古時候公共衛(wèi)生管控的困難簡述

第第頁古時候公共衛(wèi)生管控的困難簡述作者：劉雪怡單位：四川大學(xué)歷史文化學(xué)院

1943年，成都開始建設(shè)第一個現(xiàn)代意義上的自來水廠[11]，并于1946年6月開始銷售自來水。然而，這個自來水廠規(guī)模較小，而且管網(wǎng)不入戶，只在全市設(shè)置售水站9處（1948年增加至17處），故而難以普及“，居民仍主要飲用井水”。[12]在不可能完全用自來水代替井水和河水的情況下，治理水井和河水的污染遂成為更加現(xiàn)實(shí)的方案。其中，河水污染的治理主要是要解決沿河的垃圾堆放及清運(yùn)問題，這方面的實(shí)踐情況在后文關(guān)于環(huán)境衛(wèi)生的部分我們將會介紹，此處僅提及其實(shí)踐結(jié)果，即政府遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能履行計(jì)劃的垃圾清運(yùn)職責(zé)，而河水污染的問題也始終沒能得到改觀。結(jié)果，當(dāng)1945年成都發(fā)生水災(zāi)的時候，一場慘烈的霍亂便席卷全城，導(dǎo)致了至少3300余人死亡。[12]就水井管理而言，政府的確頒布了一些關(guān)于水井的選址、工程構(gòu)造及使用規(guī)范方面的法規(guī)。例如，1939年，一個由“省新運(yùn)會發(fā)起、并邀請市黨部、市政府、市商會、省會警察局及所轄各分局共同組織”的“成都市清潔運(yùn)動委員會”在其制訂的《成都市清潔運(yùn)動實(shí)施辦法》中，即對水井的使用進(jìn)行了如下規(guī)定：1.不得于附近洗臟物；2.附近不得傾到（倒）污水；3.附近不得設(shè)置廁所便池；4.不得在附近小便；5.厲行消毒。[13]不過，由于這個清潔運(yùn)動委員會并非常設(shè)的政府機(jī)構(gòu)，故上述規(guī)定僅在新生活運(yùn)動會組織清潔檢查時進(jìn)行過一些宣傳，自不可能產(chǎn)生足夠約束力。到1942年，成都市政府決定將水井管理納入日常性市政管理，并頒布了《成都市政府衛(wèi)生事務(wù)所衛(wèi)生稽查員服務(wù)規(guī)則》，其中規(guī)定：1.井口須有木蓋。2.井口周圍必須清潔，不得堆積垃圾及有污水囗囗。3.井口附近不準(zhǔn)洗濯衣服。4.非飲用水不準(zhǔn)汲供飲用。[14]然而，這個規(guī)定很大程度上只是一紙具文。因?yàn)槭忻駷閳D一時方便，在井邊傾倒污水甚至隨意污染井水的行為已成積習(xí)，而負(fù)責(zé)管理包括水井在內(nèi)的全市各種衛(wèi)生事務(wù)的成都市衛(wèi)生事務(wù)所僅有一個員額為8人的衛(wèi)生稽查隊(duì)[15]，實(shí)不可能管理全市近四千口水井。[16]結(jié)果，在瘟疫爆發(fā)期間，有市民仍然在水井旁邊洗衣、傾倒污水。例如，1945年霍亂大規(guī)模流行，一名居住在中山街的常太婆竟然多次“收集染霍亂病死衣服于本街吸井傍濯洗”[17]，且“街民阻擋無效”，導(dǎo)致這條街的居民“受霍亂傳染已死者十有余人”。[18]不僅水井的日常管理無法落到實(shí)處，對臨近污染源及構(gòu)造不當(dāng)?shù)乃母脑旃こ桃参茨芷毡殚_展。本來，衛(wèi)生事務(wù)所一度雄心勃勃地計(jì)劃要將全市所有不合衛(wèi)生的公井加以改造，私井則“飭令井主速行改建”，并“派員嚴(yán)加稽查”。[19]然而，到1943年，衛(wèi)生事務(wù)所發(fā)現(xiàn)根本不可能得到相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)。當(dāng)時該所的一份工作報告稱：“本所本年度環(huán)境衛(wèi)生費(fèi)預(yù)算為50000元，以戰(zhàn)時物價之奇昂，及水井?dāng)?shù)量之眾多，實(shí)不足以言改建”。[8]不得已之下，市政府決定“從最小范圍逐漸推廣”，即以駱公鎮(zhèn)為衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)區(qū)，先行改造駱公鎮(zhèn)轄區(qū)的六口公井。[20]駱公鎮(zhèn)是當(dāng)時成都所轄的32個鎮(zhèn)中的一個。對駱公鎮(zhèn)六口公井的改造工程于1944年2月完成。[21]然而，在駱公鎮(zhèn)的六口公井改造完畢后，政府再也沒有財力將此工程在全市推廣———整個四十年代，政府再也未能改造過駱公鎮(zhèn)之外的第七口水井，改善全市井水水質(zhì)的計(jì)劃最終成為空中樓閣。

