跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹卫砟Ｊ脚c困境

跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹卫砟Ｊ脚c困境

生態(tài)修復(fù)機(jī)制是區(qū)域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要形式。它是綜合運(yùn)用行政和市場兩種機(jī)制,協(xié)調(diào)流域上下游之間、鄰域之間,水生態(tài)保護(hù)者、受益者和破壞者之間經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的制度安排。在我國,基于利益相關(guān)者的復(fù)雜關(guān)系,有效的跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制并未形成。2011年,新安江流域啟動了全國首個(gè)跨省流域水生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。該機(jī)制設(shè)立了補(bǔ)償專項(xiàng)基金,根據(jù)省界斷面的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來確定省際之間的補(bǔ)償,以此協(xié)調(diào)水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與地區(qū)之間的發(fā)展。這一實(shí)踐,以地方政府的自愿與平等合作為基礎(chǔ),輔之以作為第三方的中央政府的協(xié)調(diào)與監(jiān)督,在一定程度上確保了補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行的有效性。毋庸置疑,在跨地區(qū)的水生態(tài)補(bǔ)償面臨諸多困境的現(xiàn)實(shí)狀況下,結(jié)合了區(qū)域自愿合作要素和中央政府執(zhí)行強(qiáng)制要素的新安江流域水生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn),為補(bǔ)償實(shí)踐的拓展和相關(guān)理論的深化提供了有效素材。本文在分析跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩喾N方式及其現(xiàn)實(shí)困境的基礎(chǔ)上,試圖對以合作為基礎(chǔ)的跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制展開進(jìn)一步的解讀,進(jìn)而抽取其可以一般化的規(guī)則與要素;同時(shí),也試圖在其它的方面深化對區(qū)域法制協(xié)調(diào)的認(rèn)識。一、區(qū)域水生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊话憷碚?一)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主體著眼于人與自然的關(guān)系,生態(tài)補(bǔ)償被定位為是人類對生態(tài)環(huán)境因人類活動造成的不良損害進(jìn)行恢復(fù)。在法學(xué)上,討論生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康?在本質(zhì)上與其他學(xué)科沒有差異。生態(tài)補(bǔ)償,是對于超出自然環(huán)境系統(tǒng)的承載能力的人類活動如何進(jìn)行人工處置和控制時(shí)所負(fù)擔(dān)的一種支出所作出的要求,以達(dá)到減輕和分擔(dān)自然環(huán)境系統(tǒng)壓力的目的。只是在論證的手段上體現(xiàn)了其學(xué)科品性,即側(cè)重于從權(quán)利義務(wù)、公平正義價(jià)值等角度展開?；诘乩順?gòu)成要素的分類,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要包括水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、大氣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、土壤生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和生物多樣性補(bǔ)償機(jī)制等多方面。流域水生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重點(diǎn)。按照通常的理解,生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容涉及:對生態(tài)系統(tǒng)本身保護(hù)或破壞的成本進(jìn)行補(bǔ)償;通過經(jīng)濟(jì)手段將經(jīng)濟(jì)效益的外部性內(nèi)部化;對個(gè)人或區(qū)域保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境的投入或放棄發(fā)展機(jī)會的損失的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;對具有重大生態(tài)價(jià)值的區(qū)域或?qū)ο筮M(jìn)行保護(hù)性投入等。在此意義上,流域水生態(tài)補(bǔ)償,既包括了水生態(tài)破壞的賠償、水生態(tài)開發(fā)利用的收費(fèi),也包括了水生態(tài)保護(hù)的補(bǔ)償與投入等。因此,此種認(rèn)知與其說是流域水生態(tài)補(bǔ)償,倒不如說是一種概括意義上的水生態(tài)環(huán)境治理。