財(cái)政與房地產(chǎn)寓稅于價(jià)的原因再探討

財(cái)政與房地產(chǎn)寓稅于價(jià)的原因再探討

一、需求無(wú)彈性固著商品的財(cái)政化商品自1999年以來(lái)，中國(guó)的房地產(chǎn)價(jià)格一直在上漲。與此同時(shí),中央政府先后采取了減免稅費(fèi)、減免土地出讓金、調(diào)整住房供給結(jié)構(gòu)等措施以降低房?jī)r(jià)。2004年以來(lái),國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)業(yè)又陸續(xù)出臺(tái)了一系列宏觀調(diào)控政策,但對(duì)房?jī)r(jià)都沒(méi)有產(chǎn)生根本性影響。目前大量的研究文獻(xiàn)從商品房的成本組成、供給、需求等方面給予了深刻的分析,從理論上解釋了1990年代至今商品房?jī)r(jià)格持續(xù)上漲的原因。但是,我國(guó)商品房發(fā)展的歷史較短,從1994年住房商品化改革開(kāi)始算起,至今也不過(guò)15年,因而難以用經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)來(lái)驗(yàn)證所析原因的可靠性。政府要存在并發(fā)展就需要穩(wěn)定的財(cái)政來(lái)源,而將需求無(wú)彈性的生活必需品財(cái)政化時(shí),就可很容易地實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。所謂“財(cái)政化商品”即政府有意對(duì)某一需求無(wú)彈性的生活必需品的供給與需求進(jìn)行長(zhǎng)期的直接或間接的控制,使之成為政府謀取財(cái)政收入的工具。需求無(wú)彈性生活必需品一旦成為財(cái)政化商品,其價(jià)值屬性就蛻變?yōu)樨?cái)政收入屬性,其價(jià)格也就與其價(jià)值開(kāi)始背離。西方國(guó)家在古時(shí),將食鹽、酒等作為財(cái)政化商品,在20世紀(jì)初,將包括房地產(chǎn)在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)作為財(cái)政化商品。我國(guó)歷史上,準(zhǔn)確無(wú)誤地將食鹽作為財(cái)政化商品的做法是公元前685年至公元前642年的齊國(guó),在此之后的2000多年里,絕大多數(shù)朝代都將食鹽作為了財(cái)政化商品,并且國(guó)家財(cái)政從食鹽中的獲利達(dá)到了財(cái)政總收入的50%左右。自1990年代后,我國(guó)地方財(cái)政逐漸將房地產(chǎn)作為財(cái)政化商品,2007年地方僅土地出讓金收入就達(dá)到了地方財(cái)政收入的50%。從財(cái)政化商品的角度看,我國(guó)房地產(chǎn)與歷史上的食鹽呈現(xiàn)出相同的屬性。所以,研究歷史上食鹽價(jià)格變動(dòng)的規(guī)律,有助于用經(jīng)驗(yàn)解釋我國(guó)當(dāng)前房地產(chǎn)價(jià)格上漲的原因和探求控制房地產(chǎn)價(jià)格的最佳途徑。二、年來(lái)的數(shù)據(jù)分析一個(gè)事件在歷史上不同朝代重復(fù)出現(xiàn)頻率的集合便形成了歷史經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)。我們以與食鹽相關(guān)的6個(gè)方面——食鹽經(jīng)營(yíng)方式與行政管理、采用特定經(jīng)營(yíng)方式的原因、對(duì)鹽價(jià)高低的影響、鹽價(jià)高或低持續(xù)的時(shí)間、鹽利去向以及導(dǎo)致的后果——作為歷史數(shù)據(jù)的觀測(cè)點(diǎn),以春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的齊國(guó)(公元前685年至公元前489年)和公元前221年至1949年前這兩段時(shí)間,合計(jì)2366年為時(shí)間取值范圍,按食鹽的官營(yíng)(即專(zhuān)賣(mài)方式)和民營(yíng)兩種方式進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)分析(表1和表2)。(一)食鹽價(jià)格變動(dòng)的曲線圖在合計(jì)的2366年間,我國(guó)歷史上食鹽管理的具體方式共變動(dòng)29次,平均每81年變動(dòng)1次。其中,在官營(yíng)方式持續(xù)的1613年中,食鹽管理方式變動(dòng)17次,平均94年變動(dòng)1次;在民營(yíng)方式持續(xù)的753年中,食鹽管理方式變動(dòng)12次,平均62年變動(dòng)1次。食鹽價(jià)格變動(dòng)共有23次,價(jià)格提高的次數(shù)為16次,降低的次數(shù)為7次。