武漢大學-公共經(jīng)濟學-第五講

第五講：公共預算理論與實踐1、公共預算的內涵含義、功能、實質、原則2、公共預算的基本理論平衡預算論、功能預算論、高度就業(yè)預算論3、公共預算的結構形式與管理模式4、公共預算管理的基本環(huán)節(jié)預算編制、預算審議、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督、財政決算5、公共預算實踐與改革—中美對照6、討論與思考題：1可編輯版1、公共預算的內涵1.1公共預算的含義指經(jīng)過法律程序批準的政府年度財政收支計劃。1.2公共預算的功能：1.3公共預算的實質1.4公共預算的原則2可編輯版1.1公共預算的含義指一定時期內（通常是年度），經(jīng)法律程序批準的政府財政收支計劃。是一種存在于市場經(jīng)濟中并且公共財政相適應的國家預算類型。一般包括收入預算和支出預算兩部分。3可編輯版1.2公共預算的功能控制政府規(guī)模；促進宏觀經(jīng)濟綜合平衡；是立法機關和社會成員監(jiān)督政府收支運作的途徑和窗口；通過促進資源優(yōu)化配置，提高社會福利水平。4可編輯版1.3公共預算的實質A、公共預算在經(jīng)濟上是公共部門配置資源的機制；B、公共預算在政治上是把政治決定轉換成經(jīng)濟決定的機制；C、公共預算在本質上體現(xiàn)了法律的權威性。5可編輯版1.4公共預算的原則完整性原則：要求包括全部的公共收支項目；統(tǒng)一性原則：計劃和編制上采用統(tǒng)一的方法和程序；年度性原則：按年度編制（預算年度/財政年度）；公開性原則：向全社會公布；可靠性原則：公共收支的測算必須有可靠的依據(jù)。6可編輯版2、公共預算的基本理論2.1平衡預算論2.2功能預算論2.3高度就業(yè)預算論7可編輯版2.1平衡預算論二十世紀三十年代經(jīng)濟危機以前的主導預算理論?；局鲝垼汗差A算應收支平衡，財政無赤字。理論基礎：古典經(jīng)濟理論，即主張讓市場這只看不見的手來發(fā)揮作用，政府對經(jīng)濟持自由放任態(tài)度，只讓財政起自動穩(wěn)定作用。類型：年度預算平衡周期預算平衡。8可編輯版2.2功能預算理論凱恩斯主義的預算理論（20世紀30-60年代）基本觀點：政府應關注經(jīng)濟增長，政府財政收支應服從于宏觀經(jīng)濟調控的總體目標，即實現(xiàn)沒有通貨膨脹的充分就業(yè)。即：為了保證經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，要有意識地運用財政收支去干預宏觀經(jīng)濟（總需求），而不不必拘泥于預算平衡。理論基礎：凱恩斯主義經(jīng)濟理論具體措施：當國民收入低于充分就業(yè)水平時：實行積極的財政政府，減少預算盈余或增加赤字以刺激經(jīng)濟；當國民入高于充分就業(yè)水平時：實行緊縮的財政政府，減少財政赤字或增加預算盈余以抑制總需求；9可編輯版2.3高度就業(yè)預算理論20世紀50年代由美國經(jīng)濟發(fā)展委員會所提出。基本主張：政府的支出水平應保持在充分就業(yè)條件下所能達到的凈稅收的收入水平上。認為，政府的預算和經(jīng)濟政策不應該只著眼于“燙平”短期經(jīng)濟波動，而應該從長計議，為此政府的財政收支水平應該依照充分就業(yè)條件下的收入水平來確定，而且應該保持一定的財政盈余，以保證公債還本付息的需要。回歸平衡預算立場，但也不完全排斥功能財政。10可編輯版3.公共預算的結構形式與管理模式3.1公共預算的結構形式單式預算復式預算3.2公共預算的管理模式（預算編制依據(jù)）分項排列預算模式規(guī)劃-計劃預算模式績效預算增量預算零基預算11可編輯版單式預算特征：將預算年度內政府的全部預算收入和支出匯集編入單一的總體預算內。如表示。優(yōu)點：簡單明了、反映全貌、方法簡單，便于操作。缺點：沒有把全部收入支出按經(jīng)濟性質分列和匯總，為經(jīng)濟分析和宏觀調控帶來不便。適用：20世紀30年代以前普遍采用（小政府時代）。二戰(zhàn)后大多西方國家棄用。我國自1949年采用至1991放棄12可編輯版單式預算收支平衡表

