公民參與行政監(jiān)督的優(yōu)化路徑研究

第第頁公民參與行政監(jiān)督的優(yōu)化路徑研究摘要：我國社會主義民主政治建設取得巨大成就，公民的政治參與得到重大進展。公民參與行政監(jiān)督作為公民政治參與的重要組成部分為社會主義民主政治建設做出了重大貢獻。研究公民參與行政監(jiān)督效果的優(yōu)化路徑，對于提高公民參與行政監(jiān)督的效率，提升行政監(jiān)督效果，促進社會民主政治建設具有重要作用。

關鍵詞：公民參與民主政治行政監(jiān)督

一、公民參與行政監(jiān)督的理論要義

（一）公民參與行政監(jiān)督的概念

俞可平認為公民參與就是“公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。公民參與的主體包括個體公民和社會組織；公民參與的方式多種多樣，其結果是對公共政策和公共生活產(chǎn)生影響?！辈潭▌φJ為“公眾參與是指公共權力在做出立法、制定公共政策、決定公共事務或進行公共治理時，由公共權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為?！币灿袑W者認為公民參與，是指公民個體或公民組織依法投票選舉政治代言人，參與公共政策的制定、執(zhí)行、評估和公共事務的管理，充當政府的合作伙伴共同供給公共產(chǎn)品和服務，并對政府實施監(jiān)督的活動與過程。①綜合以上各位學者對公民參與的定義，我們認為公民參與行政監(jiān)督是指公民通過憲法和法律規(guī)定的權利，運用法律規(guī)定的渠道和途徑對政府的行政活動進行監(jiān)督的活動，本質(zhì)是公民通過各種手段對政府的行政活動產(chǎn)生影響。

（二）公民參與行政監(jiān)督的特征

主體獨立性。目前的行政監(jiān)督系統(tǒng)存在兩個部分。一是行政機關內(nèi)部的監(jiān)督機構，通常稱為自我監(jiān)督，主要是各級行政監(jiān)察部門、紀律檢查委員會。二是行政機關外部的監(jiān)督機構，包括審計部門、司法部門、民主黨派以及社會公眾的監(jiān)督。公民作為行政監(jiān)督系統(tǒng)的外部主體，較于其他主體擁有更強的獨立性。原因主要是公民作為行政監(jiān)督的外部主體，不受行政機關的直接領導，不受行政機關的利益制約。公民參與行政監(jiān)督，其在行政權力領導秩序之外，具有領導秩序獨立性及利益獨立性。

政治合法性。公民參與行政監(jiān)督，既是公民的政治權利也是公民的法律權利。我黨的執(zhí)政就是領導和支持人民當家作主，最廣泛地動員和組織公民依法管理國家和社會事物。人民當家作主是社會主義民主政治的內(nèi)在屬性和鮮明特征。黨的十八大報告強調(diào)“必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”“更加注重民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。公民參與行政監(jiān)督作為人民當家作主的重要內(nèi)容，是社會主義人民民主建設的重要組成部分，具備政治合法性。

群體廣泛性。依據(jù)中華人民共和國的法律，公民是指具有中華人民共和國國籍，根據(jù)中華人民共和國憲法和法律規(guī)范享有權利和承擔義務的自然人。依據(jù)這一定義，目前在行政監(jiān)督機關任職的權力監(jiān)督人員也是公民。本文主要討論的是除開權力系統(tǒng)人員外的普通社會公眾。也就是說除開權力監(jiān)督系統(tǒng)人員外的具有中華人民共和國國籍，享有憲法和法律規(guī)范的權利和義務的自然人都是可以參與行政監(jiān)督的公民。因而公民參與行政監(jiān)督具有群體廣泛性。

（三）公民參與行政監(jiān)督優(yōu)化的必要性

增強公民政治參與效能的需要。公民參與行政監(jiān)督作為公民政治參與的重要組成部分，提升公民參與行政監(jiān)督的效率，能夠增強公民政治參與效能。通過研究公民參與行政監(jiān)督的優(yōu)化路徑，提升公民參與行政監(jiān)督效率，符合社會主義民主政治發(fā)展的需要，是社會主義民主政治體制改革的重要構成要素。

