新形勢下事業(yè)單位優(yōu)化內部控制的措施探討

引言2012年11月，財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（簡稱《規(guī)范》），回答了“什么是行政事業(yè)單位內部控制”的問題，從制度、技術、權責、方法等多方面對其建設提出了規(guī)范要求。2015年12月，財政部發(fā)布《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》，點名了行政事業(yè)單位內部控制建設應完成的幾大任務，涵蓋體系建設、流程控制、權力制衡、信息公開、監(jiān)督檢查等多項內容。2017年1月，《行政事業(yè)單位內部控制報告管理制度》（簡稱《制度》）出臺，旨在“規(guī)范行政事業(yè)單位內部控制報告的編制、報送、使用及報告信息質量的監(jiān)督檢查等工作，促進行政事業(yè)單位內部控制信息公開”。新形勢下，對于事業(yè)單位而言，更應當以相關政策為指引，從自身實際出發(fā)，基于對內部控制問題的充分把握，采取針對性措施對現(xiàn)行內部控制體系加以優(yōu)化，從而夯實自身管理基礎，推動事業(yè)單位高質量發(fā)展。一、事業(yè)單位內部控制中的問題（一）風險評估與管理不到位內部控制的本質在于“查明風險、剖析原因、消除隱患”，因此事業(yè)單位實施內部控制應對風險評估與管理予以高度重視。但實際上有相當一部分事業(yè)單位風險評估與管理不到位?；騿我徽J為單位從事非營利性經濟活動不存在經營風險，不具備風險預警與防范意識，也未制定風險評估與管理制度，未能及時預警與防范潛在風險，難以應對外部環(huán)境變化所產生的巨大沖擊；或盡管對風險評估與管理的重要性有所認識，但由于專業(yè)管理組織或專業(yè)人才欠缺，往往依賴主觀經驗及判斷進行風險評估，而風險應對也存在不及時的情況。（二）單位層面內部控制不力從《規(guī)范》要求來看，單位層面內部控制著重強調組織、崗位權責、制度等控制環(huán)境建設。其控制不力具體表現(xiàn)為：崗位職責劃分不合理，未嚴格遵循不相容崗位相分離原則，一人身兼多職、權責交叉現(xiàn)象較為突出，如合同訂立與合同章管理、登記臺賬不分離，易引發(fā)重大財產損失。（三）業(yè)務層面內部控制成效不佳根據(jù)《規(guī)范》內容，業(yè)務層面內部控制包括預算控制、收支控制、資產控制、建設項目控制等多個方面。目前來看，業(yè)務層面內部控制成效不佳的問題普遍存在于各級事業(yè)單位中。第一，在預算控制中，由于預算編制前期準備不足，特別是各部門缺少有效溝通，再加上編制方法單一、編制程序不規(guī)范、預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控欠缺，導致預算執(zhí)行率較低，無預算支出或超預算支出情況明顯；第二，在收支控制中，對于部分收入未能明確入賬，而支出審批、審核也較為隨意，造成嚴重資金損失或浪費；第三，在資產控制中，未形成從資產采購到處置的全過程控制機制，未做好資產清查盤點工作，無法“摸清家底”，引發(fā)資產管理風險；第四，在建設項目控制中，對專項債項目控制不力，或化債不實，新增隱性債務，或未對專項債資金的有效使用進行合理安排，嚴重阻礙項目建設進程。（四）內部評價與監(jiān)督未成體系內部評價與監(jiān)督是事業(yè)單位把握內部控制有效性及存在缺陷的重要途徑，有利于單位優(yōu)化內部控制。然而現(xiàn)實情況是，多數(shù)單位內部評價與監(jiān)督未成體系。在內部評價方面，或是未能客觀評價單位內部控制有效性及存在缺陷，在主觀上有“應付”的想法，或是雖然制定了內部控制評價報告，也指出了當前單位內部控制中的缺陷，但未能對其予以及時改進。在內部監(jiān)督方面，各監(jiān)督力量的監(jiān)督職能難以充分發(fā)揮，不能及時發(fā)現(xiàn)內部控制問題并制止違法違紀行為，這就給了不法分子以可乘之機。例如，據(jù)某地紀委監(jiān)委查處案件顯示，某單位職員在兩年多的時間里連續(xù)50多次以虛開發(fā)票套取方式違規(guī)發(fā)放補貼或挪作他用，如入無人之境，這在一定程度上反映了該單位內部監(jiān)督不力的問題。（五）信息化建設與應用不足《規(guī)范》第十八條明確指出“單位應當充分運用現(xiàn)代科學技術手段加強內部控制”，而從當前各單位公示的內部控制建設情況來看，大多將“強化內部控制與信息化聯(lián)動”作為內部控制建設的重要任務來抓。