中國電力體制改革企業(yè)管理知識課程

中國電力體制改革歷程

徐玉剛2024.11.11一、電力工業(yè)改革的歷程和成績1、改革開放前的方案經(jīng)濟時代-19782、市場化的時代1978-二、深化中國電力體制改革面臨問題

一、電力工業(yè)改革的歷程1、改革開放前的方案經(jīng)濟時代2、市場化的時代1、改革開放前的方案經(jīng)濟時代

2、市場化的時代

1、改革開放前的方案經(jīng)濟時代到“一五〞方案完成時，盡管中國的電力工業(yè)得到了很快開展，但是還是跟不上國民經(jīng)濟開展的步伐。實際上，缺電已經(jīng)成為中國電力改革的直接動力。1958年，中共中央召開南寧會議，毛澤東提出了“電力先行〞的口號，要求加快電力開展，在這個思想的指導(dǎo)下，電力工業(yè)有了長足開展。然而，從1966年起，受“文革〞影響，電力工業(yè)的開展速度逐步滯后于國民經(jīng)濟開展速度，電力工業(yè)逐漸成為國民經(jīng)濟的“瓶頸〞，缺電現(xiàn)象開始出現(xiàn)，上世紀70年代初期出現(xiàn)全國性缺點局面。到1978年，全國發(fā)電裝機缺口達1000萬千瓦，發(fā)電量缺口達400億千瓦時。電力開展的腳步躊躇不前。改革開放前，我國電網(wǎng)規(guī)模不大，大多數(shù)為獨立省網(wǎng)，不少省網(wǎng)還分別由幾個獨立的小電網(wǎng)供電。沿革改革開放初期，中國電力工業(yè)改革與全國經(jīng)濟體制改革根本同步進行。但由于電力工業(yè)的自然壟斷屬性，逐步出現(xiàn)了電力體制改革明顯滯后，不能適應(yīng)全國經(jīng)濟體制改革總體要求的突出問題。2、市場化的時代自改革開放以來，針對不同開展時期，我國進行了一系列電力工業(yè)體制改革和管理模式的探索，主要經(jīng)歷了三個階段?！?〕缺電形勢下的集資辦電〔1985-1997〕〔2〕政企分開的改革探索〔1997-2024〕〔3〕廠網(wǎng)分開改革〔2024至今〕〔1〕缺電形勢下的集資辦電1985年之前，我國電力工業(yè)一直實行國家集中統(tǒng)一的方案管理體制。中央政府是全國電力經(jīng)濟活動的惟一決策主體，負責全國電力資源的配置，直接組織電力生產(chǎn)供給和電力投資建設(shè)。這種典型的方案經(jīng)濟體制嚴重制約了電力工業(yè)的開展，造成了全國長達20多年的嚴重缺電。為迅速扭轉(zhuǎn)電力短缺的局面，調(diào)動地方政府、企業(yè)、外資等方面的積極性，1985年，電力工業(yè)開始實行改革，采取了兩項主要改革措施：一是實行以“電廠大家辦，電網(wǎng)國家管〞為方針的集資辦電政策，對新建電廠實行“還本付息〞電價，其目的是吸引社會資金投資興辦發(fā)電廠，創(chuàng)造必要的投資鼓勵機制；二是在管理體制上實行省為經(jīng)營實體，中央政府逐步放松對電力工業(yè)的準入監(jiān)管和價格監(jiān)管，同時對地方政府適當放權(quán)。這些改革措施極大地推動了電力工業(yè)的迅速開展，電力裝機容量每年以新增1000萬千瓦的速度遞增，到1995年全國電力裝機容量突破2億千瓦，全國性電力短缺的矛盾根本得到解決。電力法律法規(guī)的公布1994年公布?電力法?，使中國電力企業(yè)有法可依，并且明確了電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的性質(zhì)，要求實現(xiàn)同網(wǎng)、同質(zhì)、同價。從法律的角度確定電的經(jīng)營具有企業(yè)性質(zhì)?！半娋W(wǎng)調(diào)度管理條例〞于1993年正式頒發(fā)。要求上網(wǎng)的發(fā)電廠必須簽定并網(wǎng)協(xié)議、購電協(xié)議、調(diào)度協(xié)議，強調(diào)了電網(wǎng)運行必須實行統(tǒng)一調(diào)度?！?〕政企分開的改革探索1997年3月，電力工業(yè)管理體制進入第二輪改革，進行了政企分開改革，成立了國有獨資的國家電力公司，是一個自主經(jīng)營、自負盈虧、獨立承擔民事法律責任的經(jīng)濟實體。