十、全國土地利用總體規(guī)劃綱要修編基本思路

土地利用總體規(guī)劃修編前期工作培訓(xùn)材料之十全國土地利用總體規(guī)劃綱要修編基本思路(討論稿)問題。從實(shí)現(xiàn)黨的十六大提出的全面建設(shè)小康社會(huì)宏偉目標(biāo)、貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力的要求出發(fā)，有必要對1999年批準(zhǔn)的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要)。一、關(guān)于上一輪規(guī)劃實(shí)施的成效與經(jīng)驗(yàn)全面、客觀評價(jià)上一輪規(guī)劃實(shí)施的成效和經(jīng)驗(yàn)，是做好綱要修編工作的前提和基礎(chǔ)。原綱要是根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理嚴(yán)格保護(hù)耕地的通知》(中發(fā)國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過各級人民政府及其國土資源部門的努力，已取得顯著成效。土地用途管制提供了重要手段。各級土地利用總體規(guī)劃成為依法、按規(guī)劃審批土地、使用土的土地市場秩序治理整頓中，土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃發(fā)揮了關(guān)鍵作用。二是各級土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施，在引導(dǎo)、調(diào)控和規(guī)范城鄉(xiāng)土地利用起到了重要作系，保障了重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目等必要的建設(shè)用地和環(huán)境整治用地。三是在實(shí)踐的基礎(chǔ)上初步形成了以土地利用年度計(jì)劃，建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和建設(shè)用地報(bào)批規(guī)劃審查為主的土地利用規(guī)劃實(shí)施管理制度。與規(guī)劃相銜接制定全國土地利用年度計(jì)劃，地審批的主要內(nèi)容，為實(shí)施規(guī)劃提供了重要保障。原綱要和地方各級土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施，也積累了大量寶貴的經(jīng)驗(yàn)。主要是：自時(shí)，必須強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)機(jī)制、社會(huì)手段和法制措施。二、關(guān)于現(xiàn)階段我國土地利用的主要問題及其原因利用上積累的問題不僅在當(dāng)前依然表現(xiàn)得十分明顯，而且將隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日益突出：％，矛盾是世界上最尖銳、最突出的。在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，耕地問題始終是我國土地；』用圈地為主，近年來則呈現(xiàn)為城鎮(zhèn)、工礦、基礎(chǔ)設(shè)施、村鎮(zhèn)等各類建設(shè)用地全面擴(kuò)張的態(tài)勢。一是盲目興建開發(fā)區(qū)，隨意圈占土地。二是城鎮(zhèn)建設(shè)貪大求洋，輕挖潛、重?cái)U(kuò)張。三是農(nóng)村超前建設(shè)現(xiàn)象并存，占用了大量土地?！っ顸c(diǎn)用地反而增加了1.7％。城鄉(xiāng)土地缺乏互動(dòng)的二元結(jié)構(gòu)，不僅導(dǎo)致對農(nóng)村建設(shè)用地整理地問題的整體解決，制約著城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。別是耕地的潛力十分有限，且60％以上的后備資源分布在西北地區(qū)，水資源相對短缺，生屬關(guān)系等因素的制約，面臨的困難很大。39.4％。二是土地鹽漬化程度不斷加重。近來大部分對中國鹽漬化土地面積的估計(jì)·在81.8面積的16％。四是不合理利用和各種污染導(dǎo)致農(nóng)田生態(tài)環(huán)境惡化。不合理施肥致使部分農(nóng)田土壤養(yǎng)分失衡、板結(jié)、肥力退化；農(nóng)田基本設(shè)施老化、不配套，導(dǎo)致抗災(zāi)能力降低；工業(yè)“三廢”、酸雨等。造成土壤污染日趨嚴(yán)重，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)部分城市周邊和交通干道沿線耕地重金屬和有機(jī)污染物嚴(yán)重超標(biāo)。五是森林和草地生態(tài)系統(tǒng)不斷退化。(二)產(chǎn)生問題的原因客觀上，主要是由于我國人口多、人均土地特別是耕地少的基本國情使我們面臨的土經(jīng)濟(jì)體制有待完善，土地管理機(jī)制、法制有待建立健全。主觀上，主要是由于：1.一些地方領(lǐng)導(dǎo)沒有樹立正確的發(fā)展觀和政績觀，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)利，圈占大量土地建大學(xué)城，變相搞房地產(chǎn)開發(fā)；有的為了吸引投資、節(jié)省建設(shè)成本，不惜壓低地價(jià)甚至以“零地價(jià)”招商。