基層行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀與對(duì)策研究

預(yù)算績(jī)效管理指的是財(cái)政部門及基層行政事業(yè)單位以績(jī)效目標(biāo)為對(duì)象，將績(jī)效目標(biāo)的制定、審批以及績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)等作為主要內(nèi)容開展的預(yù)算管理活動(dòng)。本文所討論的預(yù)算績(jī)效管理對(duì)象是納入基層部門預(yù)算管理的所有政府資金。一、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)理論基層行政事業(yè)單位、部門預(yù)算應(yīng)遵循科學(xué)決策、經(jīng)濟(jì)適用、關(guān)注績(jī)效、成本效益均衡、全生命周期管理的原則。部門預(yù)算的預(yù)測(cè)必須以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和履行部門職能的需要為依據(jù)，對(duì)項(xiàng)目全程收支金額應(yīng)據(jù)實(shí)測(cè)算，力求數(shù)據(jù)全面完整、真實(shí)準(zhǔn)確、體現(xiàn)綜合預(yù)算的要求。基層行政事業(yè)單位、財(cái)政需建立權(quán)威完善的支出標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)系統(tǒng)，保障各項(xiàng)目單位預(yù)算金額的客觀合理性，減少預(yù)算調(diào)整與主觀變更概率，以期預(yù)算資金分配公正透明、均衡適宜。（一）行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效的概念與意義預(yù)算績(jī)效指的是財(cái)政資金投入項(xiàng)目、單位后可達(dá)產(chǎn)出值與實(shí)施結(jié)果。預(yù)算績(jī)效管理關(guān)注財(cái)政公共預(yù)算資金投入支出比，將績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效全程跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效結(jié)果輸出融合至預(yù)算編制、執(zhí)行、考核全過(guò)程，以助提高公共預(yù)算分配的科學(xué)性、前瞻性與公共效益性。我國(guó)的基層預(yù)算績(jī)效體系，應(yīng)將實(shí)現(xiàn)地方績(jī)效目標(biāo)作為引導(dǎo)，將全程績(jī)效評(píng)價(jià)為途徑，將結(jié)果應(yīng)用為評(píng)價(jià)目的，覆蓋財(cái)政資金全類型，貫穿事前項(xiàng)目可行性評(píng)估與預(yù)算編制、事中預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督、事后反饋結(jié)果運(yùn)用和激勵(lì)全過(guò)程。（二）行政事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)的概念、程序與指標(biāo)設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)指的是行政事業(yè)單位借助科學(xué)的工具與方式，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)部門預(yù)算實(shí)施情況、政府公共投資項(xiàng)目情況、社會(huì)效益等全面綜合測(cè)評(píng)的管理行為?？?jī)效評(píng)價(jià)的最終目的是提升政府決策水平與項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量、在滿足工期目標(biāo)的基礎(chǔ)上提高政府投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益。部門層面的評(píng)價(jià)是行政事業(yè)單位整體績(jī)效評(píng)價(jià)的分解和細(xì)化?？?jī)效評(píng)價(jià)的程序包括制定績(jī)效計(jì)劃、計(jì)劃的執(zhí)行與評(píng)價(jià)、編制報(bào)告等?；鶎有姓聵I(yè)單位（部門）應(yīng)根據(jù)本級(jí)政府整體戰(zhàn)略目標(biāo)，綜合考慮績(jī)效評(píng)價(jià)期間宏觀經(jīng)濟(jì)政策、公益性建設(shè)、公共事業(yè)環(huán)境、部門職能管理需要等因素，結(jié)合業(yè)務(wù)計(jì)劃與預(yù)算，依據(jù)結(jié)合上下級(jí)、逐層匯編、分層分解的流程，編制績(jī)效和激勵(lì)計(jì)劃?