保障性租賃住房與公共租賃住房比較與分析

引言：到“十三五”末，我國已經(jīng)建立起全球最大的城鎮(zhèn)居民住房保障體系，公共租賃住房主體面對城鄉(xiāng)戶口、房屋和人均收入“雙困”家庭生活，實施物品保證和其他貨幣補償相結(jié)合的政策；共有產(chǎn)權房供給區(qū)域以城鄉(xiāng)戶數(shù)人數(shù)居多，目前正在試點階段；保障性租賃住房則面對符合條件的城鄉(xiāng)新居民、新就業(yè)青年等房屋困境人群，支持多方參與，以更加有效的方式提供住房保障。渠道供給，實行政府指導價。公共租賃住房的經(jīng)濟社會性質(zhì)為政府提供了一種新的思維模式，它不僅確定了公共租賃住房的社會保障性質(zhì)，而且也改變了“躊躇向前”的發(fā)展模式，使得公共租賃住房建設的推進速度得到了顯著提升。隨著基本保障的不斷完善，新的社會保障人群住房困難現(xiàn)象依然存在，因此，在國務院明確提出加快發(fā)展保障性租賃住房的大背景下，有需要對當前保障性租賃住房與公共租賃房屋的供需關系、發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn)以及可行的發(fā)展路徑進行深入的研究和分析。[1]隨著公共租賃住房的普及和脫貧攻堅的不斷深入，雙困人群的居住困難已經(jīng)得到了有效解決，但非戶口就業(yè)群體的居住困難仍然存在著一定的挑戰(zhàn)，因此，保障性租賃住房政策應運而生，成為未來住房保障制度發(fā)展的重要支柱和突破口。多年來，公共租賃住房作為我國住房保障的主體，其保障方式和形式已經(jīng)趨于完善，為保障性租賃住房市場提供了一種新的發(fā)展模式。因此，對保障性租賃住房的研究，特別是與公共租賃住房的比較研究，具有重要的實際意義。1.我國城鎮(zhèn)住房制度改革回顧1.1我國城鎮(zhèn)住房制度改革的原因在改革開放前，住房被視為我國（企業(yè)）向員工供給的一項社會福利，但其商品性質(zhì)并未受到認可。因此，以全國（部門）統(tǒng)一管理、無償配置、低房租、無限期利用為特征的物質(zhì)福利分房制度在城鎮(zhèn)住房行業(yè)中占據(jù)了優(yōu)勢。福利分房政策雖然使廣大農(nóng)村民眾得到了較為平等的住宿權力和低水準的房屋保護，但由于財務負擔過重，使得這一制度陷入了不良周期。此外，文革十年中住房建設基本停頓，上世紀七十年代末城鎮(zhèn)居民居住條件較差的現(xiàn)象更是比較突出，以至產(chǎn)生了“房荒”，這一社會也已得到了黨和政府的重視，并制定了一整套有力措施來處理這一現(xiàn)象。從1978年開始，“出租公房”、“房租改造”和《住房商品化》的實施，以及有償轉(zhuǎn)讓和出租的實施，為城鎮(zhèn)住房制度改革提供了重要的基礎，并且不斷推進。[2]1.2城鎮(zhèn)住房制度改革中存在的問題根據(jù)[1998]23號文的指導，城鄉(xiāng)住房制度改造可以劃分為兩個階段：一是深入改造，推進房屋建造；二是加強管理，促進房屋公平、合理分配。從1978年到2000年，幸福住房制度經(jīng)歷了一個轉(zhuǎn)變的發(fā)展階段，福利分房仍然是主體，但其功能逐漸減弱，而且產(chǎn)品住宅交易市場也迅速發(fā)展。而從2000年開始，房屋市場化步入了一種新發(fā)展階段，以商品房為主體，但由于一些政策的失誤，商品房市場的發(fā)展也受到了一定的影響，使得住房保障與社會市場化的結(jié)合變得困難。隨著房價的持續(xù)飆升，新的住房問題也隨之而來。2.