危機(jī)性事件的生成機(jī)制與類別

危機(jī)性事件的生成機(jī)制與類別

如何提高政府危機(jī)管理的能力和水平已成為全世界的研究重點(diǎn)。為了有效地管理危機(jī),至少有三個(gè)方面的問(wèn)題必須首先從理論上說(shuō)明清楚:一是危機(jī)性事件的特征、危機(jī)性事件的生成機(jī)制;二是危機(jī)性事件的類別;三是政府危機(jī)管理的涵義。探討危機(jī)性事件的類別,是探索危機(jī)性事件起因,從而是干預(yù)危機(jī)性事件發(fā)生與自然演進(jìn)的重要的結(jié)構(gòu)化方式;探索危機(jī)性事件的特征與生成機(jī)制有利于對(duì)危機(jī)性事件的自然演進(jìn)過(guò)程加以監(jiān)視和控制、有利于對(duì)危機(jī)的預(yù)警、預(yù)防和采取有效的處理方案和措施;研究政府危機(jī)管理的涵義,是建立完備的政府危機(jī)管理體系的基礎(chǔ)。本文認(rèn)為,危機(jī)性事件具有結(jié)構(gòu)不良、不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性三個(gè)特征;突變是危機(jī)性事件生成的基本方式;危機(jī)性事件主要可分為政治性、社會(huì)性、宏觀經(jīng)濟(jì)性、生產(chǎn)性和自然性的五種類別;在界定了政府危機(jī)管理概念的同時(shí),提出了政府危機(jī)管理的特點(diǎn)和原則。一、危機(jī)事件的特點(diǎn)和生成機(jī)制(一)危機(jī)性事件的“結(jié)構(gòu)不良性”與問(wèn)題的“不確定性”危機(jī)性事件是指那些導(dǎo)致社會(huì)系統(tǒng)或其子系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則趨于崩潰,在較大程度上和較大范圍內(nèi)威脅到人們生命和財(cái)產(chǎn)安全、引起社會(huì)恐慌和社會(huì)正常秩序與運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制瓦解的事件。危機(jī)性事件之所以能夠?qū)Α吧鐣?huì)可能性”造成致命的威脅,源自于危機(jī)性事件的固有特征。危機(jī)性事件的第一個(gè)顯著特征是其“結(jié)構(gòu)不良性”?！敖Y(jié)構(gòu)不良”是相對(duì)于結(jié)構(gòu)良好而界定的。所謂“結(jié)構(gòu)良好的問(wèn)題”,是指滿足一系列要求的問(wèn)題。由于結(jié)構(gòu)不良的問(wèn)題具有“組織復(fù)雜性”的特征,即問(wèn)題的性質(zhì)由眾多變量協(xié)同決定,所有變量都以一種復(fù)雜但并非隨機(jī)的方式同時(shí)相互關(guān)聯(lián),任何部分變量的重新組合都會(huì)改變從而不能再現(xiàn)問(wèn)題的原狀。因此,危機(jī)性事件的“結(jié)構(gòu)不良性”使人們無(wú)法對(duì)問(wèn)題進(jìn)行事前和事中的“情景界定”和“情景分析”。因而,無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)對(duì)危機(jī)性事件進(jìn)行結(jié)構(gòu)化分析,從而確定其演變趨勢(shì)。此外,結(jié)構(gòu)不良的問(wèn)題對(duì)初始條件極為敏感,其生成過(guò)程具有隨機(jī)性,因而人們無(wú)法事先確定其生成方式。危機(jī)性事件的第二個(gè)顯著性特征是具有風(fēng)險(xiǎn)性。所謂風(fēng)險(xiǎn)性,按照奈特(Knight)的定義,是指?jìng)€(gè)人根據(jù)對(duì)事實(shí)的客觀分類有能力計(jì)算出概率的情形。日常人們面臨的絕大多數(shù)危機(jī)性事件都具有這種特征。同時(shí),具有這種特征的危機(jī)性事件,相對(duì)于具有其它特征的事件來(lái)說(shuō),也是最易于管理的。例如,在擲一個(gè)規(guī)則的股子時(shí),可能出現(xiàn)的結(jié)果共有六種可能,而且每一結(jié)果出現(xiàn)的概率為六分之一。再如,有關(guān)冰雹預(yù)報(bào)問(wèn)題,只能有兩種結(jié)果,而且每種結(jié)果出現(xiàn)的概率也是可計(jì)算的。