同，我國(guó)僅僅制定法律還不夠，還要從煤礦生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)加以控制。切實(shí)從微觀細(xì)節(jié)抓好各方面，使各環(huán)節(jié)共同發(fā)揮作用，以確保礦業(yè)安全生產(chǎn)，保障國(guó)家和人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。3加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)公共治理的措施與建議從公共治理的角度而言，在法律制定方面，立法部門(mén)要嚴(yán)格制定煤炭行業(yè)的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)與建設(shè)管理要求。在實(shí)際開(kāi)采過(guò)程中，具體詳細(xì)的行業(yè)要求與安全指導(dǎo)工作交給安全生產(chǎn)管理人員和技術(shù)人員去做。關(guān)于礦難的事故賠償，可以交給第三方市場(chǎng)完成，保險(xiǎn)公司平衡礦方與礦工的利益杠桿。礦方可以與醫(yī)院建立合作關(guān)系，醫(yī)務(wù)保健人員負(fù)責(zé)礦工的身體檢查與健康救治。3．1加強(qiáng)煤礦行業(yè)準(zhǔn)入與建設(shè)管理礦業(yè)資源屬于國(guó)家所有，地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)對(duì)全國(guó)礦產(chǎn)資源分配實(shí)施統(tǒng)一管理。煤礦未依法取得采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、煤礦企業(yè)工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照和礦長(zhǎng)未依法取得礦長(zhǎng)資格證、礦長(zhǎng)安全資格證的，煤礦不得從事生產(chǎn)。擅自從事生產(chǎn)的，屬非法煤礦。開(kāi)辦煤礦企業(yè)，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：①有煤礦建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或者開(kāi)采方案；②有計(jì)劃開(kāi)采的礦區(qū)范圍、開(kāi)采范圍和資源綜合利用方案；③有開(kāi)采所需的地質(zhì)、測(cè)量、水文資料和其他資料；④有符合煤礦安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)要求的礦山設(shè)計(jì)；⑤有合理的煤礦礦井生產(chǎn)規(guī)模和與其相適應(yīng)的資金、設(shè)備和技術(shù)人員。煤礦建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行安全評(píng)價(jià)，其初步設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)按規(guī)定編制安全專(zhuān)篇。安全專(zhuān)篇應(yīng)當(dāng)包括安全條例的論證、安全設(shè)施的設(shè)計(jì)等內(nèi)容。煤礦建設(shè)項(xiàng)目的安全評(píng)價(jià)包括安全預(yù)評(píng)價(jià)和安全驗(yàn)收評(píng)價(jià)。煤礦建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施的設(shè)計(jì)和施工應(yīng)當(dāng)符合工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、煤礦安全規(guī)程和行業(yè)技術(shù)規(guī)范。煤礦建設(shè)項(xiàng)目施工前，其安全設(shè)施應(yīng)當(dāng)經(jīng)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)審查同意；竣工投入生產(chǎn)或使用前，其安全設(shè)施和安全條件應(yīng)當(dāng)經(jīng)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)驗(yàn)收合格。煤礦建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施的設(shè)計(jì)審查和竣工驗(yàn)收，由煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)按照設(shè)計(jì)或者新增的生產(chǎn)能力，實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)。3．2建立工傷保險(xiǎn)賠償制度德國(guó)是世界上第一個(gè)建立工傷保險(xiǎn)制度的國(guó)家。通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，使雇主加強(qiáng)自我約束，控制工傷事故與職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到保護(hù)員工安全健康的目的。