預算收入預算支出序號項目金額序號項目金額1、稅收收人3600①消費稅②略2、基金收人7003、債務收入500①公債收人②略4、其他收入合計48001、行政管理費6002、國防費6003、各項事業(yè)費2000①衛(wèi)生事業(yè)費②文化事業(yè)費③略4社會福利費16005其他支出合計480013可編輯版復式預算特征：在預算年度內，把全部預算收支按經(jīng)濟性質匯集編入兩個或兩個以上的收支對照表，以特定來源的預算收入保證特定的預算支出，并使二者具有相對穩(wěn)定的關系。如圖示：經(jīng)常性預算收支表、資本性預算收支表；優(yōu)點：有利于對預算進行經(jīng)濟分析，便于政府安排預算收支結構，分清資金使用的輕重緩急，分類控制預算收支平衡。有利于政府靈活運用資本性投資和舉債等措施對國民經(jīng)濟進行調控。缺點：編制復雜、掩蓋支出浪費、舉債不當導致通脹等。14可編輯版經(jīng)常性預算收支平衡表經(jīng)常性預算收入經(jīng)常性預算支出序號項目金額序號項目金額1稅收收人3600①消費稅②略2行政事業(yè)收費700

合計43001行政管理費6002國防費6003各項事業(yè)費20004社會福利費5005非生產性建設支出600合計430015可編輯版資本性預算收支平衡表資本性預算收入資本性預算支出序號項目金額序號項目金額1經(jīng)常性預算結余5002國有企業(yè)收入5003建設性基金、收費4其他收人700

小計1700國債收人600合計23001建設性投資支出13002國有企業(yè)流動資金3003科技費用4004國家物資儲備支出1505其他資本性支出150小計2300

合計230016可編輯版分項排列預算（明細預算）產生較早，應用最廣的預算管理模式。特征：以預算支出的若干特定目標為核心，采用分項排列的方法依次列出特定目標的預算資金，由撥款機構加以撥付。優(yōu)點：簡單明晰。可以按照總科目、科目、二級科目、明細科目等分類清晰地看出預算資金在不同項目中的分配情況。能較好地服務于立法機構對預算的控制與監(jiān)督。缺點：撥款用途規(guī)定過死。行政機關缺乏預算自由裁量權，不適應當代公共管理的復雜性多變性。17可編輯版明細撥款項目美國《1806年撥款法》將政府經(jīng)費按國務卿以及該部門職員、雇員津貼、部門雜項支出和意外支出，審計辦公室文印支出、財政部購置帳簿、地圖和卡片支出等項目依次排列。18可編輯版規(guī)劃-計劃-預算模式PPBS20-60年代在美國（國防部）發(fā)展起來的預算模式。特征：運用成本收益分析方法，按方案而不是按科目進行預算。步驟：制定規(guī)劃（中長期戰(zhàn)略目標）—將規(guī)劃轉變?yōu)橛媱潱ň唧w目標與方案說明）—將計劃轉變?yōu)槊總€年度的預算要求。包括五個步驟：確定預算項目目標、從眾多目標中選擇最緊迫的目標、運用成本收益分析設計實現(xiàn)各目標的備選方案，說明實施這些方案的成本及以后各年度要點：對這些方案的實施效果作長期評價衡量。優(yōu)點：綜合考慮支出成效，有利于提高預算效率。19可編輯版績效預算一種以績效或結果為導向的預算管理方式。即以項目的績效為目標，以成本收益方法作為確定支出的基礎。按計劃決定預算、按預算計算成本、按成本分析收益，然后根據(jù)收益來衡量業(yè)績，而業(yè)績的高低又決定著預算投入的規(guī)模，績效不佳的項目將減少投入或得不到投入。優(yōu)點：重視對預算支出收益的考核，有利于監(jiān)督和控制預算支出，提高預算資金的使用效率，防止浪費。缺點：公共部門的支出活動績效很難量化考核，因此應用性不廣。20可編輯版增量預算在上年度預算執(zhí)行情況的基礎上，綜合考慮計劃年度內各種因素增減變化的情況進行公共預算的編制。特征：以上一年度的支出額做為確定預算支出額的基本依據(jù)，在此基礎上進行增減。如威爾達夫斯基回歸分析模型。優(yōu)點：操作方便，工作量相對較小，具有廣泛適用性。缺點：由此確定的預算不能真正反映變化了公共活動對預算的實際需求。導致預算資金使用效率低下。一些新興的活動項目（公共活動或職能）得不到足夠的預算投入，而很多已經(jīng)過時的大預算項目（活動或職能）卻繼續(xù)得到很多預算投入。結果一方面是浪費嚴重，一方面該履行的職能缺乏足夠財政投入。導致預算資金使用效率低下。21可編輯版威爾達夫斯基漸進增量（回歸分析）模型機構(申請部門)的決策方程為：Xt=αYt-1+ε；Xt是在第t期機構提出的撥款申請；yt-1是第t-1期實際撥給機構的預算,α為回歸系數(shù)，>l；ε是隨機誤差項，均值為零。含義：任一機構每年得到的實際撥款，是下一年撥款申請的標桿。如果αi＝1.12，則該機構提出的撥款申請超出上一年度實際撥款的12％。委員會(批準部門)的決策方程為：Yt=βXt+δ；其中，β為回歸系數(shù),<l；而δ是隨機誤差項，均值為零。含義：委員會實際撥給機構的預算小于其申請的額度。把機構(申請部門)的決策方程代入委員會(批準部門)的決策方程，可以得到：Yt＝αβYt-1+β