危機(jī)性事件的第三個(gè)顯著性特征是具有不確定性。所謂不確定性,按照奈特的界定,是指人們不可能或無(wú)法對(duì)問(wèn)題進(jìn)行客觀分類的情形。因此,面對(duì)具有不確定性特征的問(wèn)題時(shí),人們的行為在很大程度上依賴于“其對(duì)自己正確估計(jì)機(jī)會(huì)的估計(jì)”,或者說(shuō),依賴于他對(duì)自己信念的置信度。也就是說(shuō),不確定情形下,人們只能對(duì)問(wèn)題給出主觀分類并賦予這種主觀分類以一定的主觀概率。例如,估計(jì)一下在未來(lái)3年內(nèi)科學(xué)家們能否研制出SARS疫苗。因此,在這種情形下,人們能否正確預(yù)見(jiàn)事物的未來(lái),完全依賴于洞察力、敏感性、專業(yè)知識(shí)以及運(yùn)氣。危機(jī)事件除了在形態(tài)上具有上述三個(gè)特征之外,還可以從危機(jī)事件的演進(jìn)、變遷的機(jī)制方面,離析出一定的規(guī)律。(二)危機(jī)性事件的發(fā)生過(guò)程危機(jī)性事件從其生成到消解,也就是完成一個(gè)生命周期,一般都會(huì)經(jīng)歷如下五個(gè)階段:潛伏生成期、顯現(xiàn)與暴發(fā)期、持續(xù)演進(jìn)期、消解減緩期和解除消失期。危機(jī)事件的潛伏生成期是危機(jī)性事件的醞釀與形成時(shí)期。這是與危機(jī)性事件相關(guān)的各有關(guān)因素相互作用,各相關(guān)因素之間的矛盾、沖突在形成和化解及其累積性量變時(shí)期。顯現(xiàn)與暴發(fā)期是危機(jī)性事件由隱性轉(zhuǎn)為顯性并快速擴(kuò)散期。持續(xù)演進(jìn)期是危機(jī)性事件仍在發(fā)展或危機(jī)仍在惡化,但演進(jìn)的速度已經(jīng)放漫,并逐漸達(dá)到危機(jī)的頂峰。消解減緩期是危機(jī)性事件從危機(jī)的頂峰轉(zhuǎn)而下降,矛盾和沖突在不斷地減弱,危機(jī)形勢(shì)逐漸趨緩。危機(jī)解除消失期是引起危機(jī)的因素已經(jīng)解除,系統(tǒng)開(kāi)始恢復(fù)原有或正常狀態(tài)。從對(duì)危機(jī)性事件演進(jìn)過(guò)程認(rèn)識(shí)或識(shí)別的角度來(lái)說(shuō),在一般情況下,潛伏生成期和顯現(xiàn)與暴發(fā)期是最為困難的。在潛伏生成期,眾多因素纏繞、相嵌在一起,各種因素的相互作用將產(chǎn)生怎樣一種新態(tài)勢(shì),與各相關(guān)因素的性質(zhì)與力量密切相關(guān)。各種因素的相互作用是否會(huì)產(chǎn)生危機(jī)性事件,在一般情況下,是很難斷定的。不過(guò),在一般情況下,從潛伏生成期轉(zhuǎn)入顯現(xiàn)與暴發(fā)期,危機(jī)性事件都會(huì)經(jīng)歷一個(gè)突變過(guò)程?？梢哉f(shuō),突變是危機(jī)性事件的生成之路。明確這一點(diǎn),對(duì)于研究危機(jī)事件的演進(jìn),特別是對(duì)于早期識(shí)別可能到來(lái)的危機(jī)具有重大意義。因?yàn)楹芏嗍虑樵谕蛔冎笆怯姓髡椎?。例?如果危機(jī)性事件具有風(fēng)險(xiǎn)性特征,那么,在發(fā)生突變之前,就能夠顯現(xiàn)出足夠的跡象。例如,某地是否會(huì)出現(xiàn)山洪暴發(fā),可以根據(jù)植被情況、土質(zhì)情況、地貌、雨量等因素和相關(guān)的統(tǒng)計(jì),做出期望性或均值性判斷。某些具有不確定性特征的危機(jī)性事件,也能夠根據(jù)相關(guān)因素在其突變之前,觀察到相關(guān)的跡象。一個(gè)學(xué)術(shù)性例子是,一只狗當(dāng)其恐懼和憤怒水平均較高時(shí)(處于兩種不同行為的臨界水平),在面臨一種情景時(shí)可能會(huì)逃跑也可能會(huì)攻擊。一般來(lái)說(shuō),人們很難判別。但如果其主人對(duì)于狗在什么特定情景下選擇逃跑、在什么特定情景下選擇攻擊,具有一定的主觀概率,那么面臨同樣的情景時(shí),主人就能較準(zhǔn)確地判定狗的行為。很多事情在突變之前是不僅有征兆,而且突變也具有一定的規(guī)律。掌握突變的一般規(guī)律,對(duì)于掌握危機(jī)性事件生成的意義重大。