1998年，國家電力公司和電力工業(yè)部并軌運行一年之后，電力工業(yè)部被撤銷，國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會下設(shè)電力司，原電力部的行政管理職能移交該電力司。這一輪改革后，國家電力公司不再具有行政管理的政府職能，只是一個電力生產(chǎn)運營商。但是，垂直一體化經(jīng)營的國家電力公司，集發(fā)電、輸電、配電、售電于一身，幾乎控制著全部電網(wǎng)和一半的發(fā)電廠，依然保持著垂直壟斷的格局?！?〕廠網(wǎng)分開改革90年代末期，中國電力市場的供求關(guān)系發(fā)生了變化，電力供給不僅不再短缺，而且實現(xiàn)了供需根本平衡，甚至有些地區(qū)出現(xiàn)了階段性的供大于求。這一變化導(dǎo)致了發(fā)電市場開始出現(xiàn)競爭并且競爭程度逐步增強，逐漸顯現(xiàn)出了電力工業(yè)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)垂直壟斷的弊端：一方面，在發(fā)電市場上，國家電力公司擁有電網(wǎng)和調(diào)度權(quán)，由于缺少“公平、公正、公開〞原那么的市場競爭規(guī)那么，獨立發(fā)電公司與國家電力公司所屬電廠處在不平等的地位上；另一方面，電力市場的地方保護主義即省間壁壘逐漸變得異常突出。2024年，在國務(wù)院?關(guān)于印發(fā)<電力體制改革方案>的通知?〔國發(fā)〔2024〕5號〕精神和根本原那么指導(dǎo)下，中國的電力體制進行了重大改革。其主要內(nèi)容包括：重組發(fā)電資產(chǎn)，建立假設(shè)干個獨立發(fā)電公司；重組電網(wǎng)資產(chǎn)，設(shè)立國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司，在國家電網(wǎng)公司下轄幾個區(qū)域性電網(wǎng)公司；設(shè)立國家電力監(jiān)管委員會，負責電力監(jiān)管。02電力體制改革的總體目標：打破壟斷，引入競爭，提高效率，促進發(fā)電構(gòu)建公平競爭．開放有序的電力市場體系。02電力體制改革的重要舉措：一是拆分國家電力公司資產(chǎn)，重新組建為兩大電網(wǎng)公司〔國家電網(wǎng)公司、中國南方電網(wǎng)有限責任公司〕、五大發(fā)電集團〔華能、大唐、國電、華電、中電投集團〕和四個輔業(yè)集團〔電力參謀集團、水電參謀集團、水利水電建設(shè)集團、葛洲壩集團〕；二是成立國家電力監(jiān)管委員會，對電力工業(yè)實施監(jiān)管。2024年3月，國家電力監(jiān)管委員會組建成立，按國務(wù)院授權(quán)履行全國電力監(jiān)管職責，國務(wù)院有關(guān)部門依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)履行相關(guān)監(jiān)管職責，中國電力工業(yè)新的管電體制框架逐步形成，由過去的行政管理逐步走向市場監(jiān)管。2024年電力體制改革方案以后的成績1、政企分開、廠網(wǎng)分開根本實現(xiàn)，電力產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了有利于競爭的深刻變化2024年12月，原國家電力公司分拆重組，成立了11家新的電力企業(yè)集團。形成了五大發(fā)電集團與神華集團、國家開發(fā)投資公司、華潤集團等中央發(fā)電企業(yè)和眾多地方、外資、民營發(fā)電企業(yè)多家辦電、多種所有制辦電的競爭格局。2024，2024年，發(fā)電裝機和發(fā)電量年均增長率到達13．1％和13．8％，僅用三年多的時間就扭轉(zhuǎn)了全國大范圍缺電的局面。2024年底，按照電力體制改革的要求，國家電網(wǎng)公司所屬東北、華東、華中、西北、華北五個區(qū)域電網(wǎng)公司進行了重組改造，以區(qū)域電網(wǎng)公司為主體的輸電運營框架開始形成。