正在起草的《生態(tài)補(bǔ)償條例》(框架稿)區(qū)分了生態(tài)補(bǔ)償與損害賠償、生態(tài)補(bǔ)償與行政收費(fèi),簡化了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容及衍生出的補(bǔ)償關(guān)系。生態(tài)補(bǔ)償僅指國家、各級人民政府以及其他生態(tài)受益者給予生態(tài)保護(hù)建設(shè)者因其保護(hù)生態(tài)的投入或失去可能的發(fā)展機(jī)會而進(jìn)行補(bǔ)償。就此而言,跨地區(qū)的水生態(tài)補(bǔ)償,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)水生態(tài)受益者與水生態(tài)保護(hù)建設(shè)者在補(bǔ)償機(jī)制中的直接利益關(guān)系。即在明顯具有跨行政區(qū)域的流域水生態(tài)系統(tǒng)中,區(qū)域一方因另一方付出代價(jià)的生態(tài)保護(hù)行為而獲益的,基于受益者負(fù)擔(dān)原則,受益地區(qū)應(yīng)給予為保護(hù)生態(tài)而付出代價(jià)的地區(qū)一定的補(bǔ)償。這也是本文討論的跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕具壿嫛；谶@一認(rèn)知,對跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理解可從以下幾個(gè)方面展開:1、分工協(xié)作關(guān)系跨地區(qū)的水生態(tài)補(bǔ)償,產(chǎn)生于流域范圍內(nèi)的不同行政區(qū)域之間。受償者為流域上游因保護(hù)水生態(tài)而付出代價(jià)的地方政府或個(gè)人,補(bǔ)償者為流域下游因上游的水生態(tài)保護(hù)行為而受益的地方政府或個(gè)人。因此,它區(qū)別于上級政府或中央政府作為補(bǔ)償關(guān)系主體的生態(tài)補(bǔ)償模式。同時(shí),跨地區(qū)的水生態(tài)補(bǔ)償所涉及的補(bǔ)償關(guān)系主體,應(yīng)當(dāng)是與生態(tài)效益及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)效益密切聯(lián)系的保護(hù)者與受益者。因此,它也區(qū)別于概括意義上的水生態(tài)治理參與者。2、建立水生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制跨地區(qū)的水生態(tài)補(bǔ)償,是區(qū)域一方因積極保護(hù)水生態(tài)環(huán)境而付出代價(jià),另一方因其從該保護(hù)行為中受益而對之進(jìn)行補(bǔ)償。因此,這種補(bǔ)償關(guān)系的實(shí)質(zhì)是一種環(huán)境正外部性補(bǔ)償關(guān)系。水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策含義和目標(biāo),是建立一種能夠調(diào)整相關(guān)主體的生態(tài)利益及其經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系,從而正向激勵(lì)水生態(tài)保護(hù)與建設(shè)行為。對于環(huán)境負(fù)外部性活動,可以通過已有的森林、土地、礦產(chǎn)、水污染防治等資源保護(hù)性立法進(jìn)行約束。自然資源有償使用制度、行政收費(fèi)制度和損害賠償制度等,共同構(gòu)成了具有負(fù)外部性的生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用活動的法律約束。3、應(yīng)建立起以生態(tài)為基準(zhǔn)的水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,及法律依據(jù)跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w,是因?yàn)榉e極保護(hù)水生態(tài)環(huán)境而產(chǎn)生的環(huán)境生態(tài)效益,而不是生態(tài)環(huán)境建設(shè)成本。因此,地區(qū)一方客觀上具有積極保護(hù)的行動,也因此付出了生態(tài)環(huán)境的建設(shè)成本,但如果未對地區(qū)另一方形成環(huán)境生態(tài)效益,也不能補(bǔ)償;地區(qū)一方通過付出建設(shè)成本進(jìn)行水生態(tài)環(huán)境的保護(hù),并且對區(qū)域另一方形成了環(huán)境生態(tài)效益,則在補(bǔ)償數(shù)額的確定上,也應(yīng)以產(chǎn)生的環(huán)境生態(tài)效益為基準(zhǔn),而非以付出的建設(shè)成本為基準(zhǔn)。當(dāng)然,為了協(xié)調(diào)地區(qū)之間及利益相關(guān)者之間的利益沖突,在跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中,參與者也可以不局限于流域范圍內(nèi)的地方政府或個(gè)人,而將共同上級政府或中央政府、流域管理機(jī)構(gòu)等納入其中。同時(shí),基于保護(hù)水生態(tài)環(huán)境的共同價(jià)值,在水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中,除了協(xié)調(diào)受益者與保護(hù)者的利益關(guān)系外,也可以將破壞者與受害者之間的利益關(guān)系納入其中,從而建立起“污染———治理”與“受益———補(bǔ)償”相互結(jié)合的水生態(tài)補(bǔ)償與治理體系。(二)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論基礎(chǔ)在法學(xué)的研究視域中,一種機(jī)制或理論的提出,必須具備合理、正當(dāng)?shù)姆ɡ砘A(chǔ)。