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是指根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)和各行政事業(yè)單位的需要而設(shè)計(jì)的，以指標(biāo)形式體現(xiàn)的能反映單位（部門）特征的因素?？?jī)效評(píng)價(jià)各項(xiàng)指標(biāo)設(shè)置應(yīng)具象、可衡量。不同行業(yè)、不同性質(zhì)的單位（部門）以及項(xiàng)目進(jìn)展、社會(huì)發(fā)展的不同階段，評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置以及各指標(biāo)的評(píng)價(jià)比重也不相同。（三）行政事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)的作用一是價(jià)值判斷與評(píng)價(jià)功能。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)將各單位部門預(yù)算實(shí)際績(jī)效指標(biāo)值與目標(biāo)值、歷史水平等進(jìn)行比較，對(duì)單位部門建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)公共價(jià)值做出判斷，評(píng)價(jià)財(cái)政資金使用情況。二是預(yù)測(cè)功能?？?jī)效評(píng)價(jià)可以預(yù)測(cè)和判斷單位、部門實(shí)施項(xiàng)目與預(yù)算績(jī)效的未來(lái)趨勢(shì)，便于政府部門更好地進(jìn)行決策與財(cái)政資金控制。三是管理功能。為了實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)和政府發(fā)展戰(zhàn)略，必須確定相應(yīng)的績(jī)效驅(qū)動(dòng)因素、構(gòu)建績(jī)效指標(biāo)體系并設(shè)置項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)水平。四是行為導(dǎo)向功能。績(jī)效管理事前指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)、事中發(fā)現(xiàn)問題并采取改進(jìn)措施、事后的評(píng)價(jià)與激勵(lì)，引導(dǎo)各單位、部門采用與本級(jí)政府整體規(guī)劃一致的行為，努力改進(jìn)管理水平、健全一套完善的、科學(xué)精準(zhǔn)的、執(zhí)行度高的績(jī)效管理體系，提高政府公信力、改善社會(huì)服務(wù)水平。二、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問題（一）對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作認(rèn)識(shí)不到位，基層工作人員專業(yè)性不高在部分基層行政事業(yè)單位實(shí)際工作中，部分單位（部門）并未清晰準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)績(jī)效管理考核的意義與評(píng)價(jià)目的，未能將績(jī)效管理工作與單位（部門）預(yù)算、項(xiàng)目實(shí)施緊密結(jié)合起來(lái)。某些基層單位（部門）工作人員存在僥幸、應(yīng)付、走過(guò)場(chǎng)心理，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作缺乏工作熱情，刻意回避預(yù)算績(jī)效管理工作中的突出問題、難點(diǎn)問題，也沒有對(duì)單位預(yù)算給予綜合、客觀的考核評(píng)價(jià)和結(jié)果反饋，致使基層行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平不高，內(nèi)部動(dòng)力與監(jiān)管不足?；鶎訂挝煌P(guān)注績(jī)效管理工作的前期控制，現(xiàn)階段部分行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)績(jī)效管理工作的人員并未接受過(guò)系統(tǒng)、專業(yè)的培訓(xùn)，存在個(gè)別工作人員對(duì)績(jī)效考核工作內(nèi)容茫然不解，大大降低了預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性與考評(píng)結(jié)果準(zhǔn)確性，嚴(yán)重制約著基層預(yù)算績(jī)效考核工作的開展。（二）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度不健全，指標(biāo)體系架構(gòu)不完整現(xiàn)階段我國(guó)出臺(tái)的行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理法規(guī)文件中，均未對(duì)各單位（部門）的具體預(yù)算績(jī)效管理工作給予明確規(guī)定?