這些行為助長了城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)用地規(guī)模急劇擴(kuò)張，并侵占實(shí)行部門分割、條塊管理，各部門、各行業(yè)在制定相關(guān)政策時(shí)存在脫節(jié)甚至相互摯肘現(xiàn)象，進(jìn)城打工，其中跨省流動(dòng)人員約占35由于戶籍、就業(yè)。社會(huì)保障等政策制度未能有效2a進(jìn)，致使大量農(nóng)民工年復(fù)一年在省際、城鄉(xiāng)之間波動(dòng)，不僅形成大量雙重占地，而且造成人口洗出區(qū)土地大量閑置，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村凋敝，人口流入?yún)^(qū)建設(shè)用地供求緊張關(guān)系加劇，在前幾年制定和執(zhí)行退耕還林產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，無視有關(guān)規(guī)定，爭指標(biāo)、趕速度，強(qiáng)調(diào)“先易后3.相關(guān)專業(yè)，專項(xiàng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)銜接，影響到土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮。我國規(guī)劃體制中長期以來重缺乏銜接，嚴(yán)重影響土地利用總體規(guī)劃對土地利用的整體控制作用。4。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和土地分割管理形成了城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)，制約了差異的經(jīng)濟(jì)根源。從管理體制來看，城鄉(xiāng)土地分割管理的現(xiàn)狀又進(jìn)一步加劇了這一不平衡。擁擠，環(huán)境污染等城市問題提供有利支撐。5。土地要素市場的培育和發(fā)展不足，市場配置土地資源的基礎(chǔ)作用尚未的實(shí)踐支撐。從這方面來看，還有很長的路要走。三、關(guān)于規(guī)劃期間我國土地供需的總體態(tài)勢(一)現(xiàn)階段我國土地利用和管理面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)凸顯時(shí)期”。歷史地看，今后·地利用和管理機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的關(guān)鍵時(shí)期。在面臨的機(jī)遇方面：又是以資源環(huán)境約個(gè)階段將是我匡土。性。這從根本上有利于節(jié)約和合理利用土地，緩解高速經(jīng)濟(jì)增長對土地資源的需求壓力。發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)作用。這將有利于建立健全土地使用者集約和節(jié)約利用土主體，強(qiáng)化以經(jīng)濟(jì)手段為基礎(chǔ)的耕地保護(hù)措施。的投入。這將有助于增加對基本農(nóng)田保護(hù)建設(shè)、土地整理復(fù)墾特別是農(nóng)村建設(shè)用地整理的投入，全面提升土地的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)水平，境。在推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的進(jìn)程中，土地立法。執(zhí)法、司法力度將不斷加大，公眾對土地管理的參與程度將日益提高，農(nóng)民維權(quán)意識(shí)和土地使用者依法用地意識(shí)都將逐步加強(qiáng)。這些都為規(guī)范，約束、監(jiān)督土地利用起到重要作用。五是科技進(jìn)步及其在土地利用和管理中的應(yīng)用不斷拓展，將為建立土地節(jié)約型社會(huì)提后，也是十分重要的一點(diǎn)是，黨中央、國務(wù)院高度重視土地管理工作，為土地管理事業(yè)提供了一系列旨在深化改革。嚴(yán)格土地管理的重大措施，為新階段的土地管理工作指明了方向，提供了重要保障。在面臨的挑戰(zhàn)方面：一是全面建設(shè)小康社會(huì)歷史階段與資源瓶頸凸顯階段的不期而遇，進(jìn)一步加劇了用地矛盾。實(shí)現(xiàn)2020年全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)改善等各方內(nèi)生產(chǎn)總值每增加一個(gè)百分點(diǎn)的增量是原來的4倍，若維持原有的經(jīng)濟(jì)增長方式和資源消耗其是耕地資源瓶頸約束日益增強(qiáng)。這一增一減，使我國上地資源安全的騰挪空間顯著削弱，土地管理的難度顯著加大。工業(yè)化高峰，形成了對用地的剛性需求。我國人口總量將繼續(xù)增加，人口規(guī)模高峰、流動(dòng)人求的增加。同時(shí)這一時(shí)期還是我國世界工廠的地位逐漸形成，工業(yè)化高峰即將到來的階段，供需形勢面臨前所未有的挑戰(zhàn)。三是我國正處于經(jīng)濟(jì)上升時(shí)期，由區(qū)域經(jīng)濟(jì)過熱引發(fā)的局部用地?zé)岢痹谝恍┑胤绞执笈却玫氐捻?xiàng)目，投資再度膨脹得壓力仍然存在。