ε+δ結果說明，本年度的預算是上一年度預算的一個函數(shù)，這體現(xiàn)了漸進主義的決策原則.故也被稱為漸進增量預算模式。22可編輯版零基預算上世紀六七十年代盛行的一種預算模式。特征：強調預算方案一切從零開始，故不再按上一年度的“漸進增量”來考慮預算支出額，而是對原來項目進行重新審核，一切從實際出發(fā)，統(tǒng)籌安排預算支出額。編制程序：先對各種可能的支出項目進行評估并排序，然后在此基礎上綜合預算支出總量。優(yōu)點：所確定的預算項目和規(guī)模更為科學合理，符合實際需要。有利于終止無效或過時的項目活動。缺點：工作量太大、太繁瑣，只適用于小規(guī)模預算。23可編輯版4、公共預算管理的基本環(huán)節(jié)4.1、公共預算的編制4.2、公共預算的審議與批準4.3、公共預算的執(zhí)行與調整4.4、公共預算的監(jiān)督4.5、公共財政決算24可編輯版4.1預算編制編制的依據(jù)法律依據(jù)：預算法；現(xiàn)實依據(jù)：宏觀經(jīng)濟框架（宏觀的經(jīng)濟狀況、宏觀的經(jīng)濟目標及宏觀的經(jīng)濟政策）；歷史依據(jù)：上一年度的預算執(zhí)行情況。編制主體：行政部門；立法機構。編制程序自上而下；自下而上。25可編輯版4.2預算審議與批準主體：立法機構作用：審慎決策；授權，賦予法律權威；監(jiān)督；26可編輯版4.3預算執(zhí)行與調整預算執(zhí)行：執(zhí)行目標執(zhí)行的要求預算調整預算調劑基于經(jīng)濟原因的預算調整；基于非經(jīng)濟原因的預算調整；27可編輯版預算執(zhí)行目標公共預算的執(zhí)行與法定授權相一致；良好的預算支出過程控制；良好的預算收入過程控制。28可編輯版公共預算的執(zhí)行與法定授權相一致