住房保障制度建立的過程2.1住房保障制度的最初設計從“43號文”開始，住房保障制度的建設就受到了高度重視，“加快經(jīng)濟住宅的開發(fā)建設”更是明確指出，各地政府應當加大對經(jīng)濟住宅的開發(fā)和建設力度，以確保城鄉(xiāng)居民的住房安全和舒適。“23號文”強調(diào)，要健全和健全以經(jīng)濟適用住宅為首的住宅供應體制，并采取針對不同收入人家的差別政策，調(diào)節(jié)住房投資構(gòu)成，重點發(fā)展經(jīng)濟適用住宅（安居工程），以保證城鎮(zhèn)居民的住房需求。盡管深入住房制度改革的指導思想和基本要求受到了重視，但是保障性租賃住房建設仍然存在著嚴重的滯后和不足，這一現(xiàn)狀需要我們加強對保障性租賃住房建設的重視和落實。[3]2.2各地政府對保障性租賃住房態(tài)度的轉(zhuǎn)變近十幾年來，國務院及地方對保障性租賃住房的重視不斷提升，從“應付”到“應急”，再到“應對”，政府積極推進保障性租賃住房建設，努力實現(xiàn)住房保障的有效性和可持續(xù)性。中央高度重視公共租賃住房成為保障性租賃住房的基礎，并將“四房”制度列為指導原則，以廉租房屋、經(jīng)濟住宅和限價產(chǎn)品住宅為主要內(nèi)容，為保障性租賃住房的發(fā)展提供了堅實的基礎。未來，中國保障性租賃住房制度將建立一個完善的架構(gòu)。3.保障性租賃住房與公共租賃住房的差異分析公共租賃住房是一種特殊的住房保障形式，旨在為城鄉(xiāng)中層偏下人均收入家庭、無房新上崗職員以及外來務工人士提供更加公平、公正的居住條件。它與保障性租賃住房有著本質(zhì)的不同，前者的面積標準更加寬松，租賃價格也更加合理。3.1供給區(qū)域方面“市縣人民政府機構(gòu)”負責管理公共租賃住房的管理，這意味著公共租賃住房業(yè)務覆蓋全國各地，與“兜底保證”的基本公共服務目標保持一致。22號文明確，保障性租賃住房供應范圍僅限于居民凈進入的大中型都市和省部級以上民間地方政府機構(gòu)指定的大中型都市，以滿足當?shù)鼐用竦姆课菪枰１M管各省人民政府規(guī)定的三四線大中城市房租增長壓力并不大，但仍有部分大中城市房屋套戶比偏高，乃至突破1.2，空閑房源較多，而人口凈流入程度也相對受限，以至于部分三四線大中城市的增加人數(shù)主要是由于市管轄覆蓋范圍的擴展，而非真實的人口凈流入。盡管住房租賃總量或許沒有太多增加需求，或者增加需求非常受限，但是新建保障性租賃住房的供應，尤其是在本地，或許會對租賃市場，包括房地產(chǎn)交易市場造成重大影響，或者可能會引發(fā)一系列的結(jié)構(gòu)性問題。[4]3.2保障對象方面《公共租賃住房管理辦法》明確，公共租賃住房覆蓋的范圍必須滿足相應的房屋規(guī)模和人均收入房產(chǎn)標準，而保障性租賃住房則重點針對符合條件的新城市居民、年輕人等族群，提供更加優(yōu)質(zhì)的房屋服務?！靶鲁鞘芯用?、年輕人”這一概念在不同城市有著不同的解釋，旨在幫助他們更好地實現(xiàn)自身的居住夢想。上海市為合理就業(yè)機會的在職人員及其配偶、孩子提供保房源，其人均住房建筑面積不小于十五平方米；武漢市則為正規(guī)交納社會保障、無自有住房的新市民、年輕人等人群提供保障；沈陽市則為九區(qū)內(nèi)求職、創(chuàng)新、活動的無房常住人口（包括新市民、引進人才、參加基本公共服務人員等）提供保障。不論從哪個角度來看，這些城市都為新市民和年輕人設定了住房困難的標準。3.3保障深度方面公共租賃住房的保障措施分為實際配租和租賃補助，這二種方法都采取分檔保證，其中實際配租是最重要的一種，以確保公共租賃住房的合理使用。