城市群、經(jīng)濟(jì)帶的培育，交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，石油、石化、鋼鐵、煤炭等重大生產(chǎn)力布局，機(jī)械、農(nóng)產(chǎn)品加工等區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，沿海港口、交通樞紐的建設(shè)等，每一項(xiàng)都調(diào)整和工業(yè)化、城市化加快發(fā)展的情況下，能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍將長期保持五是我國的社會(huì)消費(fèi)結(jié)構(gòu)正處于由“生存型”句“發(fā)展型”轉(zhuǎn)型升級的過程中，對汽美元，居民需求會(huì)從“萬元圾”商品(家用電器等，向“十萬元級”商品(汽車、住房等)升產(chǎn)，需要耗費(fèi)相當(dāng)數(shù)量的土地資源。同期，對休閑、娛樂、自然保護(hù)等用地的需求也必將大幅度增加。國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)歷早就驗(yàn)證了這一用地趨勢。六是抓住全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)移加快的歷史機(jī)遇進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放和經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，將繼續(xù)增加建設(shè)用地需求。新的科技革命加速了世界產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐。，發(fā)達(dá)國門、行業(yè)發(fā)展對各業(yè)，各類土地的需求預(yù)測入手，對各部門報(bào)送的用地需求數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總；二是從地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對土地的需求預(yù)測入手，對各省區(qū)市上報(bào)的用地需求數(shù)據(jù)進(jìn)行匯土地供給和需求狀況的基礎(chǔ)上，綜合平衡提出用地預(yù)測方案。(一)指導(dǎo)方針嚴(yán)格保護(hù)耕地作為根本指導(dǎo)方針，落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度，統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)，正確處理發(fā)展與保護(hù)、需要與可能、局部與整體、當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系，推動(dòng)土地利用方式由粗放足國內(nèi)資源，實(shí)現(xiàn)糧食基本自給，始終是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國家自立的基礎(chǔ)。保護(hù)和提量不減少，質(zhì)量不降低。既要嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地，又要嚴(yán)格控制非建設(shè)性占用耕地，并積極補(bǔ)充質(zhì)量有保證、不破壞環(huán)境的耕地。目時(shí)，也要注意保護(hù)林地，草原，濕地等重要稀要嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，切實(shí)糾正主要依靠擴(kuò)大用地規(guī)模推進(jìn)城鎮(zhèn)化的做法。交通、水利、能源、軍事、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)建設(shè)用地也要合理安排，防止重復(fù)建設(shè)、搭車占地·3、大力推進(jìn)節(jié)約和集約用地。節(jié)約和集約用地，是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增發(fā)展的根本途徑。城鄉(xiāng)建設(shè)要把節(jié)約用地放在首位，切買通過內(nèi)涵挖潛、提高利用效率，解地；確實(shí)需要利用增量土地的，必須符合規(guī)劃和計(jì)劃，符合集約利用土地的要求。農(nóng)業(yè)用地也要注重內(nèi)涵挖潛，切實(shí)提高利用效率和土地生產(chǎn)率。要求，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)用地，促進(jìn)農(nóng)民居住相對集中，工業(yè)項(xiàng)目集中布局；適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，統(tǒng)籌安排各區(qū)域用地，促進(jìn)區(qū)域土地合理配置；適應(yīng)人與自然和諧發(fā)展的要求，統(tǒng)(二)目標(biāo)地生態(tài)環(huán)境明顯改善，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定提高，確保國家糧食安全。全國耕地保有量“十一五”末保持在xx億畝持穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?，專業(yè)化生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮。到2020到有效遏制，基礎(chǔ)設(shè)施及其他重點(diǎn)建設(shè)的必要用地得到保障，建設(shè)用地利用效益顯著提高，促進(jìn)城鄉(xiāng)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。