促進公民民主意識發(fā)展的需要。隨著社會主義事業(yè)、社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，公民的民主意識也有了長足的進步。公民民主意識發(fā)展的程度滿足不了社會及公民自身的實際需求也是目前存在的一個實際情況。公民參與行政監(jiān)督是公民民主意識的實踐，是公民民主意識的內(nèi)容之一。通過各種途徑的實踐，提升公民參與行政監(jiān)督的效率效能，有利于公民加深對民主政治參與的認識，促進公民民主意識的發(fā)展。

提升行政監(jiān)督實施效果的需要。行政監(jiān)督制度不斷得到完善，行政監(jiān)督理論研究不斷豐富和深入，國內(nèi)的行政監(jiān)督事業(yè)已取得重大突破。尤其是十八大以來，行政監(jiān)督的效果尤為矚目。這與黨和國家的廉政建設決心、民主政治改革是分不開的。公民參與行政監(jiān)督是民主政治不可分割的部分。基于其主體獨立性、政治合法性以及群體廣泛性的特征，其在行政監(jiān)督上具有優(yōu)越性，能夠有效地提升行政監(jiān)督實效。

二、公民參與行政監(jiān)督的現(xiàn)實剖析

社會主義民主政治的發(fā)展，公民政治參與的范圍形式都有了巨大進步。公民參與行政監(jiān)督也取得了較大成就。目前，公民參與行政監(jiān)督的渠道主要有以下幾種：信訪舉報、成為特邀監(jiān)督員、民主評議政風、案件公開審理、各式聽證會、參與網(wǎng)絡問政、網(wǎng)絡輿論監(jiān)督。公民通過這些渠道參與行政監(jiān)督對政府的行政活動產(chǎn)生較大積極影響。筆者也看到，公民參與行政監(jiān)督雖然有了較大發(fā)展，但仍然存在一定的問題。

（一）公民參與行政監(jiān)督存在的問題

公民參與行政監(jiān)督的積極性不高。在黨的領導下，我國的社會主義民主政治建設取得了重大成就。但受諸多因素的影響，公民對自身的民主政治權利并不熱衷。公民對于享有憲法和法律規(guī)定的民主政治的相關權利并不積極，公民的政治參與熱情還有待提升。公民參與行政監(jiān)督作為公民政治參與的重要組成部分，受此大環(huán)境的影響，公民參與行政監(jiān)督的積極性也不高。在實際社會中，公民是非常關注行政監(jiān)督的。對于現(xiàn)在取得的一系列的行政監(jiān)督的成績是非常肯定的。但是也要看到，公民自身并不樂于參與到行政監(jiān)督中來。

公民參與行政監(jiān)督遭打擊報復。本文所討論的公民是權力秩序上的弱勢群體。目前現(xiàn)行的公民參與行政監(jiān)督的制度機制所存在的諸多問題，導致公民參與行政監(jiān)督經(jīng)常會遭到監(jiān)督對象的打擊報復。公民參與行政監(jiān)督遭受監(jiān)督對象打擊報復也是公民參與行政監(jiān)督積極性不高的一個重要原因。公民參與行政監(jiān)督的一個途徑就是“信訪舉報”，在對公民的“信訪舉報”的處理上基本還是將相關情況遣回至監(jiān)督對象的原單位。監(jiān)督對象有途徑可以獲知信訪舉報人的相關信息，從而利用自身的權力等資源對信訪舉報的公民實施打擊報復。這是公民參與行政監(jiān)督遇到的一個重大難題。