以建筑面積不大于六十平方米、集中在四十平方米左右的小戶型為主，實施差異化房租政策，根據(jù)家屬住房困難嚴重程度和人均收入狀況，予以不同水平程度的房租減免，以確保公共租賃住房的保障深度與受益者的支付能力得到有效協(xié)調(diào)。保租賃的定價機制要求房租不得高于交易市場房租的85%～90%，這是多數(shù)都市的定價規(guī)則。新居民和青年人大多數(shù)來自藍領工人，他們的收入較低，無法適應政府部門提出的保障性租賃住房的要求，因此，他們的房屋支付能力與政府部門提出的保障性租賃住房定價存在較大差距。為了保障房屋供應，各類社會主體必須按照政府部門的要求，在交通便利或區(qū)位條件較好的地區(qū)建設保障性租賃住房，同時確保房屋質(zhì)量。提高交通和區(qū)位條件以及房屋質(zhì)量將會帶來房租的提高。在這個情形下，九折的房租優(yōu)惠政策是不是能夠適應新市民和青年人的住房需求，以及保障性租賃住房與保障對象的支付能力之間的平衡，都需要進一步深入探討。[5]3.4退出機制方面公共租賃住房的租賃期限一般不超過五年，但是，在達到租賃期限后，承租人仍然有權根據(jù)“保障性租賃住房不設最長租賃期限”等相關規(guī)定，選擇續(xù)租或者退出。然而，大多數(shù)城市并未明確規(guī)定保障性租賃住房的退出機制，只有少數(shù)城市，如上海，才會對此做出明確的規(guī)定。一旦租賃期限沒有明確的退出機制，那么理性租客（如城市白領人士）和無法購置房屋的人員將不會自主撤出保租賃，而新的符合條件的租客將會繼續(xù)涌入，這將導致政府干預整個住房租賃市場，從而影響到市場的健康發(fā)展。3.5供給支持方面政府部門領導的公共租賃住房工程建設，采用各種途徑籌資，包括購置、新增、改造、長年出租等；而保障性租賃住房則使用儲備房產(chǎn)和農(nóng)村土地，如集體經(jīng)營性建設用地、企事業(yè)單位自有空閑地塊、工業(yè)項目附屬工業(yè)用地以及儲備空置房產(chǎn)，并結(jié)合新供給國家建設用地，實現(xiàn)有效的資源配置。政府部門采用購置、新增、改造或在交易市場上長年出借公共租賃住房，并進行分層補償或租金定價，促使公共租賃住房能夠有效滿足社會保障目標的需求，從而實現(xiàn)社會保障與支出水平的有效協(xié)調(diào)，確保公共租賃住房的有效服務。保障房的建造主要是為了幫助村莊集體所有、企業(yè)和事業(yè)單位在自己的地塊上建造保障房，園內(nèi)企業(yè)也可以在工業(yè)園區(qū)內(nèi)建造保障房，以及社會主體將非居住類房產(chǎn)改造成保障房。政府部門在保障房提供過程中起到主要的支持作用。為此，政府部門采用了更加積極的措施，盡量減少對保障性租賃住房市場的直接干預，激勵更多主體參與，從而使政府部門從表面上轉(zhuǎn)變?yōu)槟缓笸苿诱摺?.保障性租賃住房的政策建議第一，為了支持價格不高的城市，應當加大對保障性租賃住房的財稅金融補助、融資貸款或者土地傾斜等政策的實施力度，以鼓勵社會主體參加籌建，并將儲備空置住房改建成保障性租賃住房，以滿足居民的住房需求。在房源籌措進程中，應突破租金房產(chǎn)從儲備房屋中來的一般思維，采取財稅補貼政策，鼓勵居家或租賃機構(gòu)改建空置成套房屋，如對在當?shù)卣》孔赓U網(wǎng)絡審批并出售的住宅予以補助和稅費減免，同時，對參加保障性租賃住房改革的居家，或經(jīng)營服務超過相應范圍的租賃機構(gòu)，予以逐年分期補助，以此來有效提升保障性租賃住房供應，鼓勵住房消費，改善居民生活質(zhì)量，提高社會福祉。新市民和青年人將受益于這項政策。第二，以居住困難者為基本入住條件，并且設定交納社會保險年數(shù)的標準，以確保障性租賃住房者能夠獲得合理的退出機會。