二、危機(jī)事件的類型(一)危機(jī)性事件的危機(jī)行為分類決定危機(jī)性事件是否具有可管理性的另一個(gè)關(guān)鍵因素是危機(jī)性事件是否可進(jìn)行分類。危機(jī)性事件是一個(gè)十分寬泛的概念,如果不能對(duì)其加以分類,就無(wú)法研究危機(jī)性事件發(fā)生的具體過(guò)程及對(duì)其進(jìn)行具體分析,也就無(wú)法就其管理提出具有指導(dǎo)意義的結(jié)構(gòu)性說(shuō)明。同時(shí),分類研究也是對(duì)危機(jī)性事件進(jìn)行法治管理的基礎(chǔ),因而具有重要的公共政策方面的涵義。目前,關(guān)于危機(jī)性事件的分類十分龐雜。不同學(xué)者依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn),總結(jié)出了完全不同的分類。例如,從直接原因的角度,將危機(jī)性事件劃分為兩種:一種是天災(zāi),即自然災(zāi)害(如地震、洪水、干旱等);一種是人禍,即社會(huì)危機(jī)事件(如社會(huì)動(dòng)亂、戰(zhàn)爭(zhēng)等)?，F(xiàn)代社會(huì)控制理論則將危機(jī)分為系統(tǒng)內(nèi)部危機(jī)和系統(tǒng)外部危機(jī)。按照危機(jī)是否可以預(yù)測(cè),又可以將危機(jī)分為可預(yù)測(cè)性危機(jī)和不可預(yù)測(cè)性危機(jī)。按照危機(jī)波及的區(qū)域,可將其分為區(qū)域危機(jī)、國(guó)家危機(jī)乃至全球危機(jī)等。按照危機(jī)發(fā)生的領(lǐng)域,可將危機(jī)分為政治危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、民族危機(jī)、宗教危機(jī)等。上述的劃分對(duì)結(jié)構(gòu)化認(rèn)識(shí)危機(jī)性事件,具有重要的意義。不過(guò),不論按照什么標(biāo)準(zhǔn),對(duì)危機(jī)性事件進(jìn)行劃分時(shí),一般應(yīng)堅(jiān)持這樣幾個(gè)原則:一是實(shí)質(zhì)相關(guān);二是完備性或窮盡;三是互斥或不相交;四是一致性,即避免跨類錯(cuò)誤;最后是層級(jí)差別。當(dāng)然,由于社會(huì)各種因素間的相互交叉與相互纏繞,要完全地、嚴(yán)格地按照上述科學(xué)的方式對(duì)危機(jī)性事件進(jìn)行劃分,會(huì)存在一定的困難。不過(guò),如果能夠自覺(jué)地、有意識(shí)地避免對(duì)上述原則的違反,就會(huì)使分類體系更為科學(xué)和完善。(二)宏觀經(jīng)濟(jì)性危機(jī)事件主要涉及政府與社會(huì)的關(guān)系本人認(rèn)為,如果從公共管理的角度出發(fā),考慮到上述原則,可以將危機(jī)性事件劃分為如下各類:政治性的危機(jī)事件、宏觀經(jīng)濟(jì)性的危機(jī)事件、社會(huì)性的危機(jī)事件、生產(chǎn)性的危機(jī)事件以及自然性危機(jī)事件。政治性危機(jī)事件一般涉及到政體、國(guó)體以及政府合法性面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)、威脅和瓦解,國(guó)家主權(quán)受到威脅和傷害。政治性危機(jī)性事件主要包括戰(zhàn)爭(zhēng)、革命、政變、武裝沖突、大規(guī)模的政治變革(如前蘇聯(lián)與東歐巨變等)、政府重要政策的變遷(如國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)保障制度改革等)、大規(guī)?？植乐髁x活動(dòng)、民族分裂主義活動(dòng)以及其它政治騷亂等。在政治性危機(jī)事件中,民主化改革是一個(gè)日益被人們重視的引起政治危機(jī)的重要事件。同樣,政治領(lǐng)導(dǎo)人變遷在特定時(shí)期也會(huì)引發(fā)政治危機(jī)。公共政策變遷是20世紀(jì)80年代以來(lái)引發(fā)政治危機(jī)的一個(gè)重要因素。