規(guī)劃期間城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地總規(guī)模控制在xx萬公頃以內(nèi)，人均面重點(diǎn)加強(qiáng)基本農(nóng)田和農(nóng)村建設(shè)用地整理。％，按照上述預(yù)測和規(guī)劃目標(biāo)，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和土地供給能力，對規(guī)劃期間和“資源限制型”方案。四種方案的名稱只代表土地調(diào)控的途徑、方式和力度的相對差異。善，土地集約利用水平有所提高；但耕地面積有較大幅度減少。·——土地利用水平。每增加億元二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值需增加建設(shè)用地面積由目前的41公約利用水平明顯提高；嚴(yán)格控制耕地面積的減少。固和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，這也要求必須把農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)放在土地利用的戰(zhàn)略地耕地，又要嚴(yán)格控制非建設(shè)性占用耕地：既要嚴(yán)格保護(hù)耕地?cái)?shù)量，又要注重提高耕地質(zhì)量；友好型土地利用模式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)，生態(tài)建設(shè)相協(xié)調(diào)。耕地具有養(yǎng)育、社會(huì)保障、生態(tài)保護(hù)等重要功能，是國家最基本的戰(zhàn)略資源之一。保——基于耕地糧食生產(chǎn)增長趨勢預(yù)測的耕地需求量。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整按照四種方案確定的“全面小康型”方案和“集約循環(huán)型”方案為推薦方案，其主要實(shí)xx％左右。其中，又以“集約循環(huán)型”方案為首選，其與“進(jìn)一步加大農(nóng)村建設(shè)用地整理力度，落實(shí)城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)大與農(nóng)村建設(shè)用地縮小相掛鉤政查整改、合理預(yù)測和做好協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，確定各省(區(qū)、市)耕地保有量指標(biāo)?！凑崭黜?xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)盡量少占或不占耕地的原則，在嚴(yán)格核定建設(shè)用地規(guī)模。優(yōu)化建設(shè)用地布局的前提下，預(yù)測規(guī)劃期間必須占用耕地的數(shù)量；的規(guī)劃退耕標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)測規(guī)劃期間生態(tài)退耕和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地的合理規(guī)模；——分析歷年因?yàn)?zāi)損毀耕地面積變化情況及演變趨勢，預(yù)測災(zāi)毀耕地的數(shù)——按照建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡的要求，結(jié)合當(dāng)?shù)匾烁恋睾髠滟Y源數(shù)土地整埋復(fù)墾潛力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，預(yù)測土地開發(fā)整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地的數(shù)量。達(dá)的糧食綜合生產(chǎn)能力指標(biāo)測算的耕地需求量進(jìn)行校核：經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大舉措要針對基本農(nóng)田保護(hù)中存在的問題，在檢查整改的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步嚴(yán)格保護(hù)規(guī)定，落實(shí)現(xiàn)有基本農(nóng)田總量不減少、質(zhì)量不降低的要求。農(nóng)田保護(hù)總量按照不低于大檢查統(tǒng)計(jì)結(jié)果控制，確保人口高峰期人均xx畝基本農(nóng)田?！J(rèn)真落實(shí)基本農(nóng)田檢查整改措施，對于已經(jīng)退耕的25度以上坡度或嚴(yán)重沙化的基本農(nóng)田，不再作為基本農(nóng)田保護(hù)，不作為基本農(nóng)田減少考核。對于違反生態(tài)退耕政策，退耕、綠色通道建設(shè)要嚴(yán)格限定條件和范圍。現(xiàn)有基本農(nóng)田中坡度在25度以上需要退耕的按照國家批準(zhǔn)的生態(tài)退耕規(guī)劃逐步退耕；對25度以下的基本農(nóng)田生態(tài)退耕必須嚴(yán)格控制。本農(nóng)田面積不因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而減少。塘養(yǎng)魚，退耕還林、建設(shè)“綠色通道”、營造城市森林、建速生豐產(chǎn)用材林等行為。