由此可見，內部控制信息化已成為必然趨勢。但就現(xiàn)階段事業(yè)單位內部控制信息化建設與應用而言，其整體水平還有待提高。例如，某單位近幾年來對內部控制信息化進行了相應的探索與實踐，從系統(tǒng)層面來看，該單位目前仍然應用的是較為老舊的K2財務辦公一體化平臺，而單位領導也對信息化系統(tǒng)的安全性產生質疑。此外，雖然該單位張貼了有關信息化操作的流程圖，但單位員工未能嚴格按照流程圖進行操作。二、事業(yè)單位優(yōu)化內部控制的意義多年來，黨和政府一再強調建設“服務型政府”，建立健全基本公共服務體系。事業(yè)單位作為政府連接群眾的窗口，也必然要強化自身的服務質量。《規(guī)范》第四條指出“提高公共服務的效率和效果是事業(yè)單位內部控制的主要目標之一”，在此指引下優(yōu)化內部控制，基于此改進服務流程，有利于事業(yè)單位管理職能向服務職能轉變。制衡性是事業(yè)單位內部控制所遵循的原則，不相容崗位相分離是事業(yè)單位內部控制的一般方法。優(yōu)化內部控制，事業(yè)單位勢必要遵循制衡性原則，采取不相容崗位相分離的方法在單位內部部門管理、職責分工、業(yè)務流程等方面形成制約，對事業(yè)單位預防貪污腐敗具有重要作用。事業(yè)單位具有一定的公益屬性，對政府財政有較強的依賴性。隨著“六保六穩(wěn)”政策的不斷落實，事業(yè)單位在公共事業(yè)、基礎建設等領域的投入持續(xù)增加。但政府財政有限，再加上宏觀經濟環(huán)境變動導致財政收支矛盾加大，這就需要事業(yè)單位合理安排、高效利用資金。優(yōu)化內部控制，針對單位運營與發(fā)展需要，采取預算控制手段對有限的資金資源進行優(yōu)化配置，實現(xiàn)對資金運轉的動態(tài)監(jiān)控，能夠保障合理開支與資金安全，從而避免資金流失。三、新形勢下事業(yè)單位優(yōu)化內部控制的措施（一）建立健全風險評估與管理機制為實現(xiàn)對風險的有效預警與防范，事業(yè)單位有必要建立健全風險評估與管理機制?！兑?guī)范》要求，對于經濟活動風險，其評估“至少每年一次”“成立風險評估工作小組，單位領導擔任組長”，將其評估結果“形成書面報告并及時提交單位領導班子”。在具體評估實踐中，主要從單位及業(yè)務兩個層面入手。在單位層面，重點關注內部控制工作組織情況、內部控制機制建設情況、內部管理制度完善情況、關鍵崗位人員管理情況、財務信息編報情況等；在業(yè)務層面，重點關注預算管理情況、收支管理情況、資產管理情況、建設項目管理情況等。根據(jù)規(guī)范要求，事業(yè)單位要想建立健全風險評估機制，應加強相關組織建設，由專業(yè)風險管理人員擔任組織成員，保持相關組織的權威性，同時促進風險評估活動的有序開展。在風險管理方面，結合《管理會計應用指引第700號—風險管理》及其他相關政策規(guī)定，考慮引入風險矩陣、風險清單等管理會計工具與方法。以風險清單為例，按照“編制風險清單－溝通與報告－評價與優(yōu)化”程序進行，先基于對風險識別、風險分析、風險應對等不同流程環(huán)節(jié)關鍵要素的充分把握，搭建風險清單基本框架，再由風險管理組織與其他部門進行溝通，確定引發(fā)各類風險的關鍵因素與責任主體，填制完成風險清單基本框架中的要素，最終確認單位的重大風險，同時風險管理部門依據(jù)單位風險偏好、風險管理能力等制定風險應對措施，完善整體風險清單。（二）持續(xù)完善內部控制環(huán)境建設上文提到，單位層面內部控制著重強調組織、崗位權責、制度等控制環(huán)境建設。為加強單位層面內部控制，事業(yè)單位有必要持續(xù)完善內部控制環(huán)境建設，具體可從以下三個方面入手。第一，注重宣傳教育，凝聚思想合力。以單位線上與線下平臺為依托，組織開展有關內部控制政策制度的專題宣講，結合單位各部門的職能任務，將典型內部控制案例作為切入點，深入講解內部工作規(guī)程、風險點及防控措施，引導全體人員理解并掌握內部控制政策制度的重點內容，同時樹立、鞏固內部控制理念，使全體人員認識到內部控制建設及優(yōu)化的重要意義。第二，強化組織領導，壓實各級責任。按照地方財政內部控制建設工作的統(tǒng)一部署，充分考慮單位所在行業(yè)特性與單位實際，對內部控制的優(yōu)化進行高質量推進。建立、調整內部控制工作領導小組，根據(jù)“一把手”工作要求，壓實領導班子和一把手的主體責任，并調整內部控制管理崗位及其他關鍵崗位人員的權責，避免不相容崗位不分離，逐步形成責任清晰、分工明確、齊抓共管的組織架構。第三，健全制度體系，夯實工作基礎。