在公共預算的執(zhí)行過程中，即使經(jīng)過精心設計的政府各級部門的預算也有可能被執(zhí)行得一團糟，更不用說本身就編制得一團糟的公共預算了。因此，要想取得較好的預算執(zhí)行效果，首先需要政府部門的預算編制在設計上確保預算執(zhí)行的過程符合各種政策法規(guī)的要求，即公共預算的執(zhí)行必須與法定授權相一致，各個層次預算的執(zhí)行既不能越權辦事，也不能在法定授權范圍內相互推諉，不作為或者亂作為。29可編輯版良好的預算支出過程控制對預算支出加以控制，實際上是要保證在執(zhí)行政府支出預算的過程中嚴格遵守財經(jīng)紀律的問題。長期穩(wěn)定的政府預算需要財經(jīng)紀律的約束，健全有效的政府預算支出的執(zhí)行體系應該包括：第一，完整的預算及撥款會計系統(tǒng)。預算會計系統(tǒng)可以有效地跟蹤支出預算執(zhí)行的每一個階段與每一個預算撥款項目各方面的活動(分配預算資金、轉賬、事后審計與評估等)。第二，健全的有關長期交易和遠期事項的管理系統(tǒng)。由于政府的宏觀經(jīng)濟、社會政策具有連續(xù)性和長期性，因而作為公共政策重要組成部分的政府預算政策，也應該把當期預算的執(zhí)行目標與長期目標相銜接。長期交易和遠期事項，諸如尖端武器的購買，重大基礎設施的建設等，從項目論證，項目投資到項目交付使用，往往要經(jīng)過若干年的時間，在這期間需要年復一年的連續(xù)的預算投入，沒有一個健全的管理系統(tǒng)，要保證預算支出效益是不可能的。第三，健全的人事管理系統(tǒng)。在政府為提供各種公共物品所投入的資源中，人力資源是最重要的部分。在許多公共物品的成本構成中，各類人員的工資薪金＼津貼等，即通常所說的“人頭費”占有絕大比例，可見沒有一個健全的人事管理系統(tǒng)是行不通的。30可編輯版良好的預算收入過程控制對預算收入加以控制應該重點考慮以下兩個方面：一是建立健全稅費征收管理制度與征收管理程序，如稅收征管法＼政府定價制度以及定價程序等；二是加強對預算收入過程的監(jiān)督。在收入預算的執(zhí)行過程中，必須依據(jù)有關的法律法規(guī)和規(guī)章制度，進行預算收入的過程控制，避免發(fā)生不正當?shù)氖斩愋袨椋皶r糾正預算收入執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差。

31可編輯版預算執(zhí)行的要求管理高層認識預算執(zhí)行的重要性并支持預算執(zhí)行部門的工作；建立嚴格的預算執(zhí)行制度；建立完備的預算管理信息系統(tǒng)。32可編輯版管理高層的正確認識并支持各級政府部門本級預算的執(zhí)行是在同級政府的直接領導下進行的。例如，一個市級教育局的部門預算應由該局領導負責執(zhí)行。在這樣的預算執(zhí)行制度安排下，如果機構主管的意圖是使預算超支或者拒絕遵循預算制度，那么預算的執(zhí)行必將陷入混亂，失去控制。事實上，機構主管應該完全了解自己所負責的預算情況與預算制度等，這樣有利于敦促預算合理的執(zhí)行。當然，并不需要主管領導事必躬親，也不需要主管領導是完全的內行，只要他支持預算管理人員的工作，那么預算就能有效地執(zhí)行。

33可編輯版建立嚴格的預算執(zhí)行制度建立預算執(zhí)行制度來監(jiān)督執(zhí)行活動的合法性、正確性、公平性和經(jīng)濟性，是預算執(zhí)行中的一項重要任務。為此，應該認真權衡三個方面的問題：第一，資金來源渠道有哪些，各項資金來源的性質以及對預算執(zhí)行影響的重要程度如何；第二，應該收集哪些量化的財務數(shù)據(jù)和績效評價指標，具體如何收集；第三，應該采取什么方式、頻率以及水準提交預算報告等。