在生態(tài)補(bǔ)償中,法律的實(shí)質(zhì)或修辭意義上的功能,是創(chuàng)建一種以規(guī)范為內(nèi)核的執(zhí)行機(jī)制;該機(jī)制以產(chǎn)權(quán)理論、國家義務(wù)和環(huán)境權(quán)理念為基礎(chǔ)。其中,以產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)的水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,是自然資源有償使用原則的實(shí)現(xiàn)形式,并以生態(tài)環(huán)境收費(fèi)制度具體化。以國家義務(wù)為基礎(chǔ)的水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,是基于現(xiàn)代社會國家越來越多的承擔(dān)積極照顧人民生活的任務(wù)這一理念所形成的。例如,國家負(fù)有改善生態(tài)環(huán)境及增進(jìn)社會福利等的義務(wù)。這種國家義務(wù)在法律制度中,具體體現(xiàn)為環(huán)境立法作為(包括預(yù)算行動)、環(huán)境行政作為和保障公民的請求權(quán)等。但是,作為生態(tài)補(bǔ)償中的一種具體情形,跨地區(qū)的水生態(tài)補(bǔ)償又具有其特殊的法理基礎(chǔ)。1、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的功能主要是通過調(diào)整按一般規(guī)則所分配的財(cái)政收入狀態(tài),促進(jìn)地區(qū)之間的均衡發(fā)展。其法理基礎(chǔ),則是當(dāng)代福利國家下的請求協(xié)同主義,即為地方政府設(shè)定被請求協(xié)助其他地方政府的財(cái)政義務(wù),或者是協(xié)力分擔(dān)中央統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政支出責(zé)任的義務(wù)。例如,《德意志聯(lián)邦基本法》第106條第3款第2項(xiàng)規(guī)定:“對聯(lián)邦和各州的補(bǔ)償需要應(yīng)予以相互協(xié)調(diào),以取得公正平衡,避免過重稅負(fù),并應(yīng)保證在聯(lián)邦領(lǐng)域內(nèi)一致的生活水準(zhǔn)”;進(jìn)而在《財(cái)政平衡法》中設(shè)置州與州之間直接的支出轉(zhuǎn)移。在國家治理中,國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置往往呈現(xiàn)橫縱向的網(wǎng)格化特征,這就形成了國家機(jī)構(gòu)之間的縱向與橫向關(guān)系?？绲貐^(qū)的水生態(tài)補(bǔ)償指向于這種橫向關(guān)系。由于水生態(tài)補(bǔ)償主要是資金補(bǔ)償,且發(fā)生在國家機(jī)構(gòu)之間,因此,跨地區(qū)的水生態(tài)補(bǔ)償通常被納入財(cái)政調(diào)整機(jī)制,并以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式得以實(shí)現(xiàn)。在我國,《水污染防治法》(2008年)以法律的形式確立了通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段實(shí)施水生態(tài)補(bǔ)償。該法第7條規(guī)定,“國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式,建立健全對位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”。在地方層面上,浙江省人民政府頒布的《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》(浙政發(fā)44號)系統(tǒng)地闡釋了財(cái)政手段在建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的作用。2、水生態(tài)環(huán)境修復(fù)中的受益人補(bǔ)償規(guī)則社會成員從事經(jīng)濟(jì)活動,其成本與后果不完全由該行為人承擔(dān),也即行為與后果產(chǎn)生了不一致,這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的外部性理論。外部性分為正外部性和負(fù)外部性,前者指行為人的行為給他人造成不利影響,并使之付出了額外的成本,但卻無法從行為人處獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象;后者指行為人的行為使他人獲得額外收益,但卻無法從受益人處獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。人類的活動作用于水生態(tài)環(huán)境時(shí),也會產(chǎn)生外部性現(xiàn)象。為了實(shí)現(xiàn)公平、保護(hù)水生態(tài)環(huán)境,對于產(chǎn)生負(fù)外部效應(yīng)的開發(fā)利用行為,確立了“污染者付費(fèi)”、“開發(fā)者養(yǎng)護(hù)”和“破壞者恢復(fù)”等原則;對于產(chǎn)生正外部效應(yīng)的行為,則確立了“受益者補(bǔ)償”原則。該原則是跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主要理論基礎(chǔ)。3、水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的預(yù)防原則及其價(jià)值在寬泛意義上討論生態(tài)補(bǔ)償,一般包括三個(gè)層面:一是,對在發(fā)展中造成的生態(tài)損害進(jìn)行補(bǔ)助,以期提高受損地區(qū)的生態(tài)環(huán)境或創(chuàng)建新的具有類似生態(tài)功能的區(qū)域;二是,開發(fā)利用者對其生態(tài)損害行為承擔(dān)相應(yīng)的支出成本;三是,對保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為主體進(jìn)行補(bǔ)償,以激勵(lì)保護(hù)行為的主體增加因其行為帶來的外部經(jīng)濟(jì)性?？