如果僅以住房困難作為入市基本條件，而不是退出機制，這將會對整體房地產(chǎn)市場發(fā)展造成干擾，也會導致優(yōu)先保護誰的公正性問題?？紤]到新市民和年輕人入住都市時，他們的住房支付能力最弱，因此，應該確定交納社會保險年限標準，并予以適當?shù)倪^渡期保證，以解決優(yōu)惠政策的公平性問題，同時也可以減少社會保障群體過大的情況，而當達到規(guī)定期限后，就可以退出社會保障序列，以確保新市民和年輕人的合法權益得到有效保障。通過建立公共租賃住房和共有產(chǎn)權住房制度，可以有效地減少對超出交納社會保險期限的住房困難人群的限制，從而促進租賃市場的健康發(fā)展。第三，“?；?、提質(zhì)量”旨在保證新城市居民和年輕人的基本住房權，同時也要確保他們的住房質(zhì)量。為此，應當根據(jù)新加入大中城市的新城市居民和年輕人的實際情況，合理調(diào)整保障性租賃住房的建設面積，使其不超過七十平方米，以保證他們的住房需求，并且與他們的支付能力相匹配。在面積受限的情況下，保障性租賃住房建設應該更加注重提升居住品質(zhì)，這種質(zhì)量應該表現(xiàn)在住宅或社會的公共設施和公共產(chǎn)品，以及周邊環(huán)境的配合上。因此，在保障性租賃住房建設中，應該從戶型設計、公共配套以及保障性租賃住房的選址等方面入手，努力提高租戶的住房品味，以適應他們的居住需求。第四，為了滿足“一張床、一間房、一套房”的多元化保租賃供給結(jié)構(gòu)的需求，我們必須考慮到不同收入群體的住房需求，以及他們的支付能力。例如，單身藍領工人或許只需求一條床，而有家有口的父母則急需一套房，剛畢業(yè)設計的年輕人則急需一套單獨的居住空間，這些都是由于收入差異化造成的。為了滿足不同收入水平的新市民和青年人的住房需求，“一張床、一間房、一套房”的多元化保障房供應體系可以有效地提升他們的住房體驗，并且能夠與他們的支付能力相協(xié)調(diào)。[6]5.公共租賃住房制度發(fā)展中應注意的問題隨著中國住房制度改革的不斷深入，完全市場化的手段已經(jīng)不能滿足所有人的住房需求，政府部門必須擔負起保障房屋的責任。未來，中國房屋制度建設將會實現(xiàn)產(chǎn)品住宅與保障性租賃住房的有機結(jié)合，實現(xiàn)雙軌并行式的發(fā)展模式。無論是長期還是短期，政府和市場的相互作用都缺一不可。歷史的經(jīng)驗告訴我們，要想全面解決住房問題，就必須堅持政府部門的主導作用，防止各個建設公司各自為政，在城市規(guī)劃、工程建設、準入、分享、退市和運行管理等幾個方面實現(xiàn)統(tǒng)一，以確保公共租賃住房建設發(fā)展的有效性和可持續(xù)性。5.1統(tǒng)一規(guī)劃和建設標準公共租賃住房的建設應當受到政府和社會各界的支持，包括大型企業(yè)、事業(yè)單位和社會力量等，但必須符合城市的統(tǒng)一規(guī)劃，并且要按照統(tǒng)一的標準（主要是面積）進行建設，以確保公共租賃住房的安全性和有效性，同時也要接受政府部門的監(jiān)督檢查和社會的監(jiān)督。5.2統(tǒng)一分配政策公共租賃住房的分配政策應該統(tǒng)一，以確保符合條件的職工能夠獲得優(yōu)先配租。在此過程中，必須注意兩點：一是配租標準應與當?shù)亟y(tǒng)一標準相一致，并經(jīng)過政府批準；二是剩余的公共租賃住房應通過合理的方式交由政府進行管理和使用。5.3統(tǒng)一租金政策非政府投資建設的公共租賃住房，應當嚴格遵守政府統(tǒng)一制定的租金標準，以確保租金政策不會過度依賴行業(yè)福利或單位福利。5.4統(tǒng)一運行管理模式管理公共租賃住房是一個新的挑戰(zhàn)，它不