34可編輯版建立完備的預算管理信息系統(tǒng)使用預算管理信息系統(tǒng)(BudgetManagementlnformationSystem，BMIS)，可以提高處理大量預算管理信息的速度和可靠性。BMIS的主要功能包括：第一，保證實際發(fā)生的結果與預算相一致，資金支出不會超過可得收入；第二，選擇準確、可靠的信息對政府運作的效率進行評價；第三，保證公共預算的資金得以正確地籌集和使用，對所有的交易都留有可供審計的紀錄。35可編輯版預算調劑預算調劑指的是將預算用于某一項目的部分或全部資金，轉用于同一撥款賬戶另一個項目的情況。一方面，如果某一項目的支出超出批復的預算資金，而在預算年度內又急需完成的話，則預算調劑便具有了重要的管理意義。預算調劑能夠在不追加預算的情況下實現(xiàn)預算調整，客觀上增加了部門應對不可預測事件的靈活性。另一方面，由于有些支出難以準確估計，編制預算時可能被高估了，例如計劃購買的大型設備的價格突然下跌了，這樣一些項目的資金就能夠調劑給同一撥款賬戶的其他項目或者新增加的其他用途使用。但是，政府部門預算項目之間的資金調劑，不應該改變當初確定的政策框架。36可編輯版基于經(jīng)濟原因的預算調整國家宏觀經(jīng)濟調控可能會造成經(jīng)濟增長速度趨緩，致使財政收入的增長在一定程度上受到影響；而某些領域的支出卻可能因政策傾斜或者再就業(yè)人口的增多而相應增加。預算支出的額外增加會影響年度預算平衡或者擴大赤字的規(guī)模。由于客觀經(jīng)濟形勢發(fā)生變化，特別是由于經(jīng)濟調控或者經(jīng)濟衰退等原因而進行預算調整是無法避免的。在必須增加的支出中，相當大的一部分是由本年度所確定的新增項目所引起的。例如當經(jīng)濟出現(xiàn)重大衰退時，為拉動需求，實施積極的財政政策，用于新的就業(yè)項目的費用和用于社會保障方面的支出會大量增加。這些都是在經(jīng)濟衰退的情況下必須作出的政策調整。當然，在經(jīng)濟復蘇或者增長加快的情況下，也需要進行預算調整。此時，通常會出現(xiàn)預算超收的情形，一般的應對措施是不改變政府部門的預算安排，將超收資金補充到財政結余中用作儲備。但是，為防止超收資金補充結余實現(xiàn)預算平衡后，一些政府部門在年終分配時獲取不合理的利益，政府管理當局可以考慮將超收資金安排給新的具有潛在收益能力的項目，或者以前承諾但未兌現(xiàn)的項目，以及不會形成新的預算負擔的一次性項目。37可編輯版基于非經(jīng)濟原因的預算調整在政府部門預算執(zhí)行的過程中，許多非經(jīng)濟性因素的變化，也會導致政府部門對預算進行調整。例如社會政治情況發(fā)生變化，某些項目已無繼續(xù)進行下去的必要；或者政府新的管理者上任，制定新的政策，從而影響到前任所制定的預算；執(zhí)行機構也可能會由于某些政策發(fā)生變化而不得不進行預算的調整；一些突發(fā)事件，如特大自然災害，也可能要求政府增加財政資金的投入。38可編輯版4.4預算監(jiān)督事前監(jiān)督日常監(jiān)督事后監(jiān)督39可編輯版事前監(jiān)督是指國家權力機關和其他部門對預算法規(guī)、預算政策、預算制度制定過程所進行的監(jiān)督。具體表現(xiàn)為在年度財政總預算、企業(yè)財務收支計劃、基本建設財務收支計劃以及行政事業(yè)單位預算的編制之前，對這些計劃的編制、審核、批準過程所進行的監(jiān)督。