特別是隨著經(jīng)濟(jì)全球化程度的提高,國(guó)際經(jīng)濟(jì)相互影響性增強(qiáng),如果不能很好地平衡國(guó)際規(guī)則與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況,那么公共政策的變遷就可能引發(fā)國(guó)人對(duì)政府合法性的質(zhì)疑,從而引發(fā)政治危機(jī)。宏觀經(jīng)濟(jì)性危機(jī)事件是一個(gè)包括內(nèi)容十分廣泛的領(lǐng)域,它主要涉及到宏觀經(jīng)濟(jì)變量的波動(dòng)。例如,價(jià)格波動(dòng)可能以一般價(jià)格水平的變動(dòng)形式出現(xiàn),也可能以投入品和消費(fèi)品相對(duì)價(jià)格的形式出現(xiàn)。通常,與價(jià)格總水平和總產(chǎn)出水平不確定變動(dòng)相關(guān)聯(lián)的,是國(guó)際匯率和利率的不確定性變動(dòng)。股票市場(chǎng)的不確定性波動(dòng)亦是實(shí)際經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的風(fēng)標(biāo),但它卻能夠反過(guò)來(lái)影響實(shí)際經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。公共政策亦會(huì)引發(fā)宏觀經(jīng)濟(jì)性危機(jī)事件的形成。社會(huì)性危機(jī)事件主要源于人們所持的不同信仰、價(jià)值和態(tài)度之間的沖突,以及人們對(duì)于現(xiàn)行社會(huì)行為規(guī)則和體制的認(rèn)同性危機(jī),以及各種反社會(huì)心理等。一般來(lái)說(shuō),社會(huì)性危機(jī)事件的不斷或頻繁暴發(fā),可能預(yù)示著政治性或政策性危機(jī)事件的出現(xiàn)。社會(huì)性危機(jī)事件主要包括社會(huì)不安、社會(huì)騷亂、罷工、游行示威、小規(guī)模的恐怖主義行動(dòng)、對(duì)相關(guān)價(jià)值的認(rèn)同危機(jī)。社會(huì)性危機(jī)事件如果轉(zhuǎn)而發(fā)展成為威脅政府的事件,它就轉(zhuǎn)化成了政治性危機(jī)事件。從這個(gè)意義上說(shuō),社會(huì)性危機(jī)事件與政治性危機(jī)事件具有某種關(guān)聯(lián)性。盡管如此,這兩者之間從某種意義上說(shuō)仍然是互斥的:即政治性危機(jī)事件針對(duì)的對(duì)象是政府,而社會(huì)性危機(jī)性事件針對(duì)的是社會(huì)。由于政府與社會(huì)并不相同,因此,政治性危機(jī)事件與社會(huì)性危機(jī)事件并不是一回事。生產(chǎn)性危機(jī)事件是最常見(jiàn)也是發(fā)生頻率最高的危機(jī)性事件。生產(chǎn)性危機(jī)事件主要源于技術(shù)因素、防護(hù)性因素、質(zhì)量因素、管理因素以及各種各樣的偶然性因素。生產(chǎn)性危機(jī)事件主要包括工作場(chǎng)所安全、導(dǎo)致人身嚴(yán)重傷害的職業(yè)病、產(chǎn)品安全、生產(chǎn)設(shè)施與生產(chǎn)過(guò)程安全等。隨著經(jīng)濟(jì)全球化程度的提高以及各國(guó)經(jīng)濟(jì)交往日益頻繁,生產(chǎn)性危機(jī)事件暴發(fā)的可能性和機(jī)會(huì)也在迅速增大。例如,通過(guò)產(chǎn)品貿(mào)易及其過(guò)程(主要是貨物移動(dòng)),某種病毒、維生物或細(xì)菌可能從一國(guó)傳到另一國(guó),從而引發(fā)類似于生態(tài)平衡危機(jī)、傳染病危機(jī)等各種危機(jī)。自然性危機(jī)事件就是人們常說(shuō)的天災(zāi)。自然性危機(jī)事件也是近年來(lái)頻繁發(fā)生的事件,它是那些給人們的生命和財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失的自然狀況的突變,包括雨量的變化(干旱、大水泛濫、山洪暴發(fā)等)、地震、臺(tái)風(fēng)或龍卷風(fēng)、流行性傳染病以及其它自然災(zāi)害等。自然性災(zāi)害不僅會(huì)造成嚴(yán)重的生命損失,更會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)出,損害工商業(yè)的生產(chǎn)能力和其它各種組織功能的正常發(fā)揮,從而造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失和生產(chǎn)能力的急劇倒退。