绲貐^(qū)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制屬于第三種情形。它是對水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)者的一種利益驅(qū)動機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制,體現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)的預(yù)防原則,而不局限于事后的補(bǔ)救。預(yù)防原則是環(huán)境法上的基本原則,它是指對開發(fā)和利用環(huán)境行為所產(chǎn)生的環(huán)境質(zhì)量下降或環(huán)境破壞等,應(yīng)當(dāng)事前采取預(yù)測、分析和防范措施,以避免、消除由此帶來的環(huán)境損害。在跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊暯巧?預(yù)防原則的主要價(jià)值體現(xiàn)在:(1)通過事先的補(bǔ)償來抑制對水生態(tài)環(huán)境造成不良影響的開發(fā)與利用活動。對于流域上游地區(qū)而言,開發(fā)與利用活動的主要目的是獲取經(jīng)濟(jì)利益,如果補(bǔ)償能夠達(dá)到獲取經(jīng)濟(jì)利益同樣的效果,生態(tài)環(huán)境維持的任務(wù)就可以實(shí)現(xiàn)。(2)通過事先的金錢付出可以消除未來的損益預(yù)期。對于流域下游地區(qū)而言,上游地區(qū)的水生態(tài)環(huán)境破壞行為將對自身產(chǎn)生未來的損益預(yù)期,那么,通過向上游地區(qū)事先提供補(bǔ)償,將會抵消這種損益。二、區(qū)域水生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐模式和困難(一)跨區(qū)域治理的基本模式在一國范圍內(nèi),一部分公共事務(wù)具有明顯的跨地域性,因而不可避免地會產(chǎn)生跨區(qū)域治理的課題?？鐓^(qū)域治理有兩種基本模式:一是,由上級政府或中央政府以行政或法律手段自上而下的實(shí)施治理;二是,由所涉區(qū)域的地方政府通過平等協(xié)商、互助合作實(shí)施治理。作為跨域治理的具體形態(tài),跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償也形成了支配性治理和區(qū)域合作治理兩種典型模式。1、政府主導(dǎo),地方主導(dǎo)在單一制國家,行政組織體系具有金字塔式的縱向等級型特征,中央與地方政府之間、上下級政府之間體現(xiàn)為隸屬指揮支配關(guān)系。因此,對于跨地區(qū)的公共事務(wù),中央政府或上級政府基于其在行政組織體系中的地位,可以通過自上而下的支配性治理來處理。支配性治理模式的優(yōu)勢在于能夠整合不同地區(qū)的利益訴求,彌合利益沖突,強(qiáng)化治理效果。在跨地區(qū)的水生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中,支配性治理模式是比較常見的方式。一般情況下,這種模式下的跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償是通過由共同上級政府主導(dǎo)的地區(qū)間環(huán)境協(xié)調(diào)治理來實(shí)現(xiàn)的。它體現(xiàn)了上級政府的治理取向,并在上級政府的職權(quán)管轄范圍內(nèi),借助其主導(dǎo)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,推進(jìn)水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與恢復(fù)。例如,在中央層面上,2001年,國務(wù)院批復(fù)實(shí)施了《21世紀(jì)初期(2001———2005年)首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》(國函53號)。該規(guī)劃的核心是對海河流域的上游地區(qū)實(shí)施節(jié)水、治污和建設(shè)水資源保護(hù)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū),保證北京市的供水安全和整個(gè)區(qū)域的水資源可持續(xù)利用。該規(guī)劃總投資244億元,其中,作為上游地區(qū)的河北省和山西省實(shí)施該規(guī)劃的資金主要由中央財(cái)政支持,北京市實(shí)施該規(guī)劃的資金則由其自行籌措。在地方層面上,溫州市人民政府在《關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見》(溫政發(fā)52號)中,實(shí)施了珊溪(趙山渡)水庫、澤雅水庫集雨區(qū)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目。由市財(cái)政每年安排不少于3500萬元的生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金用于庫區(qū)補(bǔ)償;同時(shí),要求水庫供水范圍內(nèi)的縣(市、區(qū))財(cái)政每年安排一定的資金納入市財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金用于庫區(qū)。