以內部控制相關政策要求為指引，打造與單位運營和發(fā)展相適應的制度體系，緊緊圍繞財政體制改革、預算管理、資金分配等核心，對原本制度內容進行修訂與完善，并利用內部平臺盡快讓各部門、各職員熟悉新的內部控制操作規(guī)程。（三）針對性提高業(yè)務內部控制成效對于不同業(yè)務特點針對性提高業(yè)務內部控制成效。第一，在預算控制中，做好預算編制前期準備，跟隨零基預算改革腳步選擇零基預算法實施預算編制，并規(guī)范預算編制程序，提高業(yè)務部門的編制參與度，同時建立預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制，事前細化各執(zhí)行單元責任，使其明確自身預算目標與具體的執(zhí)行任務，對可能存在的管理風險進行預測，事中動態(tài)監(jiān)控預算執(zhí)行過程，及時發(fā)現(xiàn)并處理預算執(zhí)行偏差，事后加強預算執(zhí)行分析與反饋，深入挖掘形成預算執(zhí)行偏差的深層次原因，提出優(yōu)化方案，將分析結果反饋給企業(yè)上級，以避免無預算支出或超預算支出。第二，在收支控制中，對于國家財政收入及時、明確入賬，加強支出審批、審核，大額支出經單位集體審議決定是否批準，小額支出由部門主管審批，防止資金損失或浪費。第三，在資產控制中，逐步建立從資產采購到處置的全過程控制機制，至少每年一次資產全面清查盤點工作，“摸清家底”，確保賬實一致。第四，在建設項目控制中，著重強調專項債項目控制，一方面深挖隱性債務的形成原因，采取針對性措施降低隱性債務規(guī)模，另一方面合理安排專項債資金的有效使用，做到“無項目不預算、無預算不支出”。（四）加強內部評價與監(jiān)督體系建設加強內部評價與監(jiān)督體系建設，既是促進黨風廉政與風險防控的重要舉措，也是優(yōu)化內部控制的必然選擇。其一，根據(jù)上級單位下達的工作要求，將內部評價與監(jiān)督納入年初工作計劃，立足工作實際，緊抓關鍵流程環(huán)節(jié)制定內部評價與監(jiān)督方案，將內部控制制度建設、執(zhí)行與優(yōu)化情況作為重點評價與監(jiān)督內容。對檢查中發(fā)現(xiàn)的監(jiān)督不力、風險防控不足、內部控制執(zhí)行不到位等問題及時督促整改，并對整改內容予以公開，接受社會監(jiān)督。其二，集成黨委、紀委、財務、審計等各監(jiān)督力量，強化監(jiān)督合力，在此過程中，成立由黨委和紀委引領、領導班子參與、專業(yè)部門全覆蓋的監(jiān)督組織體系，強化監(jiān)督工作統(tǒng)一領導，并構建聯(lián)動監(jiān)管模式，組織各部門全面梳理單位監(jiān)督事項，制定監(jiān)督任務清單，發(fā)揮紀委、財務、審計等熟悉政策的優(yōu)勢，建設涵蓋各專業(yè)領域的監(jiān)督專家?guī)?。其三，注重內部控制報告的編制與報送，按照《制度》的有關要求，基于單位當年內部控制實際及取得的成效，以會議紀要、內部控制制度、內部控制培訓會等能反映內部控制基本事實的材料為支撐，合理編制內部控制報告，及時向相應部門予以報送。（五）提高內部控制信息化建設與應用水平提高內部控制信息化建設與應用水平，并非簡單應用信息技術或信息管理系統(tǒng)處理內部控制事項，而是以信息技術及信息管理系統(tǒng)為支撐，建立基于內部控制制度體系的內部控制運行格局。在系統(tǒng)層面，深入推進預算、資金等業(yè)務系統(tǒng)建設，結合預算管理一體化系統(tǒng)的應用，將內部控制、風險管理理念與規(guī)程滲透于業(yè)務系統(tǒng)中。在橫向上，以基礎信息庫為源頭，以項目庫為核心，聯(lián)通會計核算、預算編制與執(zhí)行等業(yè)務環(huán)節(jié)，以實現(xiàn)“無項目不預算，無預算不支出”。在縱向上，依托專項資金績效評價管理系統(tǒng)構建資金全鏈條管理機制，確保專項資金的動態(tài)追蹤追溯。為促進內部溝通，將黨組議事、財務管理、業(yè)務工作、辦會等日常事項均納入辦公系統(tǒng)中，以實現(xiàn)工作流程的無縫銜接。值得一提的是，在信息化環(huán)境下，事業(yè)單位各項內部控制工作均圍繞數(shù)據(jù)信息展開。數(shù)據(jù)信息天然具有可復制、可更改等特點，一旦管理不當，易引發(fā)重大風險，尤其是全電發(fā)票的普及更是要求單位加強數(shù)據(jù)信息管理。對此，事業(yè)單位應當將數(shù)據(jù)信息管理作為內部控制信息化建設與應用的重點任務來抓。結語事業(yè)單位內部控制中主要存在風險