；鶎訂挝唬ú块T）的預(yù)算管理績(jī)效管理水平不高、預(yù)算編制與資金缺乏實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的監(jiān)管與信息披露。預(yù)算績(jī)效管理工作的難點(diǎn)之一是合理設(shè)置績(jī)效目標(biāo)與評(píng)價(jià)指標(biāo)，基層行政事業(yè)單位的營(yíng)運(yùn)與政府公共投資項(xiàng)目應(yīng)兼?zhèn)浣?jīng)濟(jì)性、社會(huì)公益性、服務(wù)性、環(huán)保性、勞動(dòng)帶動(dòng)性等，不同的行業(yè)在設(shè)置績(jī)效指標(biāo)時(shí)，還應(yīng)兼顧橫向行業(yè)對(duì)比特點(diǎn)、縱向時(shí)間對(duì)比，績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)清晰具體，分為可量化與不可量化類，科學(xué)設(shè)置績(jī)效目標(biāo)需各單位（部門）綜合考量，而現(xiàn)階段預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定往往形式大于實(shí)質(zhì)、應(yīng)付財(cái)政檢查，無(wú)法充分發(fā)揮預(yù)算績(jī)效的管理職能。（三）預(yù)算管理模式粗放、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法模式化部分單位（部門）預(yù)算編制質(zhì)量低導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整隨意、頻繁，預(yù)算缺乏可執(zhí)行性，績(jī)效評(píng)價(jià)制度未能發(fā)揮制約職能?，F(xiàn)階段我國(guó)基層行政事業(yè)單位較為普遍的情況是，單位（部門）進(jìn)行預(yù)算項(xiàng)目評(píng)價(jià)時(shí)，評(píng)價(jià)維度不夠廣，評(píng)價(jià)方法較為單一、套用模式化，不能夠完全適用于本行業(yè)性質(zhì)。績(jī)效評(píng)價(jià)問責(zé)機(jī)制實(shí)施不到位，整改、完善、調(diào)整工作浮于表面，評(píng)價(jià)結(jié)果并未能直接與預(yù)算安排掛鉤，績(jī)效管理缺乏合理性，監(jiān)督流于形式。（四）行政事業(yè)單位預(yù)算管理手段落后、信息滯后，第三方績(jī)效評(píng)價(jià)市場(chǎng)不成熟目前部分基層行政事業(yè)單位未引入績(jī)效評(píng)價(jià)管理信息系統(tǒng)，基層工作人員工作量大，各項(xiàng)績(jī)效考評(píng)工作細(xì)碎煩瑣，數(shù)據(jù)客觀性低、準(zhǔn)確性低、應(yīng)用性不足、參考度差。各兄弟單位間未實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，數(shù)據(jù)庫(kù)查詢困難、信息滯后?？?jī)效評(píng)價(jià)片面、績(jī)效管理信息化建設(shè)工作滯后?，F(xiàn)階段市場(chǎng)上的第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)主要針對(duì)企業(yè)，對(duì)政府公共投資建設(shè)項(xiàng)目資金的績(jī)效評(píng)價(jià)服務(wù)水平有待提升，評(píng)價(jià)缺乏專業(yè)性指導(dǎo)規(guī)范。三、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)問題的改善策略（一）明確社會(huì)服務(wù)目標(biāo)，樹立績(jī)效管理意識(shí)，組織專業(yè)、精干的預(yù)算管理隊(duì)伍單位（部門）應(yīng)提高內(nèi)管工作的主觀能動(dòng)性，責(zé)任到人，花錢問效，無(wú)效追責(zé)。加強(qiáng)專業(yè)預(yù)算績(jī)效管理隊(duì)伍建設(shè)，開展專業(yè)技能培訓(xùn)工作、提升引進(jìn)績(jī)效管理人才標(biāo)準(zhǔn)，提高績(jī)效考核準(zhǔn)確性與專業(yè)性，為后續(xù)績(jī)效考評(píng)工作提供有力的支撐。（二）建立健全預(yù)算績(jī)效管理工作制度、構(gòu)建系統(tǒng)完備的績(jī)效指標(biāo)體系1．建設(shè)制度體系，突出工作目標(biāo)、明確職責(zé)分工、翔實(shí)工作程序第一步，構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理體系。