我國(guó)至今還沒(méi)有建立第三方事故保險(xiǎn)制度，一些私營(yíng)中小煤礦會(huì)通過(guò)各種方式把事故后果轉(zhuǎn)嫁給政府和礦工家屬，政府承擔(dān)賠償責(zé)任，和家屬簽訂“生死合同”，礦主通過(guò)轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，極大地減少了其違法行為的預(yù)期成本。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本不應(yīng)該讓“殘疾的工人”或“貧困的寡婦”來(lái)負(fù)擔(dān)。維特教授有一句經(jīng)典的話：“防止鐵路事故的最好方法就是將公司董事捆綁在每一輛火車(chē)的車(chē)頭處?！币行У亟档同F(xiàn)代工業(yè)體系的風(fēng)險(xiǎn)事故，關(guān)鍵在于讓最有能力預(yù)防事故的主體承擔(dān)起事故的成本。針對(duì)我國(guó)礦難事故賠償制度中存在的問(wèn)題，本人認(rèn)為，應(yīng)該通過(guò)法律的形式提高礦難事故的賠償數(shù)額。同時(shí)，還應(yīng)該建立并完善第三方事故保險(xiǎn)賠償機(jī)制，交通行業(yè)也是事故頻發(fā)的行業(yè)。汽車(chē)保險(xiǎn)制度的建立，保險(xiǎn)公司出于有效控制經(jīng)營(yíng)成本和風(fēng)險(xiǎn)的需要，除了加強(qiáng)自身的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)管理外，必然會(huì)加大事故車(chē)輛修復(fù)工作的管理，一定程度上提高了汽車(chē)維修質(zhì)量管理的水平。同時(shí)，汽車(chē)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)人從自身和社會(huì)效益的角度出發(fā)，聯(lián)合汽車(chē)生產(chǎn)廠家、汽車(chē)維修企業(yè)開(kāi)展汽車(chē)事故原因的統(tǒng)計(jì)分析，研究汽車(chē)安全設(shè)計(jì)新技術(shù)，并為此投入大量的人力和財(cái)力，從而促進(jìn)了汽車(chē)安全性能方面的提高。同樣的道理，保險(xiǎn)公司是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，必然通過(guò)成本收益分析來(lái)實(shí)現(xiàn)利益的最大化。所以，礦企在購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)時(shí)，保險(xiǎn)公司必然會(huì)對(duì)其安全投資狀況、礦難事故發(fā)生概率等方面進(jìn)行嚴(yán)格的評(píng)估，對(duì)安全投資狀況差、發(fā)生事故概率高的礦企收取較高的保險(xiǎn)費(fèi)，對(duì)安全投資狀況好、發(fā)生事故概率低的礦企收取較低的保險(xiǎn)費(fèi)。保險(xiǎn)機(jī)制的建立客觀上促使煤礦企業(yè)加大安全方面的投資，也有效維護(hù)了礦工家屬的合法權(quán)益。礦難發(fā)生后由保險(xiǎn)公司承擔(dān)賠償責(zé)任，不但可以有效維護(hù)礦工及礦工家屬的利益，而且還可以真正實(shí)現(xiàn)對(duì)礦企的懲罰，從而達(dá)到降低礦難事故的目的。從西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，通過(guò)保險(xiǎn)制度的完善來(lái)化解礦難賠償、救濟(jì)問(wèn)題已經(jīng)是一種比較成熟的做法。3．3重視塵肺病的預(yù)防與防治近幾年頻頻發(fā)生的煤礦安全事故讓人們揪心，然而，實(shí)際上有一個(gè)比礦難更可怕的死亡陰影正籠罩在礦工頭上，這就是被稱(chēng)為中國(guó)頭號(hào)職業(yè)病的塵肺病。世界各國(guó)都沒(méi)有特效辦法治療塵肺病，唯一的辦法是預(yù)防。實(shí)踐證明，只要認(rèn)真貫徹“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的方針，嚴(yán)格管理，經(jīng)常堅(jiān)持使用綜合防塵措施，把粉塵濃度降至國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，塵肺病是可以控制的。首先，建立健全綜合防塵機(jī)構(gòu)，組織和配備防塵專(zhuān)業(yè)人員，做到定崗、定人、定職責(zé)；制定切實(shí)可行的綜合防塵管理制度；領(lǐng)導(dǎo)重視，嚴(yán)格監(jiān)督檢查等。其次，研究和實(shí)施各項(xiàng)綜合防塵措施，如加強(qiáng)通風(fēng)，建立完善的供水系統(tǒng)，采煤工作面應(yīng)進(jìn)行煤層注水；濕式打眼，使用水泡泥，爆破前后應(yīng)沖洗煤壁，爆破時(shí)應(yīng)噴霧降塵，出煤時(shí)應(yīng)灑水；采煤機(jī)、掘進(jìn)機(jī)作業(yè)時(shí)必須安裝內(nèi)、外噴霧裝置，載煤時(shí)必須噴霧降塵等防塵措施。再次，凍結(jié)法鑿井和在遇水膨脹時(shí)的巖層中掘進(jìn)不能采用濕式鉆眼時(shí)，可采用干