其中,在官營(yíng)方式下價(jià)格提高的次數(shù)有12次,價(jià)格降低的次數(shù)有1次;在民營(yíng)方式下價(jià)格提高的次數(shù)有4次,價(jià)格降低的次數(shù)有6次。如果將食鹽價(jià)格處于高位運(yùn)行的時(shí)期用“1”表示,處于低位運(yùn)行時(shí)期用“0”表示,就可得到食鹽價(jià)格變動(dòng)的曲線圖(參見(jiàn)圖)。左圖表明,除了宋、元時(shí)期食鹽價(jià)格一直處于高位運(yùn)行狀態(tài)下,其他朝代均處于有高有低的交錯(cuò)運(yùn)行狀態(tài)。除去食鹽價(jià)位運(yùn)行狀態(tài)不詳?shù)哪攴?食鹽價(jià)格處于高位運(yùn)行的時(shí)間為1493年,處于低位運(yùn)行的時(shí)間為447年。平均來(lái)看,食鹽價(jià)格在高位運(yùn)行3.3年后,出現(xiàn)1年的低位運(yùn)行;將食鹽價(jià)位運(yùn)行狀態(tài)不詳?shù)哪攴菘紤]進(jìn)來(lái),食鹽價(jià)格在高位運(yùn)行4.3年后,出現(xiàn)1年的低位運(yùn)行。(二)為增加財(cái)政收入而變動(dòng)的官鹽在鹽務(wù)管理政策變動(dòng)的29次中,因增加財(cái)力而變動(dòng)的為1次,因財(cái)政困難而變動(dòng)的為9次,因改革、整頓鹽務(wù)而變動(dòng)的為7次,沿襲舊制為3次,革除官方壟斷之弊而變動(dòng)的為3次,為休養(yǎng)生息而變動(dòng)的為3次,為化解社會(huì)矛盾而變動(dòng)的為1次,為促進(jìn)官鹽銷(xiāo)售而變動(dòng)的為2次。將相近的原因合并后,主觀上為增加財(cái)政收入而變動(dòng)的為14次,占全部原因的48.3%,主觀上為降低鹽價(jià)而變動(dòng)的為7次,占24%。其他原因,如沿襲舊制、整頓鹽務(wù)等而變動(dòng)的為8次,占27.7%。由此可見(jiàn),財(cái)政困難是改變鹽務(wù)政策的主要原因,其次是降低鹽價(jià)。(三)不同壟斷經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致鹽價(jià)高位運(yùn)行食鹽價(jià)格處于高位運(yùn)行的原因:在食鹽官營(yíng)方式下,因?yàn)楣俑畬?duì)食鹽生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷(xiāo)售的完全壟斷,導(dǎo)致食鹽價(jià)格處于高位運(yùn)行475年。在完全壟斷下,政府實(shí)施降低鹽價(jià)的政策中由于管理不力卻導(dǎo)致食鹽價(jià)格上漲,持續(xù)144年。在官府只壟斷食鹽生產(chǎn)的方式下,官府直接提高食鹽價(jià)格,導(dǎo)致鹽價(jià)處于高位運(yùn)行的達(dá)144年。在官府壟斷食鹽收購(gòu)的方式下,權(quán)貴們操縱食鹽銷(xiāo)售導(dǎo)致鹽價(jià)高位運(yùn)行182年。在特許經(jīng)營(yíng)方式下,鹽商壟斷食鹽經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致鹽價(jià)高位運(yùn)行234年。在食鹽民營(yíng)方式下,鹽商壟斷食鹽經(jīng)營(yíng),導(dǎo)致鹽價(jià)高位運(yùn)行115年;豪強(qiáng)控制鹽源,導(dǎo)致鹽價(jià)高位運(yùn)行161年;官商勾結(jié)導(dǎo)致鹽價(jià)高位運(yùn)行38年。食鹽價(jià)格處于低位運(yùn)行的原因:在官府壟斷經(jīng)營(yíng)方式下,政府直接將食鹽價(jià)格調(diào)低并加強(qiáng)對(duì)鹽務(wù)管理的情況下,導(dǎo)致鹽價(jià)處于低位運(yùn)行67年。在民營(yíng)方式下,食鹽因民間充分自由貿(mào)易導(dǎo)致鹽價(jià)低位運(yùn)行72年,政府加強(qiáng)對(duì)食鹽銷(xiāo)售管理、阻止壟斷,導(dǎo)致鹽價(jià)低位運(yùn)行308年。將同類(lèi)原因歸并后,一方面,各種形式的食鹽壟斷經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致鹽價(jià)高位運(yùn)行的占各種高價(jià)成因的86.67%,因此食鹽壟斷經(jīng)營(yíng)是導(dǎo)致鹽價(jià)處于高位運(yùn)行的主要原因。同時(shí),各種壟斷經(jīng)營(yíng)的背后都是因政府欲獲取巨額財(cái)政收入所致。另一方面,政府有效阻止食鹽壟斷經(jīng)營(yíng)的民營(yíng)方式是導(dǎo)致鹽價(jià)處于低位運(yùn)行的主要原因,占各種低價(jià)成因的85%。