生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金按照“誰保護(hù),誰得益”、“誰改善,誰得益”、“誰貢獻(xiàn)大,誰得益多”以及“總量控制、有獎有罰”的原則確定有關(guān)縣(市)年度安排比例,以項(xiàng)目補(bǔ)助的形式進(jìn)行補(bǔ)償。2、政策補(bǔ)償與市場交易相結(jié)合地方政府只能在本行政區(qū)域內(nèi)行使職權(quán),但這并不妨礙地方政府在處理跨地區(qū)的公共事務(wù)時(shí),展開合作治理。區(qū)域合作治理的基礎(chǔ)是區(qū)域平等,遵循的原則是自愿、互利發(fā)展和協(xié)商一致等。例如,《行政區(qū)域邊界爭議處理?xiàng)l例》(1989年國務(wù)院令第26號)第3條規(guī)定:“處理因行政區(qū)域界線不明確而發(fā)生的邊界爭議,應(yīng)當(dāng)按照有利于各族人民的團(tuán)結(jié),有利于國家的統(tǒng)一管理,有利于保護(hù)、開發(fā)和利用自然資源的原則,由爭議雙方人民政府從實(shí)際情況出發(fā),兼顧當(dāng)?shù)仉p方群眾的生產(chǎn)和生活,實(shí)事求是,互諒互讓地協(xié)商解決”。通過區(qū)域合作展開跨地區(qū)的水生態(tài)補(bǔ)償,在實(shí)踐中越來越受到關(guān)注。例如,2005年,北京市和張家口市、承德市共同制定了《北京市與周邊地區(qū)水資源環(huán)境治理合作資金管理辦法》。該辦法確定2005—2009年,北京市每年安排2000萬元支持周邊地區(qū)水資源保護(hù)環(huán)境治理項(xiàng)目。2004年,金華市金東區(qū)傅村鎮(zhèn)人民政府與源東鄉(xiāng)人民政府締結(jié)行政協(xié)議,自2004年開始每年由傅村鎮(zhèn)向流域上游的源東鄉(xiāng)補(bǔ)償5萬元,作為對源東鄉(xiāng)保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境以及因此而造成的公共財(cái)政收入減少的補(bǔ)償。在行政主導(dǎo)的區(qū)域合作之外,部分地區(qū)也通過市場化運(yùn)作的方式實(shí)施了跨地區(qū)的水生態(tài)補(bǔ)償。例如,義烏市與東陽市之間的水資源使用權(quán)市場交易。在該事例中,雙方經(jīng)過協(xié)商,由東陽市將橫錦水庫5000萬平方米水資源的永久使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給下游的義烏市。作為交易的條件,東陽市必須保證供應(yīng)的水質(zhì)符合國家飲用水標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)質(zhì)上,區(qū)域合作實(shí)施的水權(quán)交易,開拓了跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償中的市場化補(bǔ)償路徑。除了直接的資金補(bǔ)償方式,在區(qū)域合作治理模式下,也存在政策補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐。它不是由受益地區(qū)通過橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或市場交易對生態(tài)保護(hù)建設(shè)地區(qū)進(jìn)行資金補(bǔ)償,而是采取政策優(yōu)惠、項(xiàng)目支持、智力支持等方式進(jìn)行補(bǔ)償。例如,在金磐水生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中,為了避免金華江流域上游地區(qū)(磐安縣)發(fā)展工業(yè)污染水環(huán)境,而影響到下游金華市區(qū)的用水安全。1996年,金華市在市區(qū)工業(yè)園區(qū)建立了“金磐扶貧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)”作為磐安縣的生產(chǎn)用地,還將開發(fā)區(qū)的所得稅收全部返還給磐安,并在政策與基礎(chǔ)設(shè)施方面予以支持,以此作為下游地區(qū)對上游地區(qū)進(jìn)行水源保護(hù)和發(fā)展權(quán)限制的補(bǔ)償。(1)相應(yīng)地,磐安縣應(yīng)當(dāng)限制污染企業(yè)的設(shè)立,并采取積極措施保護(hù)上游水源區(qū)環(huán)境,以使上游水質(zhì)保持在Ⅲ類飲用水標(biāo)準(zhǔn)以上。(二)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)取向在跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐過程中,涌現(xiàn)了諸多模式。這些模式在協(xié)調(diào)地區(qū)之間生態(tài)利益、促進(jìn)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)上發(fā)揮了一定的作用。但是,在水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與利用過程中,存在著諸多復(fù)雜的利益關(guān)系。尤其是在生態(tài)保護(hù)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間,認(rèn)識上的分裂很難彌合,并最終影響了水生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行?shí)現(xiàn)。即使是執(zhí)行力較強(qiáng)的支配性治理模式也未必能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。例如,《21世紀(jì)初期(2001—2005年)首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》所確定的規(guī)劃目標(biāo),因缺乏有效的機(jī)制保障而未能在2005年完成。