目前我國(guó)基層行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)象以政府公共投資項(xiàng)目為主，政策、部門為輔，資金支付方式以轉(zhuǎn)移支付為主，政府財(cái)政運(yùn)行為輔，應(yīng)逐漸拓展為政府一般公共預(yù)算、公共投資建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算、政策預(yù)算等全方位績(jī)效管理體系。第二步，績(jī)效管理深度融入預(yù)算管理全過(guò)程，將預(yù)算績(jī)效管理理念、方法與預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督全過(guò)程有機(jī)融合，構(gòu)建事前、事中、事后“三位一體”的閉環(huán)系統(tǒng)。預(yù)算執(zhí)行中，基層行政事業(yè)單位應(yīng)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)營(yíng)情況和績(jī)效目標(biāo)實(shí)施狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并糾偏。事后，單位應(yīng)比照績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行內(nèi)部自評(píng)，績(jī)效自評(píng)結(jié)果應(yīng)作為該預(yù)算單位本期預(yù)、決算的組成部分并作為該單位以后年度申請(qǐng)和安排預(yù)算額度的參考依據(jù)。第三步，績(jī)效管理覆蓋各級(jí)政府和所有財(cái)政資金，推動(dòng)基層政府、單位全面開展預(yù)算績(jī)效管理工作，將績(jī)效管理責(zé)任壓實(shí)到具體執(zhí)行人，覆蓋整個(gè)財(cái)政資金運(yùn)行鏈，增強(qiáng)實(shí)用性和可操作性。2．建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系基層行政事業(yè)單位應(yīng)遵循當(dāng)?shù)仡A(yù)算管理制度、依據(jù)所處行業(yè)績(jī)效目標(biāo)管理需求適當(dāng)?shù)卦O(shè)定績(jī)效目標(biāo)，并將績(jī)效目標(biāo)報(bào)送財(cái)政審核。各單位（部門）報(bào)審的績(jī)效目標(biāo)應(yīng)符合以下要求：首先，績(jī)效目標(biāo)需滿足宏觀經(jīng)濟(jì)與社會(huì)整體發(fā)展籌劃、便于實(shí)現(xiàn)部門職能作用，盤活存量資金，在預(yù)算范圍內(nèi)保證項(xiàng)目良好運(yùn)作、提升財(cái)政資金效益。其次，績(jī)效目標(biāo)應(yīng)在金額、效益、成本、社會(huì)公共利益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、滿意度等維度延展細(xì)化，盡量進(jìn)行定量表述。不可度量的績(jī)效目標(biāo)可采用定性表述，但應(yīng)具象可辨認(rèn)、可評(píng)判。再次，績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定前應(yīng)有科學(xué)、詳實(shí)地論證和實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)，有代表性、可達(dá)成、不刻意夸大或縮小。最后，目標(biāo)應(yīng)對(duì)應(yīng)計(jì)劃期間單位執(zhí)行任務(wù)數(shù)，并與當(dāng)期預(yù)算金額、財(cái)政資金總量適配。基層財(cái)政部門在績(jī)效目標(biāo)審核工作中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注完整性審核、相關(guān)性審核、適當(dāng)性審核及可行性審核。（三）推動(dòng)基層行政事業(yè)單位預(yù)算精細(xì)化、杜絕頻繁調(diào)整預(yù)算基層行政事業(yè)單位績(jī)效計(jì)劃制定完成并經(jīng)審批后應(yīng)保持穩(wěn)定，不可隨意變更調(diào)整，因政策變更、不可預(yù)見的宏觀環(huán)境影響、不可抗力等客觀因素所致，確需調(diào)整的，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)的審核、審批程序。單位預(yù)算績(jī)效計(jì)劃下達(dá)后，由單位績(jī)效管理部門負(fù)責(zé)組織并全面開展工作，落實(shí)到具體責(zé)任人員。（四）推動(dòng)基層預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果運(yùn)用，靈活設(shè)置行業(yè)考核指標(biāo)，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督職能基層行政事業(yè)單位應(yīng)在績(jī)效管理工作中硬化預(yù)算績(jī)效責(zé)任約束。