擅自在(2)完善基本農(nóng)田保護(hù)制度。嚴(yán)格控制基本農(nóng)田的建設(shè)占用和規(guī)劃調(diào)整。凡涉時(shí)必須按照基本農(nóng)田的有關(guān)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)和耕地開墾費(fèi)。建立國家重點(diǎn)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域制度。將糧食主產(chǎn)區(qū)、商品根基地縣、國家投資的農(nóng)業(yè)重點(diǎn)開發(fā)項(xiàng)目區(qū)等，劃入國基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)投入，切實(shí)保護(hù)和提高基本農(nóng)田生產(chǎn)能力?；镜目诩Z來源，使得退耕還林工程等在實(shí)施補(bǔ)貼完成后，有穩(wěn)定的糧食來源。折算，防止占多補(bǔ)少，占優(yōu)補(bǔ)劣。新。重點(diǎn)開發(fā)保護(hù)性耕作、地力培肥、中低產(chǎn)田改良、退化耕地修復(fù)等技術(shù)。深入研究、建立耕地保護(hù)的預(yù)警、預(yù)報(bào)、評估技術(shù)體系，使國家糧食安全和耕地保護(hù)成為可動(dòng)態(tài)監(jiān)測、及包括園地、林地、牧草地、養(yǎng)殖水面等在內(nèi)的其他農(nóng)用地，既是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，又是生態(tài)環(huán)境的主體，要因地制宜，統(tǒng)籌安排，嚴(yán)格保護(hù)，積極改造，全力提高利用管理水1、調(diào)整改造現(xiàn)有園地，著力提高單產(chǎn)和效益。園地發(fā)展應(yīng)逐步由外延擴(kuò)展逐步轉(zhuǎn)交到內(nèi)涵提高上來，即完成由“量的增加”到“質(zhì)的提高”的轉(zhuǎn)變。規(guī)劃期間應(yīng)控制品質(zhì)量，提高園地單產(chǎn)和效益，著力發(fā)展優(yōu)質(zhì)果園，建立優(yōu)質(zhì)果產(chǎn)品基地。2、營林與改造相結(jié)合，努力提高森林覆蓋率。未來應(yīng)確立以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)可持續(xù)發(fā)展道路，堅(jiān)持嚴(yán)格保護(hù)、積極發(fā)展、持續(xù)利用，將擴(kuò)大植被面積為主變?yōu)樘犷惞芾怼樘岣呱指采w率，改善生態(tài)環(huán)境，提升資源環(huán)境容量，應(yīng)繼續(xù)充分利用荒山等非發(fā)展生態(tài)林。在增加林地面積的同時(shí)，著力提高對現(xiàn)有林地的管護(hù)水平，加強(qiáng)對疏林、灌木林等低效林地的改造，提高森林蓄積量。禁止毀林開墾和過度采廣，嚴(yán)禁天然林的采伐，變伐木為營林，切實(shí)保護(hù)大江大河中3、轉(zhuǎn)變草地利用方式，加強(qiáng)草地基本建設(shè)。要堅(jiān)持“保護(hù)為主，治理、建草原鼠蟲害防治、劃區(qū)輪牧等為主要內(nèi)容的草原生態(tài)環(huán)境綜合治理工程。尤其牧區(qū)要逐步改立基本草地保護(hù)制度，把人工草地，改良草地，重要放牧場、割草地及草地自然保護(hù)區(qū)等具有特殊生態(tài)作用的草地，劃定為基本草地，切實(shí)加強(qiáng)保護(hù)。合理利用草場資源，防止超載過牧，嚴(yán)禁盲目開墾，嚴(yán)禁濫挖、濫采、濫摟。堅(jiān)持用養(yǎng)結(jié)合，不斷完善草地基礎(chǔ)設(shè)施。要調(diào)農(nóng)區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)發(fā)展人工種草，實(shí)行草田輪作。通過上述措施，遏制牧草地面積的減少，要任務(wù)是：嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，著力調(diào)整建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，保障重點(diǎn)建設(shè)必要用地?？刂埔?guī)模，是轉(zhuǎn)變土地利用方式、推進(jìn)節(jié)約集約用地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的前提。調(diào)整建設(shè)盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。保障重點(diǎn)建設(shè)必要用地，包括保障基(一)規(guī)劃期間全國新增建設(shè)用地總規(guī)模和分類用地規(guī)模用地的合理需求，保障必要的建設(shè)擴(kuò)展用地；具體預(yù)測采用“總量控制，分類落實(shí)，綜合平在分析歷年建設(shè)用地?cái)U(kuò)展水平與人口增長、城市化水平提高?？锒ㄙY產(chǎn)投資增長、二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、科技投入等因素相關(guān)關(guān)系的基礎(chǔ)上，采用適當(dāng)方法進(jìn)行預(yù)測和綜合。(1)城鄉(xiāng)居民點(diǎn)新增建設(shè)用地長時(shí)期內(nèi)仍將保持增長態(tài)勢。委。