在這個階段，監(jiān)督工作要從審查財務計劃和單位預算人手，監(jiān)督各部門、各單位根據(jù)國家規(guī)定的任務及有關法律、法規(guī)正確地編制財務計劃和單位預算，以便將貨幣資金、預算撥款的浪費和不合理使用等現(xiàn)象消滅在萌芽之中，保證國家的相關政策和預算制度得到正確地貫徹執(zhí)行。因此，事前監(jiān)督是預算監(jiān)督的關鍵環(huán)節(jié)。40可編輯版日常監(jiān)督是指在財政總預算、單位預算以及各項財務收支計劃執(zhí)行過程中的監(jiān)督。通過日常監(jiān)督，對政府部門預算的征收政策、管理制度、票據(jù)管理、資金繳撥、會計核算等各個環(huán)節(jié)進行細化監(jiān)督。監(jiān)督政府部門嚴格按照計劃和批復預算使用資金，按項目和細化的支出分類逐項進行控制，貫徹勤儉節(jié)約的思想，做到少花錢多辦事、辦好事，從支出的每一個環(huán)節(jié)提高公共財政資金的使用效率。41可編輯版事后監(jiān)督是指對政府部門執(zhí)行情況和執(zhí)行結果進行定期的檢查和監(jiān)督。主要關注：政府部門收入預算的完成情況并進行問題的成因分析；關注政府部門支出預算的執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，并進行問題的成因分析；檢查政府部門預算執(zhí)行的會計文件和會計記錄是否真實準確。針對政府部門預算管理過程中出現(xiàn)的各種問題，進一步改進政府部門預算編制、執(zhí)行和調整等各方面的工作，不斷提高政府部門公共預算管理的水平。42可編輯版4.5公共財政決算政府財政決算是指政府各部門按照法定程序編制的、用以反映年度預算執(zhí)行結果的會計總結報告。政府財政決算是公共預算管理過程中必不可少的一個環(huán)節(jié)，它是對各地區(qū)、各部門、各單位公共預算管理過程中的各種會計信息資料所進行的及時、正確和完整的總結，并通過提供這些信息資料，滿足政府管理部門、各類社會機構以及公眾，了解并監(jiān)督政府行為的需要。有關政府預算執(zhí)行情況的會計總結報告；有關政府預算執(zhí)行情況的審查報告；有關政府預算執(zhí)行情況的批準報告。43可編輯版5.公共預算實踐與改革—中美對照5.1、美國預算實踐與改革美國聯(lián)邦政府預算管理過程美國的預算改革與制約5.2、中國的預算實踐與改革新中國公共預算管理制度的變遷當前我國公共預算管理的特點當前我國公共預算的過程我國公共預算管理中的問題與改革44可編輯版美國聯(lián)邦政府預算過程基本概況:時間跨度：3年編制主體：預算支出：白宮行政管理與預算局預算收入：財政部執(zhí)行主體：行政部門審議主體：國會審計主體：總會計屬參考材料:美國聯(lián)邦政府的預算管理過程，如圖45可編輯版美國2004年度預算編制和執(zhí)行流程行政當局預算編制（10個月）立法機構預算審議（8個月）預算執(zhí)行46可編輯版美國的預算改革從1774年建國以來，美國預算方法幾經(jīng)多變，在不同時期推出了不同的改革策略。特別是1921年以來，美國預算改革步伐在不斷加快，花樣翻新，技術手段越來越先進。如：1950年以前盛行的基數(shù)增長預算;50年代的績效預算60年代的規(guī)劃設計預算70年代的目標管理預算和零基預算90年代的全國效績評估和效績預算。從總體上說，美國預算改革多姿多彩，富有創(chuàng)意。然而，也正是由于美國預算改革標新立異，沒有定式，沒有結局，所以有人認為美國的預算改革是不徹底的.47可編輯版美國預算改革的主要制約