上述關(guān)于危機(jī)性事件分類的一個(gè)明顯特征是沒(méi)有考慮地域或國(guó)界這一維度。事實(shí)上,在經(jīng)濟(jì)全球化程度如此高的今天,全球已經(jīng)形成一個(gè)十分敏感的共振系統(tǒng),上述任何一種危機(jī)都可能形成不局限于一國(guó)范圍之內(nèi)的危機(jī)。也就是說(shuō),任何危機(jī)都可能是國(guó)際性的危機(jī),任何國(guó)際性的危機(jī)在某種意義上也都是本地的危機(jī)。因此,在這樣的時(shí)代背景下,劃分國(guó)內(nèi)危機(jī)與國(guó)際性危機(jī),意義已經(jīng)不大。三、政府危機(jī)管理的概念危機(jī)性事件的分類提供了有關(guān)危機(jī)發(fā)生原因維度的信息。這種分類為人們進(jìn)一步澄清危機(jī)可能發(fā)生的領(lǐng)域、不同領(lǐng)域可能發(fā)生的危機(jī)性事件的性質(zhì),具有重要參考性價(jià)值。這種分類所提供的信息,與前面關(guān)于危機(jī)性事件的特征與發(fā)生機(jī)制結(jié)合在一起,說(shuō)明危機(jī)性事件,是可監(jiān)測(cè)、干預(yù)和控制的,因此,實(shí)行對(duì)危機(jī)的管理,具有客觀可能性。也就是說(shuō),實(shí)施政府危機(jī)管理,具有操作方面的可行性。危機(jī)管理的概念源于企業(yè),是指企業(yè)對(duì)危機(jī)性事件的管理。隨著影響范圍超過(guò)單一組織的危機(jī)性事件的不斷發(fā)生,社會(huì)對(duì)政府應(yīng)承擔(dān)起危機(jī)事件管理責(zé)任的要求不斷提高,因而政府危機(jī)管理的概念應(yīng)運(yùn)而生。雖然政府危機(jī)管理已經(jīng)成為人們通用的概念,但到目前為止,還沒(méi)有一個(gè)比較規(guī)范的政府危機(jī)管理的概念。國(guó)外有關(guān)政府危機(jī)管理的研究雖然比較發(fā)達(dá),已經(jīng)達(dá)到了量化和模式化程度,但由于研究問(wèn)題的傳統(tǒng)不同,也沒(méi)有形成明確的政府危機(jī)管理的概念。國(guó)內(nèi)的情況更為復(fù)雜。如有人認(rèn)為,“政府危機(jī)管理是政府針對(duì)突發(fā)危機(jī)事件的管理,目的是通過(guò)提高政府對(duì)危機(jī)發(fā)生的預(yù)見(jiàn)能力和危機(jī)發(fā)生時(shí)的自治能力,及時(shí)、有效處理危機(jī),恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定,恢復(fù)公眾對(duì)政府的信任。”更多的人則是以列舉代替概念界定。再有些人索性對(duì)其不加以界定。不論是為了對(duì)政府危機(jī)管理進(jìn)行科學(xué)研究,還是為了有效地進(jìn)行危機(jī)管理和建立完備的危機(jī)管理體系,明確、規(guī)范地界定政府危機(jī)管理的概念,都是極為重要的。因此,根據(jù)危機(jī)事件的生成與演進(jìn)的內(nèi)在規(guī)律,本人認(rèn)為,政府危機(jī)管理就是政府組織相關(guān)力量在監(jiān)測(cè)、預(yù)警、干預(yù)或控制以及消解危機(jī)性事件的生成、演進(jìn)與影響的過(guò)程中所采取的一系列方法和措施。這一概念表明,政府危機(jī)管理至少包含如下幾個(gè)方面的內(nèi)容:(1)危機(jī)管理貫穿于危機(jī)性事件發(fā)生、發(fā)展的全過(guò)程,即危機(jī)性事件的整個(gè)生命周期;(2)在危機(jī)性事件形成、演進(jìn)的不同階段,及其生命周期的所有階段,都要實(shí)施監(jiān)測(cè)、預(yù)警、干預(yù)或控制以及消解性措施;(3)危機(jī)管理不僅具有事前的預(yù)定方案(包括規(guī)則、程序、措施、資源等),而且應(yīng)備有應(yīng)急的快速反應(yīng)機(jī)制;(4)危機(jī)管理是政府管理的重要組成部分;(5)政府危機(jī)管理過(guò)程