建設(shè)部、發(fā)改委等部門對未來城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的預(yù)測，規(guī)劃期內(nèi)城鎮(zhèn)化水平年均增長1個(gè)百分點(diǎn)左右，其中“十一五”期間城鎮(zhèn)化水平年增長略高于后十年?！侠砗硕ǔ青l(xiāng)居民點(diǎn)用地新增建設(shè)用地規(guī)模及其擴(kuò)展占用耕地規(guī)模。用地整理。規(guī)劃期內(nèi)力爭人均居民點(diǎn)用地面積不增加，農(nóng)村居民點(diǎn)總量規(guī)模相應(yīng)縮小。(2)交通、水利新增建設(shè)用地運(yùn)用趨勢外推法、回歸分析預(yù)測法和部門預(yù)測法綜合預(yù)測新增建設(shè)用地規(guī)模。總體上看，規(guī)劃期間交通。水利用地將呈平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢。(3)礦新增建設(shè)用地通常不適宜在城鄉(xiāng)居民點(diǎn)選址的用地范疇內(nèi)，主要包括能源生產(chǎn)、礦產(chǎn)采掘和鋼鐵、冶金。石化等重化工業(yè)用地。各類開發(fā)區(qū)用地和生產(chǎn)生活混合用途土地，應(yīng)劃入城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地關(guān)系，合理測算工礦用地新增規(guī)模。——合理控制工礦新增建設(shè)占用耕地量。工礦用地往往受到特殊選址要求的限制，規(guī)避耕地的余地通常要小于農(nóng)村居民點(diǎn)用地。(4)新增建設(shè)用地總規(guī)模及占用農(nóng)用地量際要大于建設(shè)用地總量擴(kuò)展規(guī)模。因此，要在分類預(yù)測的基礎(chǔ)上，割除重復(fù)計(jì)算的部分。(二)規(guī)劃期間各省(區(qū)、市)新增建設(shè)用地控制指標(biāo)由于人口遷移，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、重大基礎(chǔ)設(shè)施布局等的不平衡性，規(guī)劃期間各省(區(qū)。市)新增建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)在全國總指標(biāo)控制下，進(jìn)行分類預(yù)測，并做好與區(qū)域政策、用地管——按照人口遷移變化趨勢合理預(yù)測各省(區(qū)、市)總?cè)丝?。——按照人口城?zhèn)化發(fā)展趨勢合理預(yù)測各省(區(qū)、市)城鎮(zhèn)人，和農(nóng)村人——綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均用地現(xiàn)狀水平確定各省(區(qū)、市)人均用地標(biāo)堆——合理確定各省(區(qū)、市)新增城鎮(zhèn)村用地規(guī)模和占用耕地規(guī)模。用耕地量依據(jù)各地近年來分類用地實(shí)際占用耕地的比例確定。工礦用地新增規(guī)模分解參照部門規(guī)劃口比例等分解。占全國比例、資源消耗需求和進(jìn)出除重復(fù)計(jì)算的部分。測算結(jié)果還要根據(jù)全國總量、區(qū)域政策等進(jìn)行綜結(jié)合“四查清，四對照·,對違法違規(guī)未處理部分按比例進(jìn)行扣除。(三)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)的主要措施l、立足內(nèi)涵挖潛，加大存量建設(shè)用地盤活力度。要堅(jiān)決貫徹挖潛為主、擴(kuò)建設(shè)用地整理，認(rèn)真落實(shí)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的要求。入制度建設(shè)，考慮不同地區(qū)自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件，建立切實(shí)可行、動(dòng)態(tài)調(diào)整的建設(shè)用地定額指標(biāo)體系，制定項(xiàng)目用地控制標(biāo)準(zhǔn)。3、建立建設(shè)用地綜合評價(jià)制度，促進(jìn)集約利用；通過與土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地?cái)?shù)量、效益等目標(biāo)的對比、建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、投資強(qiáng)度等指標(biāo)的分析以及存量建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛的實(shí)施力度等情況分析，對上一時(shí)段(季度，半年度、年度等)的建設(shè)用地使用情況進(jìn)行綜合評價(jià)，作為下一時(shí)段調(diào)整、確定建設(shè)用地供給數(shù)量和投促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和避免土地閑置等。以內(nèi)部流轉(zhuǎn)為主要途徑合理調(diào)整建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)。