環(huán)境衛(wèi)生管理

成都的市區(qū)清掃及垃圾搬運(yùn)素由省會警察局負(fù)責(zé)。由于清潔隊(duì)伍規(guī)模不足，市區(qū)清潔工作長期未能徹底進(jìn)行。1945年，全市“共有清道夫二百余名”，這些清道夫待遇菲薄，“不足以維持正常生活”，而且連掃運(yùn)工具也“概屬清道夫自備”。[22]按照衛(wèi)生事務(wù)所的估計(jì)，全市“每日約產(chǎn)垃圾三十三萬市斤”。[23]這些垃圾通常被運(yùn)往城外的臨時堆放地點(diǎn)，那里“有農(nóng)民自備垃圾船四、五艘，經(jīng)常將城外臨時垃圾場之垃圾運(yùn)至鄉(xiāng)間作肥料等應(yīng)用”。[24]這就是說，如果要將全市每日產(chǎn)生的三十三萬斤垃圾全部清運(yùn)出城，平均每名清道夫每天得用落后的工具清運(yùn)1600斤左右垃圾———這是顯然不可能的任務(wù)。本來，清道夫的職責(zé)既包括市區(qū)公共場所的清掃，也包括將市區(qū)垃圾運(yùn)送至城外的堆放地點(diǎn)。結(jié)果由于人手不足，不但不能徹底清運(yùn)垃圾，清掃工作也幾乎被省略，以至于市民抱怨說，“成都市顯然沒有清道夫。只有一種運(yùn)垃圾的人。他好像其他的運(yùn)輸行業(yè)一樣，有權(quán)拒絕載運(yùn)他所不樂于運(yùn)的東西，因此街面要居民負(fù)責(zé)打掃，而掃起來的垃圾不一定全被運(yùn)走，剩下那些東西當(dāng)然漸漸囗起來”。[25]垃圾無法及時清運(yùn)的后果之一就是使清掃工作失去意義。當(dāng)時輿論批評說“，把街面上的垃圾掃在街旁邊堆著，或是把城里的垃圾送到城墻缺口旁邊堆著，這樣和三歲的小孩子把嘴唇上的鼻涕揩在袖管上有何分別。然而我們成都市卻習(xí)以為常?！盵25]這樣一來，市區(qū)各處的污穢臟亂不但到了令人難以忍受的程度，并且引發(fā)了嚴(yán)重的公共衛(wèi)生隱患。1938年夏，一位市民便致信《新新新聞》，力陳“街頭垃圾堆積”導(dǎo)致“全城飲水均帶病菌病疫，將因此傳染”的危險。不過，指責(zé)政府沒有嘗試改善這種環(huán)境衛(wèi)生狀況并不公正。川政統(tǒng)一后，新生活運(yùn)動促進(jìn)會的活動曾對成都的環(huán)境衛(wèi)生起到過一定的改善作用。