中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解

中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解

2002年3月1日，遼寧省發(fā)布了《政府債務(wù)管理暫行辦法》。目前,遼寧省的地方債務(wù)(即地方政府債務(wù))問題比較突出,在局部已形成高風(fēng)險(xiǎn)區(qū),如不積極防范和及時(shí)化解,將對(duì)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重威脅。因此,有必要對(duì)地方政府債務(wù)的范圍、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)及影響因素進(jìn)行分析,并提出相應(yīng)的對(duì)策,才能防范于未然。本文即從界定政府債務(wù)范圍出發(fā),分析地方政府債務(wù)的生成和風(fēng)險(xiǎn),提出防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施。1過度舉債抓資金抓建設(shè)地方政府債務(wù)是指中央政府或聯(lián)邦政府以下的各級(jí)地方單位行使行政管理職能的各部門及其所屬機(jī)構(gòu)作為債務(wù)人按約定的條件向債權(quán)人承擔(dān)的償付義務(wù)。長(zhǎng)期以來,各級(jí)地方政府為了解決自身財(cái)力薄弱、制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題,總是想方設(shè)法通過大量舉債,甚至是過度舉債的辦法來籌措資金搞建設(shè)。這雖然在一定程度上緩解了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)資金不足的問題,在短時(shí)間促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,但從中長(zhǎng)期來看,過度舉債也給地方經(jīng)濟(jì)帶來了一定的負(fù)面影響,更有一些政績(jī)工程雖然給官員爭(zhēng)足了面子,但由于不能產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益,不但給地方財(cái)政背上了沉重的包袱,也使得政府信譽(yù)受到損害。1.1地方政府承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任目前中國(guó)地方政府擔(dān)保的債務(wù)中的多數(shù)是無效擔(dān)保,但是,在這些擔(dān)保債務(wù)中,無論是提供資金的債權(quán)人還是舉借資金的債務(wù)人通常與地方政府關(guān)系密切,與地方經(jīng)濟(jì)有著千絲萬縷的聯(lián)系,地方政府不可能完全擺脫擔(dān)保責(zé)任,總是要承擔(dān)一定的債務(wù)責(zé)任,況且這類債務(wù)中有相當(dāng)一部分是用于提供地方公共產(chǎn)品的,從一定程度上講,地方政府也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。1.2對(duì)地方中小企業(yè)的欠發(fā)這些欠款實(shí)為赤字,因而是必須由地方政府加以彌補(bǔ)的債務(wù)。主要包括對(duì)地方行政單位人員的工資、中小學(xué)教師的工資等的欠發(fā)、糧食企業(yè)長(zhǎng)期的虧損掛帳,以及按照國(guó)家的規(guī)定,需要地方政府配套的資金的欠交,如地方的糧食風(fēng)險(xiǎn)配套資金缺口等。1.3方公共支出的債務(wù)這類債務(wù)主要是指各級(jí)地方政府職能部門所屬機(jī)構(gòu)或單位舉借的用于地方公共支出的債務(wù)。因?yàn)槟壳霸谥袊?guó)大部分地區(qū),由于《預(yù)算法》限制地方政府發(fā)債,地方政府往往通過各職能部門所屬的信托公司或地方商業(yè)銀行等單位運(yùn)作的,這些機(jī)構(gòu)或單位舉借的用于提供地方公共品的債務(wù)。1.4地方政府債券它是指地方政府各職能部門通過信用手段取得的財(cái)政收入,債務(wù)形式既可以是發(fā)行地方政府債券,也可以通過簽訂的承諾到期償付債務(wù)本金和利息的協(xié)議或契約的形式,即各種借款來實(shí)現(xiàn)。這類債務(wù)收入不僅包括目前由地方財(cái)政部門舉借或管理的債務(wù),而且包括地方政府其他行政管理職能部門所舉借的債務(wù)。1.5政府債務(wù)的概念這主要是指地方國(guó)有企業(yè)虧損、社會(huì)保障資金的缺口、銀行壞賬等等。由于中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期,政府并不能完全割棄與國(guó)有企業(yè)和銀行的連帶關(guān)系,在企業(yè)因種種原因不能償債時(shí),財(cái)政則必須擔(dān)當(dāng)穩(wěn)定社會(huì)的角色,只有將上述所有債務(wù)都納入到地方政府債務(wù)的研究范圍,我們才能對(duì)中國(guó)地方政府債務(wù)狀況有一個(gè)較為完整的認(rèn)識(shí)。2地方政府債務(wù)的集合由于地方各級(jí)政府所處的地位不同,職能范圍不同,地方政府面臨著對(duì)上對(duì)下的公共事務(wù),政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)的交叉,受現(xiàn)行法律法規(guī)的制約,地方政府債務(wù)的形成較為復(fù)雜。僅從某一地方政府來看,其債務(wù)數(shù)額是實(shí)的,是該政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)。