探索利用非耕地進(jìn)行建設(shè)的有效途徑和七、關(guān)于土地開發(fā)整理復(fù)墾安排點(diǎn)，堅(jiān)持內(nèi)涵挖潛為主，突出土地整理和復(fù)墾，推進(jìn)土地利用方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變；堅(jiān)持要通過規(guī)劃引導(dǎo)、控制資金投入方向、實(shí)施重大工程、建立建設(shè)占用耕地與補(bǔ)充耕自然條件、建設(shè)占用耕地規(guī)模和耕地保護(hù)目標(biāo)確以后可根據(jù)國家政策調(diào)整，但耕地占補(bǔ)平衡，數(shù)量與質(zhì)量并重作為法定義務(wù)必須堅(jiān)持。(一)適度開發(fā)宜農(nóng)土地后備資源從我國人多地少的基本國情出發(fā)，應(yīng)當(dāng)將適宜開發(fā)利用的宜農(nóng)后備土地資源積極穩(wěn)改善生態(tài)環(huán)境為前提，逐步降低開發(fā)補(bǔ)充耕地在土地開發(fā)整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地總?cè)蝿?wù)中的比根據(jù)宜農(nóng)土地后備資源潛力和生態(tài)限制因素等，確定國家重點(diǎn)土地開發(fā)區(qū)域。（二)大力推進(jìn)土地整理確定國家重點(diǎn)土地開發(fā)區(qū)我國無論農(nóng)地整理潛力還是農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力都很大，整觀條件，應(yīng)當(dāng)加大力度，全面推進(jìn)。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展出發(fā)，在全面開展農(nóng)地整理的同時(shí)，要加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地整理。根據(jù)土地整理潛力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件尤其是城鎮(zhèn)化水平和資金投入保障程度等，確定國家重點(diǎn)土地整理區(qū)域。(三)積極開展土地復(fù)墾農(nóng)村人口遷移土地復(fù)墾具有明顯的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。積極推進(jìn)土地復(fù)墾極的作用。規(guī)劃期內(nèi)，要積極開展土地復(fù)墾，在消化歷史舊帳的同時(shí)保證新增工礦、水利交通沿線廢棄地得到全面復(fù)墾。根據(jù)煤炭、鋼鐵、有色金屬、化上基地和重點(diǎn)交通定國家重點(diǎn)(四)促進(jìn)土地開發(fā)整理復(fù)墾的主要措施l，組織實(shí)施重大工程。依托土地開發(fā)整理重點(diǎn)區(qū)域，重點(diǎn)組織實(shí)施七項(xiàng)重大工提高重大工程實(shí)施的規(guī)模效益。按照“誰投入、誰受益”的原則，完善適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的利益分配機(jī)制，吸引社會(huì)更多資金投入土地開發(fā)整理，推進(jìn)土地開發(fā)整理的產(chǎn)業(yè)化。3，大力開展基本農(nóng)田整理。統(tǒng)籌安排耕地后備資源的開發(fā)利用和基本農(nóng)田整施重大工程外，也應(yīng)向基本農(nóng)田整理傾斜。4、完善土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理。加強(qiáng)和完善土地開發(fā)整理年度計(jì)劃管理，落實(shí)建設(shè)占用耕地計(jì)劃、土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地計(jì)劃和上地開發(fā)整理項(xiàng)目計(jì)劃掛鉤制度。嚴(yán)格安排在《規(guī)劃》確定的重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)，并優(yōu)先保障重大工程的實(shí)施。防止發(fā)生新的土地權(quán)屬爭議。開發(fā)整理前，要明確土地權(quán)屬和土地利用現(xiàn)狀；開發(fā)整理后，要及時(shí)進(jìn)行土地變更調(diào)查和土地變更登記。把保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境作為主要目標(biāo)之一，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地利用、生態(tài)環(huán)境建設(shè)的關(guān)降的趨勢得以扭轉(zhuǎn)，保障國土的生態(tài)安全。(一)水土流失治理I程建設(shè)。對長江、珠江上中游等水資源豐沛地區(qū)，要充分發(fā)揮自然修復(fù)能力，加大封育力度，同時(shí)結(jié)合坡耕地整治，有效保護(hù)好土壤資源，提高土壤涵養(yǎng)水分能力和生產(chǎn)能力。黃河合，山水田林路綜合治理。在西北于旱半干旱地區(qū)，實(shí)行喬、灌。草相結(jié)合，加強(qiáng)風(fēng)沙草原區(qū)防治；對內(nèi)陸河流域，繼續(xù)實(shí)施塔里木河，黑河流域近期治理規(guī)劃，有效控制人工綠洲的盲目擴(kuò)大，保證水資源對河流的有效補(bǔ)給。加強(qiáng)南方丘陵紅土區(qū)、東北黑土漫崗區(qū)。西南石漠化區(qū)和大別山。沂蒙山的水土流失綜合治理。一江兩河等地。