公民參與行政監(jiān)督的渠道不暢。隨著民主政治以及公民意識的發(fā)展，公民參與行政監(jiān)督的渠道已較為全面。目前公民參與行政監(jiān)督的主要渠道有：“信訪舉報”，“民主評政議政”、“特邀監(jiān)督人”、“網(wǎng)絡問政”、“網(wǎng)絡輿論監(jiān)督”等。這些渠道從理論上基本能夠滿足公民參與行政監(jiān)督的需求，但是這些渠道建設尚不完善，公民通過這些渠道參與行政監(jiān)督仍碰到許多問題。這些問題及困境均是由目前的這些渠道并不通暢所造成的。例如，就“信訪舉報”渠道而言，該渠道首先是有一定的門檻限制，其次是核實不精確，最后后期處理上往往是將事件發(fā)回涉事單位處理。

公民參與行政監(jiān)督的效果不佳。近幾年來，公民參與行政監(jiān)督的渠道不斷拓展，公民參與行政監(jiān)督的效果有了一定的提升。但在各方面因素的制約下，總的來說公民參與行政監(jiān)督的效果尚待提高，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一方面，公民通過“信訪舉報”渠道參與行政監(jiān)督。因其“信訪舉報”數(shù)量龐大性，核實需要大量時間和人手。立案調(diào)查也只能是選擇那些情節(jié)嚴重、性質(zhì)惡劣的優(yōu)先辦理。案件周期長，立案率較低是該渠道效果欠缺的表現(xiàn)；另一方面，公民參與行政監(jiān)督的其他途徑（如：網(wǎng)絡問政、民主評政議政等），則因其形式大于內(nèi)容，公民的監(jiān)督不能得到有效地落實和反饋。

（二）公民參與行政監(jiān)督存在問題的原因

公民參與行政監(jiān)督的意識有待提升。哲學上，意識是客觀存在于人腦的反映，意識能夠反作用于客觀存在，意識對于客觀存在具有能動作用。公民參與行政監(jiān)督的意識，是公民參與行政監(jiān)督的客觀實際在公民腦海中的反映。這種意識能夠?qū)駞⑴c行政監(jiān)督產(chǎn)生能動作用。因而，該意識對于公民參與行政監(jiān)督的行為具有重要影響。正是公民參與行政監(jiān)督意識尚且存在缺陷，所以導致公民參與行政監(jiān)督的意愿不強，積極性不高。意識存在缺陷，使得公民不愿去了解關于參與行政監(jiān)督的相關知識和情況，也不關注行政監(jiān)督的各種態(tài)勢，更不會去提升參與行政監(jiān)督自身素養(yǎng)。

公民自身的素質(zhì)有待增強。在公民參與行政監(jiān)督的實際中，公民自身的素質(zhì)問題在公民參與行政監(jiān)督的過程中引發(fā)了多種問題。公民自身的知識理論素養(yǎng)以及對相關法律法規(guī)的了解情況，對于公民參與行政監(jiān)督具有重要影響。這種素養(yǎng)決定了公民是否能夠發(fā)現(xiàn)問題，是否能甄別問題的性質(zhì)及嚴重程度；在對待發(fā)現(xiàn)的不同問題時是否能夠采用最合適的參與監(jiān)督渠道；公民參與行政監(jiān)督所取得的結果理想程度如何，如果結果不理想該如何處理，這些都與公民自身的素質(zhì)有關。正是因為公民自身的素質(zhì)尚不能滿足公民參與行政監(jiān)督的實際需要，從而公民在參與行政監(jiān)督中產(chǎn)生了各式問題。

公民參與行政監(jiān)督的制度法規(guī)尚待完善。公民參與行政監(jiān)督的制度法規(guī)尚不健全是公民在參與行政監(jiān)督過程中產(chǎn)生諸多問題的原因之一。關于公民參與行政監(jiān)督的制度法規(guī)，嚴格來講在我國還尚未建立。目前，僅在憲法和一些政治報告中有所體現(xiàn)。如憲法規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、管理社會事物”，十八大報告強調(diào)要推進民主政治建設，強化民主監(jiān)督、民主選舉等。公民參與行政監(jiān)督單獨具體的法律法規(guī)還處在空白狀態(tài)。因而，公民參與行政監(jiān)督無法可依，使得公民參與行政監(jiān)督底氣不足，得不到法律的保護。