南方電網(wǎng)公司成立后，積極組織跨省交易，有力地保障了廣東電力供給，拉動了貴州、云南等西部地區(qū)電力建設(shè)和經(jīng)濟開展。2024年電力體制改革方案以后的成績2、發(fā)電市場已開放。并已初步形成多家辦電競爭局面2024年底，廠網(wǎng)分開改革，形成了“央企國有五大發(fā)電集團〞、30多家“省市國有〞的發(fā)電投資機構(gòu)、30多家發(fā)電上市公司搶灘市場、群雄爭食的競爭局面。1999年全國已有大中型中外合資電廠39個，總?cè)萘?700萬kW。2000年全國3．19億kW發(fā)電裝機容量中，國家電力公司在中國發(fā)電市場份額已降至50％左右。在2024年新增發(fā)電容量2055萬kW中，國家電力公司投資局部占58％。截止到2024年底，全國發(fā)電裝機容量已到達了6．22億kW。從2024年底到2024年底，我國電力裝機容量增加2．65億kW，同比增加74．44％。2024年底，按照?電力體制改革方案?的要求，國家電網(wǎng)公司所屬東北、華東、華中、西北、華北五個區(qū)域電網(wǎng)公司進行了重組改造，以區(qū)域電網(wǎng)公司為主體的輸電運營框架開始形成。南方電網(wǎng)公司成立后，積極組織跨省交易，有力地保障了廣東電力供給，拉動了貴州、云南等西部地區(qū)電力建設(shè)和經(jīng)濟開展。新疆西藏南方電網(wǎng)華中電網(wǎng)華東電網(wǎng)西北電網(wǎng)華北電網(wǎng)東北電網(wǎng)我國電網(wǎng)的格局遼、吉、黑、蒙東北京、天津、河北、山西、山東、蒙西上海、安徽、江蘇、浙江、福建陜西、甘肅、寧夏、青海廣東、廣西、云南、貴州、海南南方電網(wǎng)河南、湖北、湖南、江西、四川、重慶單位：萬千瓦、萬千伏安、公里我國五大區(qū)域電網(wǎng)比較截止2024年底2024年電力體制改革方案以后的成績3、電力管理體制改革有了新的突破。實現(xiàn)了政府管理體制和管理方式的創(chuàng)新。2024年3月，國家電力監(jiān)管委員會正式掛牌履行電力監(jiān)管職責，標志著適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的電力管理體制框架的雛形開始形成。電監(jiān)會成立后，按照中央、國務(wù)院的部署，認真履行監(jiān)管職責，維護電力市場秩序，大力推進電力市場建設(shè)和電力法規(guī)建設(shè)，取得了很大成績。尤其是平安監(jiān)管工作，2024年全國電力系統(tǒng)人身死亡事故同比降低37％，設(shè)備事故同比降低17％；2024年，又分別同比降低58％和42％。2024年電力體制改革方案以后的成績4、電力市場建設(shè)穩(wěn)步推進，努力探索建立市場配置電力資源的有效機構(gòu)。2024年2月，東北電力市場試運行；2024年6月，華東電力市場試點工作啟動；2024年4月，南方電力市場建設(shè)工作正式啟動。目前，華北、西北、華中市場建設(shè)方案框架也已經(jīng)明確。2024年11月，廣東臺山直購電試點簽約啟動，預(yù)計年直購電量約2億kWh，大用戶向電力企業(yè)直接購電試點工作也積極推進。實踐證明區(qū)域電力市場發(fā)揮了市場配置資源的根底性作用，促進了發(fā)電企業(yè)降低本錢和提高效率，形成了新的上網(wǎng)電價機制，強化了市場監(jiān)管。2024年電力體制改革方案以后的成績5、電力價格、投資改革穩(wěn)步推進，電力法規(guī)建設(shè)取得積極進展。2024年7月，國務(wù)院批復(fù)了?電價改革方案?。2024年5月1日，?電力監(jiān)管條例?正式公布施行。?電網(wǎng)調(diào)度管理條例?、?電力供給與使用條例?及?電力設(shè)施保護條例?的修訂工作已經(jīng)啟動。適應(yīng)電力市場化需要的電力法規(guī)體系逐步完善，為全面深化電力市場化改革創(chuàng)造了條件。二深化中國電力體制改革面臨問題