通過劃定一批沙化土地封禁保護(hù)區(qū)、退耕還林、退牧還草工程、劃區(qū)輪牧、禁牧舍飼、有計(jì)劃的生態(tài)移民、發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)、進(jìn)行小流域綜合治理和水利配套設(shè)施建設(shè)等，推進(jìn)京津風(fēng)沙源治理、三北防護(hù)林體系建設(shè)四期、退耕還林退牧還草和草原沙化防治四個(gè)國(三)加強(qiáng)濕地保護(hù)區(qū)建設(shè)有計(jì)劃地恢復(fù)天然濕地面積，恢復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)功能。開展?jié)竦乇Ｗo(hù)濕地恢復(fù)的重點(diǎn)工程。針對東北濕地區(qū)、黃河中下游濕地區(qū)、長江中下游濕地區(qū)、濱海濕地區(qū)，東南華南濕地區(qū)、云貴高原濕地區(qū)、西北干旱濕地區(qū)以及青藏高寒濕地區(qū)等8個(gè)濕地保護(hù)類型區(qū)域制定相應(yīng)的保護(hù)、利用和建設(shè)措施。(四)加強(qiáng)耕地、林地和草地生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)加強(qiáng)農(nóng)田生態(tài)環(huán)境建設(shè)。按照山水路林村統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，與土地整理項(xiàng)目結(jié)合，形成耕地生態(tài)環(huán)境建設(shè)示范工程。充分利用農(nóng)業(yè)地質(zhì)調(diào)查、農(nóng)用地分等定級和國土資源與生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的成果，按照耕地風(fēng)蝕沙化、耕地鹽堿化、耕地污染、采礦破壞耕地等類型，分然林資源保護(hù)、退耕還林，京津風(fēng)沙源治理、重點(diǎn)防護(hù)林體系建設(shè)，野生動(dòng)物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、重點(diǎn)地區(qū)速生豐產(chǎn)用材基地建設(shè)等六大工程。對確認(rèn)具有保護(hù)價(jià)值的自然和人文景觀資源化遺產(chǎn)，特別是列入名錄的自然和文化遺產(chǎn)，要?jiǎng)澏ūＷo(hù)范圍，加大保護(hù)力度。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是黨中央、國務(wù)院在新的歷史時(shí)期審時(shí)度勢提出的戰(zhàn)略性任務(wù)。統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，對統(tǒng)籌區(qū)域土地利用提出了新的更高要求。我國幅員遼闊，區(qū)域差異顯著，不域比較優(yōu)勢，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的需要和為解決土地利用面臨的主要問題按以下兩個(gè)層次劃分土地(一)土地利用綜合區(qū)“十五”以來，國家相繼提出了實(shí)施西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進(jìn)中略和政策。綱要以加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控、協(xié)調(diào)土地資源開發(fā)利用與經(jīng)濟(jì)建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)為目的，向、調(diào)控措施以及土地利用結(jié)構(gòu)。強(qiáng)度指導(dǎo)性指標(biāo)(二)土地利用功能區(qū)在綜合分區(qū)基礎(chǔ)上，根據(jù)“十一五”規(guī)劃劃分優(yōu)化開發(fā)地區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)。限制開發(fā)地區(qū)和禁止開發(fā)地區(qū)的設(shè)想，綜合考慮不同地區(qū)開發(fā)現(xiàn)狀、開發(fā)潛力和資源環(huán)境承載能力，產(chǎn)資源重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、土地開發(fā)整理復(fù)墾重點(diǎn)區(qū)域、基本農(nóng)田保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域。土地生態(tài)環(huán)境保局和用地規(guī)模，提出防止重復(fù)建設(shè)的土地調(diào)控目標(biāo)和措施。(一)改革規(guī)劃體制·——理順與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系。按照有利于全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和五個(gè)統(tǒng)籌、有利于提高運(yùn)用土地供給手段加強(qiáng)和改進(jìn)宏觀調(diào)控的有效性。有利于加強(qiáng)對耕地等重要土地資源的保護(hù)的要求，明確土地利用規(guī)劃的功能，確定土地利用規(guī)劃在城鄉(xiāng)建設(shè)和土地管理中的龍頭地位，加強(qiáng)土地利用規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用?！M(jìn)一步完善土地利用規(guī)劃體系。建立健全層次分明、功能清晰、銜接統(tǒng)一。運(yùn)下的控制作用；增強(qiáng)縣級規(guī)劃和