(1)總結(jié)既有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)可以發(fā)現(xiàn),跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Ь丑w現(xiàn)在:1、明確利益相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系形成的邏輯是,地區(qū)一方因另一方的生態(tài)保護(hù)行為而獲得生態(tài)利益,基于受益者負(fù)擔(dān)的原則,受益地區(qū)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償生態(tài)保護(hù)地區(qū)。然而,補(bǔ)償關(guān)系只有轉(zhuǎn)化為法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,才能使之常態(tài)化,并獲得制度保障。在具有負(fù)外部性的水生態(tài)利用活動中,相關(guān)的立法較為清晰地明確了利益相關(guān)主體之間的權(quán)利義務(wù)。例如,《水污染防治法》第5條規(guī)定:“因水污染危害直接受到損失的單位和個(gè)人,有權(quán)要求致害者排除危害和賠償損失”;第55條規(guī)定:“造成水污染危害的單位,有責(zé)任排除危害,并對直接受到損失的單位或者個(gè)人賠償損失”。第24條則規(guī)定:“直接向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)體工商戶,應(yīng)當(dāng)按照排放水污染物的種類、數(shù)量和排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)繳納排污費(fèi)”。但是,對于具有正外部性的水生態(tài)保護(hù)建設(shè)行為,流域上下游地區(qū)利益主體之間的權(quán)利與義務(wù)并不明確。《水污染防治法》在第7條僅原則性地規(guī)定了正外部性的跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償。(2)一部分地區(qū)雖然通過地方立法,建立了生態(tài)環(huán)保財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付制度,但由此形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系主體并非是流域上下游利益相關(guān)主體,而是上級政府與水生態(tài)保護(hù)地區(qū)。(3)2、地區(qū)之間直接的橫向轉(zhuǎn)移支付財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度旨在實(shí)施一國范圍內(nèi)各地區(qū)之間的財(cái)政調(diào)整,以解決區(qū)域發(fā)展的失衡問題。一般情況下,轉(zhuǎn)移支付是縱向的,即通過上解下級財(cái)政收入進(jìn)入上級財(cái)政,再由上級財(cái)政借助相應(yīng)的財(cái)政工具,對不同地區(qū)進(jìn)行調(diào)整性的補(bǔ)助。但是,當(dāng)憲法為地方政府設(shè)定被請求協(xié)助其他地方政府的財(cái)政義務(wù)時(shí),則會產(chǎn)生地區(qū)之間直接的橫向轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)象。在非市場化運(yùn)作的情況下,生態(tài)補(bǔ)償主要借助于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。理論上,在跨地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償中,流域上下游地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,既可以通過直接的橫向轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn),也可以通過縱向轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)。其中,地區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移支付最契合跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪壿?也能夠建立起生態(tài)受益者與生態(tài)保護(hù)者之間直接的資金連結(jié)通道?？v向的轉(zhuǎn)移支付卻很難厘清轉(zhuǎn)移支付關(guān)系主體與生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系主體之間的關(guān)系。然而,我國的各地區(qū)之間并沒有法定的財(cái)政協(xié)助義務(wù);跨地區(qū)的財(cái)政事務(wù),通常借助上級政府或中央政府的財(cái)政工具進(jìn)行處理。實(shí)踐中,通過區(qū)域合作展開的跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償,采用自愿的橫向轉(zhuǎn)移支付方式。它以地區(qū)之間的合意為前提,并不具有制度保障,因而,會產(chǎn)生補(bǔ)償資金難以落實(shí)的問題。3、采用支配性治理模式,需要充分發(fā)揮各方的協(xié)調(diào)合作實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)的水生態(tài)補(bǔ)償,需要經(jīng)歷水生態(tài)環(huán)境的評估、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定和補(bǔ)償?shù)膶?shí)施等諸多環(huán)節(jié)。在跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償中,如果是采用支配性治理模式,上述環(huán)節(jié)的執(zhí)行可能會產(chǎn)生執(zhí)行落差現(xiàn)象(ImplementationGap),前文提到的《21世紀(jì)初期(2001-2005年)首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》未能最終實(shí)現(xiàn)便是如此;如果是采用區(qū)域合作治理模式,則需要由區(qū)域各方進(jìn)行協(xié)調(diào)合作才能持續(xù)推進(jìn)。這就會導(dǎo)致補(bǔ)償停留于缺失外在約束的環(huán)境之中,一旦協(xié)商無果,整個(gè)機(jī)制將停滯不前。三、補(bǔ)償關(guān)系運(yùn)行的強(qiáng)制要素新安江流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,以浙江省和安徽省的自愿合作為基礎(chǔ),并由中央政府和兩省共同作為補(bǔ)償機(jī)制的參與者。因此,這一試點(diǎn)不同于純粹的支配性治理模式和區(qū)域合作治理模式。作為試點(diǎn)基礎(chǔ)的兩省平等合作體現(xiàn)了補(bǔ)償關(guān)系形成的自愿要素;建立獨(dú)立于補(bǔ)償關(guān)系主體的第三方支付平臺(補(bǔ)償專項(xiàng)基金),并將作為執(zhí)行監(jiān)督者的中央政府納入補(bǔ)償機(jī)制,則體現(xiàn)了補(bǔ)償關(guān)系運(yùn)行的強(qiáng)制要素。這種結(jié)合自愿與強(qiáng)制要素的跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償合作機(jī)制,吸收了傳統(tǒng)模式的優(yōu)點(diǎn),強(qiáng)化了區(qū)域合作治理的執(zhí)行性。它為水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索和區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)制的深化,提供了可以借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。(一)建立區(qū)域合作的水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制上世紀(jì)70年代末期以來的分權(quán)改革,強(qiáng)化了地方的利益主體性,并由此形成區(qū)域間的發(fā)展競爭。亞當(dāng)·斯密曾深刻地描述道:“我們能享用可口的晚餐,并非由于肉攤主、酒販子、面包師的仁慈善意,而是由于這些人對自身利益的關(guān)心。我們所求的不是他們的良心,而是他們的自利之心;我們從來不必去對他們訴說我們的生活需要,而只需講交易對他們帶來的好處”。處于競爭關(guān)系中的地方政府之間同樣蘊(yùn)含著上述隱喻。可持續(xù)的生態(tài)環(huán)境對于每一個(gè)人或地區(qū)都有益處,但是,這種益處在具體且關(guān)系切身利益的過程中往往被選擇性的忽視。這同樣體現(xiàn)在跨地區(qū)的水生態(tài)利用與保護(hù)過程中,進(jìn)而阻礙跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)。在流域范圍內(nèi),通常存在所謂的“源頭現(xiàn)象”,即交通區(qū)位的劣勢,使得源頭地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后,但生態(tài)優(yōu)勢明顯。由于上下游地區(qū)的發(fā)展不平衡,使得發(fā)展相對滯后的上游地區(qū)不具備參與到利益博弈過程中的對等能力,因而,下游地區(qū)基于自身的強(qiáng)勢往往會忽視或拒絕上游地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償訴求。實(shí)踐中,跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦Ь臣丛谟诖?。然?生態(tài)優(yōu)勢,又會給上游地區(qū)提供未來可能的發(fā)展空間。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的時(shí)候,伴隨著產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和新興旅游業(yè)的發(fā)展,上游地區(qū)將擁有產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的后發(fā)優(yōu)勢。進(jìn)而,會對流域水環(huán)境產(chǎn)生負(fù)外部性,影響下游地區(qū)的生態(tài)利益。顯然,在流域上下游地區(qū)的力量對比發(fā)生此消彼長的情況下,為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化,地區(qū)間的競爭將不再是零和的,而是互利的。只要能夠最大化的維護(hù)自身的利益,任何方式的行動都將不會被拒絕,這其中自然也包括地區(qū)間的合作。例如,上游地區(qū)的發(fā)展可能會帶來水質(zhì)的污染,而下游地區(qū)的發(fā)展又必須依賴良好的水質(zhì),這就可能在上下游地區(qū)之間達(dá)成某種利益的平衡。這種平衡的達(dá)成,往往是上游地區(qū)承諾保護(hù)水環(huán)境,下游地區(qū)則對上游地區(qū)因該項(xiàng)承諾的履行而付出的代價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償。