技術制約；

政治制約；

社會經(jīng)濟制度制約。48可編輯版技術制約在預算改革上，某一種形式不可能適用于全部情況。改革的成功呈現(xiàn)兩個方面的不同：第一，不同級次上的問題呈現(xiàn)不同的結果，部門技術和管理層次不同，預算也不同，政府部門主要關心任務，而在更高層次，政治動機顯得更突出。第二，預算改革在不同部門之間的產出也呈現(xiàn)差異。那些在長期提供“硬”物質產品的部門（如五角大樓）發(fā)揮良好作用的預算技術通常并不一定適合那些短期提供“軟”服務的部門。同時他們也有一些共同點：比如，他們在設定和評估目標時較少考慮時間限制因素。而且，要達到的目標很難定義或定義模糊，因此要完成和測評也有困難。49可編輯版政治制約預算方法不僅僅是一種簡單的計算方法，它還是一種決策方法。就預算方法改革而言，它不僅改變計算方法，而且改變了社會資源配置的價值選擇。預算方法的任何改變都可能影響到預算功能、資源的使用效率，進而影響到各階層的利益。任何理性的程序都會在政治上被利用，并以其他人的利益為代價以達到自身利益。不同分析策略和方法的出現(xiàn)和消失，依據(jù)的就是他們所保護的利益。盡管管理者會發(fā)現(xiàn)改革的有利的一方面，然而他們從來不能取代居于預算核心的政治判斷。任何預算改革都需要保持國會與總統(tǒng)之間的平衡、國會內部民主黨與共和黨之間的平衡。否則，任何改革都不能持久。通常我們會看到國會與總統(tǒng)之間的協(xié)調是不容易的事。這也可以用來解釋一種常見的現(xiàn)象，即為什么不同政黨的新政府，不愿采用上屆政府的預算方法。50可編輯版社會經(jīng)濟制度制約美國的政治社會制度決定了預算改革的社會基本屬性。無論預算方法如何改革，它都不能背離大資本家利益集團的要求（如軍火商、石油商、能源商等利益集團），廣大市民在預算決策中的作用是十分有限的。這也是美國預算改革的社會制度局限性。51可編輯版我國公共預算管理制度的變遷1978年以前：統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中，全國“一本賬”；1980年改革：分灶吃飯，由以“條條”分配為主改為“塊塊”分配為主，“劃分收支、分級包干”，“分類分成”；1985年改革：“劃分稅收，核定收支，分級包干”；1992年改革：改單式預算為復式預算，按支出的生產性和非生產性，分別歸入經(jīng)常性預算和資本性預算；1994年：分稅制預算制度，著重解決財政預算收入體系如何完善以及財政收入在政府之間如何劃分的問題；1998年：明確提出財政改革的目標是建立公共財政制度。著重解決的是財政預算支出的配置如何進一步優(yōu)化以及使用效率如何進一步提高的問題。52可編輯版當前公共預算管理體制的特點一級政權設立一級預算中央與地方按稅收種類劃分收入，并分別各自編制收支計劃表。復式預算：經(jīng)常性預算：“吃飯財政”（支出的非生產性）；建設性預算：“建設財政”（支出的生產性）；預算之外有收支：預算外資金計劃經(jīng)濟的殘留物，占預算支出和GNP的比重都很高，如表示清理后，比重急劇下降，但總量仍然不少，如圖示53可編輯版我國預算外資金計劃經(jīng)濟的殘留物：中央的統(tǒng)一計劃（統(tǒng)收統(tǒng)支）給地方、部門和企業(yè)留出的小自由，允許其在預算外自行征收一定的稅費；三個部分構成：地方財政的稅費附加；行政事業(yè)單位的收費、基金；國企折舊和稅后留利；1993年開始清理：國企折舊、稅后留利不再作為預算外資金；只在地方財政和行政事業(yè)單位發(fā)生；1996年：國務院《關于加強預算資金管理的決定》對預算外資金的來源、性質和使用用了明確的規(guī)定。54可編輯版預算外支出及其占GNP和公共支出比例

年份預算外支出/億元占公共支出%占GNP/%19871840.7581.3715.4019882145.2786.1114.3819892503.1088.6414.8019902707.0687.7914.5619913092.2691.3114.2719923649.9097.5313.6919931314.3028.313.8019941710.3929.533.6619952331.2634.164.0519963838.3248.365.7419972685.5429.083.6719982918.3127.033.7919993139.1423.803.9055可編輯版我國預算外資金與預算內資金對比56可編輯版國務院《關于加強預算資金管理的決定》的規(guī)定界定：預算外資金是國家機關、事業(yè)單位、社會團體、具有行政管理職能的企業(yè)主管部門（集團）和政府委托的其它機構代為履行或行使政府職能，依照國家法律法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取、募集和安排使用，未納財政預算管理的各種財政性資金。來源：代行政府職權收取的費用。使用：必須納入國家統(tǒng)一管理；據(jù)此在財政部設立了一個預算外資金管理的財政專戶，將所有預算外資金全部納入該專戶，實行預算收入和預算支出的分別管理統(tǒng)籌使用。57可編輯版當前我國公共預算管理過程我國公共預算的編制：（1）、（2）、（3）；我國公共預算的執(zhí)行與調整；我國公共預算的監(jiān)督。58可編輯版中國公共預算的編制（1）首先，國務院于每年第四季度向各省、自治區(qū)、直轄市和中央各部門下達編制下一年度預算草案的指示，提出編制預算草案的原則和要求。其次，中央各部門提出本部門預算草案的編制要求，并具體布置所屬各單位編制預算草案；各省、自治區(qū)、直轄市政府則要結合本地區(qū)的具體情況，提出編制本行政轄區(qū)預算草案的要求，并且具體部署各部門和下級人民政府編制預算草案。再次，中央各部門所屬行政、事業(yè)單位按照國務院、財政部和主管部門的要求具體編制本單位預算草案。各單位收支預算草案編制后，主管部門要審核匯總并形成本部門的預算草案，并于規(guī)定時間內上報財政部，編制出中央預算草案，上報國務院審查。最后，再由國務院提請全國人民代表大會審議，獲得通過即為當年的中央預算。