若從政府間資金的有償轉(zhuǎn)移來看,各級(jí)政府債務(wù)的匯總并不等于一國(guó)的債務(wù)總額。因?yàn)檎g資金的借貸和轉(zhuǎn)貸,使得地方政府債務(wù)相對(duì)于國(guó)家債務(wù)存在著重復(fù)計(jì)算(有償資金和無償資金的層層轉(zhuǎn)貸)和虛擬數(shù)額(上級(jí)無償性資金對(duì)下級(jí)貸款,或下級(jí)為了平衡資金調(diào)度向上級(jí)借款和欠繳上級(jí)結(jié)算款)。正是基于地方政府債務(wù)形成原因與途徑的復(fù)雜性,地方政府債務(wù)才成為債務(wù)管理的重點(diǎn)。2.1地方政府債務(wù)的產(chǎn)生(1)中央對(duì)地方政府發(fā)行債券的政策現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定,不允許地方政府直接發(fā)行政府債券。中國(guó)政府債券是以國(guó)債的名義發(fā)行的,并以中央政府為發(fā)行主體,近年來實(shí)施積極財(cái)政政策,國(guó)債發(fā)行的規(guī)模有較大幅度的提高。中央政府不僅自己直接發(fā)行國(guó)債,同時(shí)還以國(guó)債的名義代為地方政府發(fā)行債券。中央政府的國(guó)債,除了中央直接支出外,相當(dāng)規(guī)模轉(zhuǎn)貸給地方政府使用。另外,地方政府通過中央政府辦理的外國(guó)政府貸款和國(guó)際貨幣基金組織貸款數(shù)額也逐年增多。目前中央政府的債務(wù)50%左右由地方政府承擔(dān)償還責(zé)任。(2)對(duì)地方政府項(xiàng)目貸款的管理中央財(cái)政為提高財(cái)政資金的使用效率,通常對(duì)一些地方管理但屬于中央宏觀調(diào)控的政策性項(xiàng)目支出,采用對(duì)地方政府項(xiàng)目貸款管理的辦法,如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款。這部分資金構(gòu)成地方政府對(duì)中央政府的負(fù)債。(3)資金調(diào)度不力由于中國(guó)財(cái)政體制的不完善,規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度尚未完全建立,地方政府間的可支配財(cái)力差異較大,在財(cái)力層層集中的情況下,下級(jí)財(cái)政在運(yùn)行中為了緩解財(cái)政困難或平衡資金調(diào)度,形成對(duì)上級(jí)財(cái)政的借款和體制結(jié)算的拖欠。(4)設(shè)立鄉(xiāng)三級(jí)財(cái)政欠發(fā)基金由于種種原因,許多地方政府財(cái)政困難,市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)財(cái)政欠發(fā)巨額的社會(huì)保障基金。特別是許多縣級(jí)政府和鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)政困難表現(xiàn)得尤為突出,欠發(fā)公教人員工資的現(xiàn)象相當(dāng)普遍,數(shù)額巨大。(5)公共單位及地方政府擔(dān)保的債務(wù)地方公共部門債務(wù)主要包括地方政府各部門所屬公共事業(yè)單位的債務(wù)、地方國(guó)有企業(yè)的債務(wù)、地方政府擔(dān)保的貸款等。這部分債務(wù)在清債時(shí),如若原借債主體不能償還,將轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)。(6)債務(wù)清理、破產(chǎn)難,財(cái)政壓力大,資地方政府承擔(dān)的這部分債務(wù)主要是為了維護(hù)公眾利益,維持社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活的穩(wěn)定而主動(dòng)承擔(dān)的非法律意義的債務(wù),如特大企業(yè)破產(chǎn)的債務(wù)清理、城市商業(yè)銀行破產(chǎn)的債務(wù)清理、基金機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的債務(wù)清理等。為加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,各級(jí)地方政府或直接或間接地借入的顯性或隱性內(nèi)外債務(wù),積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)責(zé)任和還本付息壓力,財(cái)政壓力因此逐漸加大。上述地方政府債務(wù),1~4項(xiàng)屬于地方政府的直接債務(wù),包括直接顯性債務(wù)和直接隱性債務(wù);5~6項(xiàng)屬于地方政府的或有債務(wù),包括或有顯性債務(wù)和或有隱性債務(wù)。2.2債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的層次性遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有如下特點(diǎn):①區(qū)域性。這主要是指我省南、中、西、北部不同地區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度不同,中西部地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度明顯大于南部地區(qū)。②復(fù)雜性。這主要是指中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生有多種錯(cuò)綜復(fù)雜的原因,既有經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌未完成的因素,又有現(xiàn)行財(cái)政體制的問題,還有地方政府對(duì)其債務(wù)缺乏管理的原因。