自2024年國務(wù)院下發(fā)了?電力體制改革方案?，在國務(wù)院電力建設(shè)與電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，我國電力體制改革取得了重要進展，但電力工業(yè)經(jīng)濟運行中反映出的問題仍然很突出，深化電力體制改革迫在眉睫?，F(xiàn)存問題主要表現(xiàn)為：1電力壟斷局面尚未從根本上改變；2輸配分開目標未實現(xiàn)；3電價形成機制不合理，煤電聯(lián)動調(diào)控失靈；4主輔別離根本上沒有進展；1電力壟斷局面尚未從根本上改變。電力央企寡頭壟斷整個電力行業(yè)。2024年底，原國家電力公司拆分重組，5個國家級大型發(fā)電集團公司和2個國家級電網(wǎng)公司同時掛牌成立。但是，我國電力壟斷局面只是從單一壟斷走向寡頭壟斷，或者說競爭程度還是不夠，這就形成了兩大電網(wǎng)公司相互攀比，不顧經(jīng)濟效益盲目建設(shè)特高壓等級電網(wǎng)；五大發(fā)電集團“跑馬圈地〞爭建電廠，無序競爭的被動局面。2輸配分開目標未實現(xiàn)

按照國務(wù)院?電力體制改革方案?，廠網(wǎng)分開改革之后應(yīng)該緊接著進行輸配分開改革。但由于種種原因，特別是各大電力集團直接利益等因素的影響，輸配分開改革方案遲遲不能出臺，電網(wǎng)全面壟斷供電市場的局面無法改變。輸配一體電網(wǎng)壟斷企業(yè)，成為獨立發(fā)電公司(廠)發(fā)電上網(wǎng)電能的唯一購置主體，無法形成競價上網(wǎng)、購置的公平競爭環(huán)境：依靠電力市場競爭，實際反映企業(yè)發(fā)、輸、供電本錢的價格發(fā)現(xiàn)機制，根本無法發(fā)揮作用。3電價形成機制不合理，煤電聯(lián)動調(diào)控失靈

輸配分開目標未實現(xiàn)，以及我國電價管理一直沿襲方案經(jīng)濟年代的做法，由政府物價管理部門綜合測算發(fā)、輸、供電本錢，以機組為單元對各電廠上網(wǎng)電價和各省電網(wǎng)銷售電價進行審批。電價水平完全由少數(shù)人為控制，沒有反映市場供需形勢和生產(chǎn)供給本錢，結(jié)果是宏觀調(diào)控失靈，調(diào)了電價煤漲價，再調(diào)電價煤又漲價，循環(huán)往復(fù)，電力生產(chǎn)本錢成了無底洞。雖然電價管理部門和電力監(jiān)管機構(gòu)大力推進輸、配電本錢分開測算，但由于測算方法難以統(tǒng)一，利益格局被電力企業(yè)集團左右，此項工作進展緩慢，難以在電價管理工作中予以實施。4主輔別離根本上沒有進展

從外表上看，似乎電力企業(yè)主輔別離已取得一定進展，輔業(yè)根本上以獨立法人的形式出現(xiàn)，主業(yè)人員與輔業(yè)人員根本別離。但是，從本質(zhì)上來看，電力關(guān)聯(lián)交易不但沒有從根本上去除，反而被更加強化，阻礙了電力建設(shè)施工市場的