三、公民參與行政監(jiān)督的優(yōu)化路徑

（一）推進頂層設計，培育公民參與行政監(jiān)督的政治環(huán)

提升公民參與監(jiān)督的效果，就要繼續(xù)推進公民政治參與的頂層社會。一是要不斷完善公民參與行政監(jiān)督的頂層設計。領導高層關于公民參與行政監(jiān)督的政治主張、方針、政策，既要全面性整體性，又要具體性可操作性。既要全局性的指導，又能讓各個層級、領域、群體明確自身能夠做什么、怎么做。二是要強化頂層設計的具體落實。公民參與行政監(jiān)督的頂層設計無論如何完美，但只停留在文件上仍無益于公民參與行政監(jiān)督。故需要推進和落實公民參與行政監(jiān)督的頂層設計，培育公民參與行政監(jiān)督的政治環(huán)境。

（二）轉變思想觀念，強化公民參與行政監(jiān)督意識

思想觀念是個人的上層監(jiān)督，支配和影響個人的基礎行為。提升公民參與行政監(jiān)督效率效能，需要相關群體及時轉變和更新思想觀念。具體而言，從公民參與行政監(jiān)督的相關利益主體考量，兩類人群亟須轉變思想觀念。一類是政府行政權力機關；政府行政權力機關站在權力的制高點，需要其轉變思想觀念。認識公民參與行政監(jiān)督的重要性，開拓和放寬公民參與行政監(jiān)督的渠道，及時全面精確地開放相關信息。同時需要認真對待和處理公民參與行政監(jiān)督的結構。一類是公民自身；公民應清醒地認識到參與行政監(jiān)督所設計的利益與自身的利益息息相關，要積極主動地參與行政監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題、指出問題、協(xié)助解決問題，維護黨和國家的利益也是維護自身的利益。

（三）加強宣傳教育，提升公民參與行政監(jiān)督自身素質(zhì)

公民自身素質(zhì)是影響公民參與行政監(jiān)督的效果。故需要加強宣傳教育，提升公民參與行政監(jiān)督的自身素質(zhì)。通過加強對公民參與行政監(jiān)督相關事項的宣傳教育，提升公民參與行政監(jiān)督的知識理論素養(yǎng)。讓公民對參與行政監(jiān)督有一個整體上、理論上的認識。有水平有能力發(fā)現(xiàn)問題、處理問題。通過加強公民參與行政監(jiān)督相關法律法規(guī)的宣傳教育，提升公民參與行政監(jiān)督的法律涵養(yǎng)，讓公民在參與行政監(jiān)督過程中能夠懂法、理法、用法，讓公民參與行政監(jiān)督時有法可依有據(jù)可循。通過加強對公民參與行政監(jiān)督渠道的宣傳教育，加深公民對參與行政監(jiān)督渠道的理解，能夠合理地選擇渠道、運用渠道從而提高公民參與行政監(jiān)督的效果。

（四）完善制度建設，加強公民參與行政監(jiān)督保障

目前國家現(xiàn)行的憲法和法律為公民政治參與提供了一定的法律依據(jù)，規(guī)范了公民參與行政監(jiān)督的權利和義務，有效地提高了公民參與行政監(jiān)督的效果。并要依據(jù)憲法的最高法律原則制定公民參與行政監(jiān)督下的法律，制定一套專門具體的《公民參與行政監(jiān)督法》。該法應對各個主體的性質(zhì)地位、對象和程序加以明確，同時也要明確公民參與行政監(jiān)督中的保密和保護。有健全完善、具體可操作性法律的存在，公民參與行政監(jiān)督才有法可依，公民在參與行政監(jiān)督時才能有底氣，才敢參與行政監(jiān)督，也只有這樣，公民參與行政監(jiān)督的客體及其他監(jiān)督主體才會重視公民參與行政監(jiān)督，認真對待公民參與行政監(jiān)督。

注釋：

①謝玉輝.芻議我國公民參與行政監(jiān)督的現(xiàn)狀[J].經(jīng)營管理者，2009.

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