③層次性。這主要體現(xiàn)在地(市)、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府中,相對(duì)越往下一級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越高。④傳遞性。地方政府作為中央政府的派出機(jī)構(gòu),其難以彌補(bǔ)的債務(wù)負(fù)擔(dān)最終往往要由中央政府承擔(dān)一部分。從這個(gè)意義上說,中國(guó)下級(jí)政府的所有債務(wù)均構(gòu)成上級(jí)政府的隱性債務(wù)。目前有的地方政府拖欠上級(jí)政府的借款累計(jì)超過本級(jí)一般預(yù)算收入,特別是一些縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)政府的債務(wù)規(guī)模是本級(jí)一般預(yù)算收入的幾倍,個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)是本級(jí)一般預(yù)算收入的十幾倍。這些地方政府的財(cái)政運(yùn)行艱難,政府難以取信于民,政府間的信用喪失,財(cái)政惡性循環(huán),社會(huì)矛盾加劇,直接影響了政治經(jīng)濟(jì)生活的穩(wěn)定。3預(yù)防和解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議3.1政府債務(wù)狀況為了克服目前政府債務(wù)多頭管理,各自為政,債務(wù)規(guī)模、債務(wù)資金使用及償債能力不清,調(diào)控不力,權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)狀,各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)歸口管理本級(jí)政府債務(wù),充分發(fā)揮管理、監(jiān)控的作用,地方政府定期匯總本地區(qū)政府債務(wù)情況,分析政府債務(wù)的狀況、構(gòu)成、新債務(wù)產(chǎn)生的原因、趨勢(shì)。建立行之有效的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分析體系,以便作出恰當(dāng)?shù)呐袛嗪蜎Q策,防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。3.2完善債務(wù)管理機(jī)制,明確債務(wù)管理的責(zé)任追究按“誰借款、誰償還、誰擔(dān)保、誰負(fù)責(zé)”的原則,地方政府應(yīng)建立項(xiàng)目建設(shè)單位和受益單位”責(zé)權(quán)利和“借用還”相統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)制,對(duì)債務(wù)的使用和償還還要簽訂責(zé)任狀,明確權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任,對(duì)盲目舉債,高低水平重復(fù)建設(shè),造成損失浪費(fèi),或因工作失職,或工作失職,造成無法按期還本付息,要追究直接責(zé)任人的責(zé)任。同時(shí)要將債務(wù)的借、用、還納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍,作為評(píng)價(jià)、考核、任用干部的一項(xiàng)指標(biāo)。3.3建立債務(wù)預(yù)算編制，鞏固財(cái)政平衡基礎(chǔ)地方政府要根據(jù)自身的債務(wù)規(guī)模情況,適時(shí)建立相應(yīng)的政府債務(wù)償債準(zhǔn)備金,列入財(cái)政預(yù)算,實(shí)行專戶管理,確保所舉的債務(wù)本息的按期歸還。3.4化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要建立信息充分披露制度,提高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的透明度。要建立相應(yīng)的考核責(zé)任制,將控制化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任量化到地區(qū)、部門乃至個(gè)人。要建立地方政府債務(wù)的內(nèi)部預(yù)警體系,運(yùn)用負(fù)債率、債務(wù)率、償債率等監(jiān)控指標(biāo)對(duì)政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估。3.5地方政府與社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定嚴(yán)格控制債務(wù),嚴(yán)防新生不合理債務(wù)。債務(wù)率已經(jīng)超出警戒線一定程度的政府不得再舉債。各級(jí)政府一般不提供融資擔(dān)保。下級(jí)政府及下屬單位舉債必須報(bào)上級(jí)政府審批。對(duì)違規(guī)舉債和擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金、沒按計(jì)劃償還債務(wù)者要追究責(zé)任,對(duì)造成國(guó)家財(cái)產(chǎn)損失者要依法處置。隨著市場(chǎng)導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入,各級(jí)地方政府獲得了較大的對(duì)內(nèi)改革、對(duì)外開放的經(jīng)濟(jì)自主權(quán),