59可編輯版中國公共預算的編制（2）地方各級政府審核匯總各部門和下級政府預算草案并編制本級總預算草案，提請本級人民代表大會審查和批準。財政部將中央預算草案和地方預算草案匯編成全國預算草案，由國務院審定后，提請全國人民代表大會審查和批準。根據(jù)預算法的規(guī)定，全國人民代表大會審查和批準中央、地方預算，地方各級人民代表大會審查和批準地方各級政府的預算。各級總預算經(jīng)本級人民代表大會批準后，本級人民政府的財政部門向本級各部門批復預算。各部門向本部門所屬的各單位批復預算。地方各級人民政府將本級人民代表大會批準的預算報上一級人民政府備案。各級人民政府將下一級人民政府上報備案的預算匯總后，報本級人民代表大會常務委員會備案。60可編輯版中國公共預算的編制（3）以上所述是一般性的程序，大多數(shù)年份都是按照一般程序辦事，某些年份由于情況特殊，也會采取一些簡化的方式。整個預算的編制時間，大體上從上年的第4季度開始，在當年的3月份左右經(jīng)由各級人民代表大會討論批準后，當年的全國各級政府的公共預算才得以正式確立。61可編輯版我國公共預算的執(zhí)行公共預算的執(zhí)行分為預算收入的執(zhí)行和預算支出的執(zhí)行兩部分。各級公共預算由本級政府組織執(zhí)行，各級政府公共財政部門在本級政府的領導下具體負責預算的組織實施；各級預算收入征收部門是負責預算收入的征收管理機關；國家金庫是具體經(jīng)辦預算收入的收納及庫款出納的機關，一般由中國人民銀行代理；政府有關各部門、各單位是預算支出的執(zhí)行主體。62可編輯版我國公共預算執(zhí)行中的調整為了保證預算的穩(wěn)定性和權威性，一般情況下不得輕易調整預算。預算調整在本質上近似于重新編制預算，一般在預算年度的第三季度或者第四季度進行。各級政府對于必須進行的預算調整，應當編制并提交預算調整方案。中央預算的調整方案必須提請全國人民代表大會常務委員會審查和批準；縣級以上各級政府預算的調整方案必須提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府預算的調整方案必須提請本級人民代表大會審查和批準。未經(jīng)批準，各級政府均不得擅自決定使原批準的收支平衡的預算的總支出大于總收入，或者增加原批準的預算中舉債的數(shù)額。

63可編輯版我國公共預算的監(jiān)督由立法機構的監(jiān)督與財政部門的監(jiān)督所構成的：立法機構對公共預算的監(jiān)督由人民代表大會對公共預算的監(jiān)督來體現(xiàn)。憲法和中華人民共和國預算法等法律都明確規(guī)定，各級人民代表大會擁有預算的審批權、監(jiān)督權以及對不合理預算的撤銷權等權限。

財政部門的監(jiān)督：財政部在地方設立中央財政監(jiān)察專員辦事處；各級財政部門自身開展三種形式的監(jiān)督：日常監(jiān)督檢查專項監(jiān)督檢查全國財稅大檢查64可編輯版我國預算管理的問題復式預算的問題：經(jīng)常性預算與建設性預算之間界線不清；復式預算目的沒有達到，存在大量預算外資金；內容未能涵蓋社會經(jīng)濟生活的各個方面；預算外資金管理的問題：使相當一部分財政收支及政府行為失去控制；助長了部門利益和腐敗之風；預算編制問題：編制主體單一；編制時間過短；編制過程不規(guī)范不透明；監(jiān)督問題：人大對預算編制審議不夠深入和細化；對預算調整把關有限，往往是事后追認，隨意性很大；預算資金使用過程缺乏全程跟蹤與控制。65可編輯版我國預算管理的改革方向改革與完善預算編制：改革預算編制機構、規(guī)范編制程序、規(guī)范編制過程、改變預算編制觀念。

強化預算監(jiān)督：加強人大監(jiān)督、加強公眾監(jiān)督、強化內部管理監(jiān)督；改二元復式預算為多元復式預算：政府公共預算、國有資產經(jīng)營預算、社會