(四)對(duì)社會(huì)運(yùn)行的影響鹽價(jià)的高位或低位運(yùn)行直接導(dǎo)致的后果大致有四種:一是高價(jià)運(yùn)行導(dǎo)致百姓貧困、販賣(mài)私鹽、官鹽滯銷(xiāo)及社會(huì)矛盾激化等不良后果,按時(shí)間計(jì)算,這種情形占全部后果的58.5%(除去非直接后果和后果不詳所占的年份)。二是高價(jià)運(yùn)行帶來(lái)國(guó)力增強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展,占8.2%。三是低價(jià)運(yùn)行促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有效遏制販賣(mài)私鹽、緩解社會(huì)矛盾等,占17%。四是低價(jià)運(yùn)行導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政困難、財(cái)富集聚于權(quán)貴富商及影響政治穩(wěn)定等后果,占16.3%?？梢?jiàn),高價(jià)或低價(jià)政策都是弊多利少的,這兩種極端的定價(jià)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定都是不利的。因此,鹽價(jià)定于中等價(jià)位應(yīng)是最優(yōu)政策。(五)民營(yíng)方式下,鹽利的主要來(lái)源除了鹽利去向不詳?shù)?55年外,鹽利去向較確切的年數(shù)為2211年。其中,在官營(yíng)方式下,鹽利完全去向財(cái)政的年數(shù)占11.04%,去向財(cái)政的同時(shí)去向其他的占65.94%,去向鹽商的同時(shí)去向其他的占51.88%。在民營(yíng)方式下,鹽利完全去向鹽商的占9.95%,去向鹽商的同時(shí)去向其他的占17.77%。完全去向財(cái)政的占3.89%,去向財(cái)政的同時(shí)去向其他的占14.79%。完全去向百姓的占1.9%,去向百姓的同時(shí)去向其他的占20.22%。將上述兩種方式歸并,鹽利完全去向財(cái)政的占14.93%,去向財(cái)政的同時(shí)去向其他的占80.73%。完全去向鹽商的占9.95%,去向鹽商的同時(shí)去向其他的占69.95%。去向百姓的同時(shí)去向其他的占23.25%?？梢?jiàn),不論什么經(jīng)營(yíng)方式,當(dāng)食鹽作為財(cái)政化商品時(shí),鹽利的去向主要是流向國(guó)家財(cái)政,其次是流入鹽商。(六)官營(yíng)商品的財(cái)政化當(dāng)政府財(cái)政困難時(shí),政府往往會(huì)將財(cái)政與需求無(wú)彈性的生活必需品綁定在一起,形成“寓稅于價(jià)”的官營(yíng)商品模式。被財(cái)政化的商品,往往又容易形成官方或商人的壟斷經(jīng)營(yíng),而持續(xù)的壟斷經(jīng)營(yíng)往往導(dǎo)致價(jià)格的持續(xù)上漲。當(dāng)政府以征稅的方式替代“寓稅于價(jià)”的官營(yíng)方式來(lái)獲取財(cái)政收入時(shí),在打破市場(chǎng)的壟斷經(jīng)營(yíng)后,價(jià)格便回歸正常。三、國(guó)內(nèi)外公共領(lǐng)域合作的制度對(duì)比將包括房地產(chǎn)在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)作為財(cái)政化商品的現(xiàn)象,在西方國(guó)家始于20世紀(jì)初。我國(guó)將房地產(chǎn)作為財(cái)政化商品于1994年后形成,但我國(guó)與西方國(guó)家在土地所有權(quán)制度、商品房課稅制度、住房市場(chǎng)的發(fā)育程度等方面都有差異,因此可比性較差。雖然我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境與歷史上2366年的各朝相比,有了很大的變化,然而,從財(cái)政化商品的角度看,當(dāng)前地方政府以“寓稅于價(jià)”壟斷土地經(jīng)營(yíng),開(kāi)發(fā)商壟斷房?jī)r(jià)的做法與歷史上食鹽的經(jīng)營(yíng)有著驚奇的相似之處。(一)分析當(dāng)前房?jī)r(jià)持續(xù)增長(zhǎng)的原因1.分稅制規(guī)定為地方財(cái)政的持續(xù)經(jīng)營(yíng)提供了可能。在個(gè)人在分稅制尚未實(shí)施的1993年,地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重為78%,然而在實(shí)施分稅制的當(dāng)年——1994年,地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重驟降至44.3%,下降了33.7%,之后一直保持著這個(gè)較低的水平。