1936年9月，新生活運(yùn)動促進(jìn)會聯(lián)合省民政廳、省會警察局和成都市政府等機(jī)關(guān)制訂了《整頓市容辦法大綱》，規(guī)定“取締橫街破布標(biāo)語，行路時禁止吸煙、吃食、吐痰，禁止隨地便溺，不許亂傾渣滓潑灑污水”等，并由“軍、憲、警三機(jī)關(guān)派小組巡邏，隨時負(fù)責(zé)監(jiān)督糾正”。這些規(guī)定在發(fā)布之初的一段時間內(nèi)得到了比較嚴(yán)格的執(zhí)行，如發(fā)現(xiàn)“有隨地便溺者，則罰其跪地”。[6]然而，這些工作未能持之以恒。日常管理很快被簡化為一年一兩次的清潔衛(wèi)生大掃除。大掃除的時間通常安排在夏季流行病高發(fā)期和年底。例如，1941年，成都市新生活運(yùn)動促進(jìn)會發(fā)起“紀(jì)念民國成立三十一周年除夕大掃除”活動[27]；1943年，省新運(yùn)會組織“夏令衛(wèi)生運(yùn)動清潔競賽”[28]等等。這種一年一兩次的突擊式清掃看起來轟轟烈烈，但實(shí)際上顯然無法從根本上解決整個城市的環(huán)境衛(wèi)生問題。整個四十年代，政府頒布了多個改善環(huán)境衛(wèi)生的方案。最終，這些方案均因缺乏財力而流產(chǎn)。例如，衛(wèi)生事務(wù)所成立之初，一度計(jì)劃在所內(nèi)再建立一支清潔隊(duì)，“將全市劃為東西南北四區(qū)，每區(qū)置一清潔隊(duì)……每隊(duì)約需工人60人，共計(jì)240人”。[29]最終，這項(xiàng)計(jì)劃因?yàn)槿狈?jīng)費(fèi)而未能啟動。1944年，成都市參議會提議在市內(nèi)遍設(shè)垃圾箱，以供市民傾倒垃圾之用。[30]由于經(jīng)費(fèi)奇缺，市政府遂決定“先從駱公鎮(zhèn)區(qū)開始，放置公共垃圾箱二十個”。然而，衛(wèi)生事務(wù)所還沒來得及將這20個垃圾箱制備好，就因?yàn)椤拔飪r上漲，致未能如限完成”。[9]此外，政府還曾于1948年計(jì)劃在城外“修建房屋二幢，焚化爐一座，購置木船三只，俾能經(jīng)常清除運(yùn)輸之目的”[31]，然而，其時已屆國民黨政權(quán)崩潰的前夜，這項(xiàng)耗資不菲的工程已經(jīng)沒有時間和機(jī)會嘗試了。