羅伯特·達(dá)爾指出,在上下級的關(guān)系處理中,存在四種政治社會過程,即價(jià)格機(jī)制、等級命令、政治選擇和談判。在跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償上,這四種過程都可能發(fā)生。例如,通過等級命令強(qiáng)迫上游地區(qū)提高保護(hù)強(qiáng)度。這四種過程又可能都沒效果。事實(shí)上,中國發(fā)生的多數(shù)流域水污染爭議都不是或不可能依賴上級政府(中央政府)的強(qiáng)制予以解決。解決跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鹘侨匀皇堑胤秸?。而消極不作為解決不了問題,采取過激的行動則會激化矛盾,因此,只能合作。就此而言,在多數(shù)情況下,區(qū)域合作是跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤帷Ｓ绊憛^(qū)域間合作的主要因素則是雙方都能從合作中獲得利益。新安江流域的水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,就是區(qū)域合作的產(chǎn)物。浙江省千島湖1/3的水來自于上游的安徽省黃山市,而優(yōu)良的水質(zhì)是千島湖旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。同時(shí),由于浙北地區(qū)水環(huán)境污染加劇,新安江引水工程已開始論證。因此,保護(hù)新安江優(yōu)質(zhì)的水體,避免庫區(qū)成為另一個(gè)太湖,成為浙江省的利益所在。但新安江安徽省境內(nèi)流域面積為6440平方公里,占流域總面積的55.7%,皖浙省界斷面多年平均徑流量為65.5億立方米,因而新安江水質(zhì)保護(hù)依賴于安徽省。與此同時(shí),作為新安江上游的黃山市,基于區(qū)位的劣勢,工業(yè)發(fā)展緩慢,客觀上為新安江水質(zhì)的保護(hù)提供了可能,但經(jīng)濟(jì)的滯后必然帶來發(fā)展的沖動。作為下游的浙江省對未來的預(yù)判與自身利益的考量,為合作的進(jìn)行提供了可能。(1)合作的實(shí)現(xiàn)方式是,由浙江省給予安徽省一定的資金補(bǔ)償,并共同打造杭州—千島湖—黃山生態(tài)旅游圈。(二)機(jī)制中的中立主體在民事關(guān)系中,契約是民事主體展開合作的重要載體。與之相關(guān)的是契約執(zhí)行中相關(guān)裝置的構(gòu)建,包括對履行狀況與履行糾紛的裁決機(jī)制和裁決的執(zhí)行機(jī)制。區(qū)域合作也在于建立起自愿、平等和互利的契約關(guān)系,但這種關(guān)系又是脆弱的,它必須受到某種公正制度的約束,包括對關(guān)系主體履行承諾的實(shí)際狀況進(jìn)行評估,以及出現(xiàn)約定的不履行承諾情況下的責(zé)任追究等。在理論上,司法機(jī)關(guān)是一個(gè)最主要的中立裁決者,但在我國的法律體系下,司法機(jī)關(guān)并不是裁決區(qū)域政府間爭議的適格主體。雖然此類爭議也可以在現(xiàn)有的制度下,由共同上級政府來裁決,但其實(shí)際的功能是否能夠得到體現(xiàn)是值得質(zhì)疑的;并且,這種裁決過程往往會演化為一個(gè)復(fù)雜的政治過程,因而其中立性也值得懷疑。以區(qū)域合作為基礎(chǔ)的跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償,同樣面臨類似的困境。一般情況下,區(qū)域交界斷面水質(zhì)的監(jiān)測主體是交界斷面下游政府,或者由上下游政府共同組成的機(jī)構(gòu)。但由于缺乏中立的第三者,監(jiān)測結(jié)果的公正性往往受到質(zhì)疑,也會產(chǎn)生監(jiān)測過程中的扯皮現(xiàn)象。同時(shí),如果沒有中立的結(jié)果執(zhí)行機(jī)構(gòu),依照監(jiān)測結(jié)果形成的補(bǔ)償方案也會面臨執(zhí)行困難。在新安江流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中,確立了“地方為主、中央監(jiān)管,監(jiān)測為據(jù)、以補(bǔ)促治”的原則。補(bǔ)償關(guān)系的主體是浙江省和安徽省,而區(qū)域交界斷面水質(zhì)監(jiān)測的機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于兩省的環(huán)保部。作為中立第三方的監(jiān)測機(jī)構(gòu),在機(jī)制實(shí)施過程中,根據(jù)國家水污染防治要求和流域?qū)嶋H情況,確定區(qū)域交界斷面水質(zhì)的控制目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn),核定水質(zhì)的允許差值。然后,根據(jù)監(jiān)測結(jié)果,確定是否進(jìn)行補(bǔ)償。(1)(三)建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度我國的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐以政府補(bǔ)償機(jī)制為主、市場補(bǔ)償機(jī)制為輔,因此,生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政政策是補(bǔ)償實(shí)踐順利實(shí)施的關(guān)鍵。生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政政策一般通過轉(zhuǎn)移支付具體實(shí)現(xiàn)。從受償方向看,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制大致分為縱向生態(tài)補(bǔ)償和橫向生態(tài)補(bǔ)償兩種類型;相應(yīng)形成了生態(tài)補(bǔ)償縱向轉(zhuǎn)移支