然而與之同時(shí),地方政府所負(fù)擔(dān)的各種事業(yè)支出卻沒(méi)有相應(yīng)減少。在這種形勢(shì)下,地方政府自然要設(shè)法尋求穩(wěn)定且量大的財(cái)政來(lái)源。1994年的分稅制規(guī)定,與土地有關(guān)的稅收及國(guó)有土地有償使用收入,全部歸地方財(cái)政。這為地方財(cái)政直接經(jīng)營(yíng)土地提供了動(dòng)力。隨著同年住房制度改革的推開(kāi),房地產(chǎn)市場(chǎng)的興起,地方財(cái)政逐漸綁定了房地產(chǎn),直接經(jīng)營(yíng)起土地。2.壟斷房地產(chǎn)是導(dǎo)致價(jià)格持續(xù)變動(dòng)的根本原因我國(guó)憲法規(guī)定,除了集體所有的土地外,土地為國(guó)家所有,在現(xiàn)實(shí)中實(shí)際上是為地方政府所有。這就使土地被天然地為地方政府所壟斷。政府通過(guò)減少土地供給、拍賣(mài)地價(jià)的方式,可以獲得巨額的財(cái)政收入。不過(guò),這個(gè)前提是開(kāi)發(fā)商需要將包含巨額土地成本的住房售出。為了政府自身的經(jīng)濟(jì)利益,政府不得不默許開(kāi)發(fā)商具有壟斷房?jī)r(jià)的權(quán)利,也不得不幫助開(kāi)發(fā)商銷(xiāo)售住房。對(duì)于財(cái)政化商品而言,歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明,持續(xù)的壟斷是導(dǎo)致價(jià)格持續(xù)上漲的根本原因。我們雖能體諒地方政府財(cái)政困難的苦衷,然而,從歷史經(jīng)驗(yàn)看,價(jià)格有高漲就會(huì)有低落,如果我們今天不主動(dòng)改變這種高價(jià)壟斷的局面,將來(lái)改變這種局面的力量可能會(huì)是經(jīng)濟(jì)的、甚至是政治的動(dòng)蕩。(二)“旨稅于價(jià)”的土地經(jīng)營(yíng),應(yīng)專(zhuān)業(yè)私要讓房?jī)r(jià)改變當(dāng)前的局面,其根本的辦法是改變地方財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)的過(guò)度依賴(lài),廢止“寓稅于價(jià)”的土地經(jīng)營(yíng)方式。目前西方國(guó)家正在逐漸改變地方財(cái)政對(duì)財(cái)產(chǎn)(房地產(chǎn))稅的依賴(lài),美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅收入占地方財(cái)政收入的比重從1932年的85.2%已下降到2005年的27.95%。1.稅收征管中政府作用的發(fā)揮首先,當(dāng)前政府以拍賣(mài)地價(jià)的方式收取土地出讓金的做法,與以法治國(guó)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的理念和目標(biāo)是相背離的。政府拍賣(mài)地價(jià)的本質(zhì)是將稅率市場(chǎng)化,通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以實(shí)現(xiàn)極大化的稅收收入,但結(jié)果卻導(dǎo)致不同的納稅人承擔(dān)了不同的稅負(fù),這與稅收的固定性、稅負(fù)的公平性是完全背離的。其次,對(duì)于法治國(guó)家來(lái)說(shuō),從百姓需求無(wú)彈性的商品中獲取巨額財(cái)政收入的行為,竟通過(guò)市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)方式獲取,是背離法治精神的。第三,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下,政府的職能是服務(wù)市場(chǎng)而不是參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。政府拍賣(mài)地價(jià)的行為,表明政府在參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng),這與建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的目標(biāo)相背離。因此,建議盡早將土地出讓金變?yōu)橥恋爻鲎尪悺獙⒁淮涡允杖⊥恋爻鲎尳鹱優(yōu)榘茨暾魇胀恋爻鲎尪?稅率以現(xiàn)行平均地價(jià)除以土地使用年限的方式確定。2.通過(guò)法定方式與程序,制定合理的商品房開(kāi)發(fā)權(quán)的競(jìng)合制度按年征收土地出讓稅使土地不再成為商品房的直接開(kāi)發(fā)成本,從