對食品等行業(yè)的衛(wèi)生管理

民國后期，成都地方政府并沒有忽略這個城市歷來活躍的商業(yè)經(jīng)營活動對于公共衛(wèi)生的重大影響。在政府文件中，官員們習(xí)慣于把他們認(rèn)為影響城市公共衛(wèi)生的行業(yè)稱為“有關(guān)衛(wèi)生商業(yè)”，其中包括：餐館、肉店及各種副食品店鋪、街頭小吃、茶館、浴室、理發(fā)店、旅舍、影劇院、游泳池等。理論上，這些行業(yè)的所有經(jīng)營者都屬于政府公共衛(wèi)生管理的對象。成都市政府衛(wèi)生事務(wù)所的一份不完全統(tǒng)計(jì)顯示，民國后期，被納入衛(wèi)生管理的各業(yè)商家共計(jì)4097家[23]，這還不包括遍布大街小巷的流動小吃攤販。如此龐大和復(fù)雜的經(jīng)營群體，即便在政府的社會控制能力已經(jīng)非常強(qiáng)的現(xiàn)代社會，也是巨大的挑戰(zhàn)。那么，對于民國時期成都的公共衛(wèi)生管理部門來說，這如何可能呢？四十年代，成都地方政府曾制訂了一套從原料、營業(yè)操作、從業(yè)人員健康等方面針對每個行業(yè)的管理規(guī)則。[23]不過，這套法規(guī)盡管內(nèi)容完備，然而政府對有關(guān)衛(wèi)生商業(yè)的管理能力實(shí)際上卻是極為薄弱的。首先，政府的管理機(jī)構(gòu)規(guī)模嚴(yán)重不足。四十年代，成都市政府對于全市衛(wèi)生商業(yè)的管理全靠衛(wèi)生事務(wù)所下屬的衛(wèi)生稽查組。前文已經(jīng)提到，這個稽查組員額為8人。然而實(shí)際上經(jīng)常不足此數(shù)，人數(shù)最少的時候甚至僅有4人。[32]憑如此有限的人力管理全市四千多商家顯然是不可能的。于是，政府僅能對少部分商家進(jìn)行粗略的抽查。例如，1943年4至12月這大半年中，全市總共有六百多戶商家被抽查，按照每戶的衛(wèi)生狀況，衛(wèi)生稽查員分別在其門口貼上“清潔”或“不清潔”的標(biāo)識，數(shù)十家衛(wèi)生情況特別惡劣的商家受到停業(yè)、申斥或罰石灰等處分。[8]然而，由于商家缺乏衛(wèi)生習(xí)慣乃是根深蒂固的普遍情形，這種抽查實(shí)不足以促使眾多商家遵守衛(wèi)生規(guī)范。1942年，一名成都市民即反應(yīng)，他在市內(nèi)見到的面館和食堂無非“都是為了警察局的衛(wèi)生人員，要出來檢查，才加以清潔掃除，桌幾揩拭的表面工作”，并建議政府要加強(qiáng)日常性管理，“隨時隨地，作檢查工作”。[33]然而，這樣的建議顯然已經(jīng)超出了政府的管理能力。其次，由于商家對于政府的管理并不熱心配合，甚至抱有相當(dāng)?shù)钟|，政府政令執(zhí)行起來極為困難。1945年5月，衛(wèi)生稽查人員在復(fù)查受停業(yè)處分的商家時就發(fā)現(xiàn)，不止一戶商家在停業(yè)期間私自開業(yè)。在稽查人員對其進(jìn)行質(zhì)詢的時候，受罰商家掬春樓茶社稱“封條遺失”，另一家桂園茶社則出來一名自稱“供職市政”且“身佩三一四號證章”的陳姓男子，面對檢查人員的質(zhì)詢，該男子竟“自顧找保甲長到場，然去后約二小時未返”。[34]有的時候，政府的管理甚至導(dǎo)致了官商關(guān)系的緊張。1946年自來水開始售賣之后，政府鑒于“本市各茶社業(yè)向用河水烹茶……極不適合衛(wèi)生”，要求“一律改用自來水”。[35]結(jié)果，省會警察局很快就發(fā)現(xiàn)，“每日清晨，或?qū)⑼碇H，即有茶館業(yè)不肖之運(yùn)水夫等，時常偷運(yùn)該河河水充作飲料”。[35]在政府要將違規(guī)茶社進(jìn)行處罰時，茶社業(yè)一片反對之聲，并通過成都市商會出面向政府提出交涉，質(zhì)疑政府的衛(wèi)生檢查未有行業(yè)公會人員在場，“似未根據(jù)決議辦法步驟實(shí)施”。[36]此后，茶社必須用自來水烹茶的命令便不了了之。

結(jié)語

盡管政府進(jìn)行過豐富的嘗試，然而，考諸其結(jié)果，則執(zhí)行情況與官方計(jì)劃之間存在著巨大的差異，并未能夠在全市范圍內(nèi)普遍實(shí)行有效的管理，實(shí)不宜將其視為一套完備的制度。這絕非是要否定當(dāng)時公共衛(wèi)生管理實(shí)踐的價值和正面意義。從前面的分析中