壓實(shí)績(jī)效管理責(zé)任，強(qiáng)化各部門、各單位的預(yù)算績(jī)效管理主體責(zé)任，體現(xiàn)“誰(shuí)使用、誰(shuí)負(fù)責(zé)”。預(yù)算績(jī)效計(jì)劃執(zhí)行過(guò)程中，部門（單位）應(yīng)配套完善審計(jì)監(jiān)督管理機(jī)制，運(yùn)用大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)實(shí)時(shí)更新目標(biāo)執(zhí)行狀況，分析實(shí)際與績(jī)效目標(biāo)的差異點(diǎn)并及時(shí)改正偏向，動(dòng)態(tài)優(yōu)化績(jī)效管理業(yè)務(wù)工作流程，保障當(dāng)期預(yù)算績(jī)效計(jì)劃高效執(zhí)行。各單位（部門）應(yīng)根據(jù)預(yù)算績(jī)效計(jì)劃實(shí)施情況予以績(jī)效自評(píng)并相應(yīng)實(shí)施考核激勵(lì)。各單位應(yīng)定期或根據(jù)需要編制不定期的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果進(jìn)行反映。基層行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的基本原則是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”，即由基層財(cái)政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，展開對(duì)重點(diǎn)公共投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)與再評(píng)價(jià)，預(yù)算單位（部門）具體實(shí)施本單位的預(yù)算績(jī)效管理工作。堅(jiān)持績(jī)效導(dǎo)向原則，每項(xiàng)工作都要以績(jī)效為核心導(dǎo)向；堅(jiān)持責(zé)任追究原則，對(duì)無(wú)績(jī)效或低績(jī)效進(jìn)行責(zé)任追究；堅(jiān)持信息公開原則，接受有關(guān)財(cái)審機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的監(jiān)督。（五）全過(guò)程績(jī)效管理，科學(xué)建模，系統(tǒng)化構(gòu)建績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系一是關(guān)注事前績(jī)效管理，對(duì)單位（部門）未來(lái)期間的預(yù)算支出水平及其發(fā)展趨勢(shì)所進(jìn)行的預(yù)測(cè)、規(guī)劃以現(xiàn)有條件為前提，在歷史成本資料基礎(chǔ)上，根據(jù)未來(lái)可能發(fā)生的政策、建設(shè)需求變化，利用科學(xué)的方法，綜合社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益、項(xiàng)目質(zhì)量、投資效率和預(yù)算規(guī)模等指標(biāo)，運(yùn)用定性和定量的方法對(duì)各個(gè)預(yù)算實(shí)施方案進(jìn)行分析并選擇最優(yōu)方案。二是加強(qiáng)事中績(jī)效管理，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中發(fā)生的資金支出進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督和控制，并根據(jù)實(shí)際情況對(duì)成本預(yù)算進(jìn)行必要的修正。各單位（部門）績(jī)效管理部門根據(jù)預(yù)定的目標(biāo)，對(duì)公共支出發(fā)生和形成過(guò)程以及影響預(yù)算績(jī)效的各種因素條件施加主動(dòng)的影響或干預(yù)，把實(shí)際支出控制在預(yù)算目標(biāo)內(nèi)。三是注重事后績(jī)效管理，即主要是在預(yù)算項(xiàng)目支出發(fā)生之后進(jìn)行的核算、分析和考核。對(duì)單位（部門）預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中實(shí)際發(fā)生的各種資金支出按照規(guī)定的支出項(xiàng)目進(jìn)行歸集、分配和結(jié)轉(zhuǎn)，向社會(huì)公眾提供預(yù)算資金信息及有關(guān)資料分析項(xiàng)目支出水平與構(gòu)成的變動(dòng)情況，查明影響預(yù)算支出變動(dòng)的各種因素和產(chǎn)生的原因，并采取有效措施控制預(yù)算支出計(jì)劃及其有關(guān)指標(biāo)實(shí)際完成情況進(jìn)行定期總結(jié)和評(píng)價(jià)，并根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果和責(zé)任制