PPP模式操作流程、關鍵問題及案例分析

丁伯康PPP模式操作流程、關鍵問題及案例分析二零一五年一月

廈門演講嘉賓

丁伯康博士簡介第一部分概述第二部分徐州水司PPP運作的實例第三部分南京長江二橋PPP項目運作經驗主要內容第一部分概述PPP的歷史階段理論探索期（1994年之前）：重點探討B(tài)OT在中國應用的可行性，出現(xiàn)首個BOT項目：深圳沙角B電廠（1984）。試點推進期（1994-2000年）：三部委發(fā)文對BOT項目審批權進行規(guī)范，BOT方式在國內嘗試推行PPP模式，如廣西來賓電廠、湖南長沙電廠、成都自來水六廠等。曲折發(fā)展期（2001-2012年）：中央政府鼓勵投融資體制改革，以住建部為首，加快市政公用行業(yè)的市場化改革，在水務、供熱、供氣、固廢和公交等領域有過一輪市場化改革的風潮，2008年后的國進民退，市場化改革受到影響。蓬勃復興期（2013至今）：PPP進入全面復興階段PPP的復興——政策演進2000年，建設部《城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》2004年，建設部《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》2005年，建設部《關于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》2005年，國務院《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發(fā)展的若干意見》，即舊非公36條2010年，國務院《鼓勵支持非公有制經濟發(fā)展的若干意見》2013年，國務院《關于加強城市基礎設施建設的意見》2014年，財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》、發(fā)改委《政府和社會資本合作的指導意見》PPP的內涵——定義財政部：政府與社會資本合作模式，是政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。政府機構監(jiān)管特許經營項目民營機構投資特許經營權授予運營管理PPP的內涵——新公共管理PPP是新公共管理的一種重要實現(xiàn)方式?！罢畱撌钦贫娑皇莿潣?，政府“安排提供”公共服務與“直接生產”服務之間存在顯著的區(qū)別?！薄狤.S.Savas《民營化與公私部門的伙伴關系》建立特許權經營法規(guī)建立收費機制解決聯(lián)網/聯(lián)合收費問題解決土地、動拆遷問題監(jiān)管服務質量、價格政府市場

政府投資公司與民營

企業(yè)爭流量、爭線路、爭市場政府提供固定回報，承擔

市場風險PPP可以視為公共部門重組的一部分，是廣義的政府職能轉變的一部分，在這個新的定位過程中，政府從直接的公共服務生產商，轉變?yōu)橥苿诱吆鸵?guī)則制定者。PPP的內涵——PPP的類型政府與市場之間的關系可以被視作一個連續(xù)統(tǒng)一體，傳統(tǒng)的公共服務提供構成一極，純粹的私營活動構成另一極，PPP涵蓋了兩極之間的點，每個點都代表著不同的公私部門之間的組合。DBFTTOTBOTBTODBFOROT傳統(tǒng)采購完全私有化O&MPPP模式譜系PPP的內涵——辨析幾個概念PPP不僅止于交易環(huán)節(jié)：PPP項目更像是一段婚姻，而不是一場婚禮。是一種合作伙伴關系，基于共同的目標追求，以最少的資源，實現(xiàn)最多的產品或服務。PPP不只是融資模式：融資只是PPP的目的之一，并不是全部，還利用民營部門的生產管理技術和先進制度；PPP是一個多目標任務，以社會綜合效益最大化為導向。BT是分期付款的政府采購模式：融資大多為短期行為，而PPP則是考慮全壽命周期的長期合作模式。所以，在中國大規(guī)模應用的BT模式，雖有PPP的形式，卻沒有體現(xiàn)PPP的精髓，本質上來說只是一種融資模式。國外的PPP目前，PPP模式在全球很多國家得到了廣泛應用，根據PPP市場成熟度由高到低劃分如下：PPP操作流程（1）步驟一步驟二步驟三PPP操作流程（2）步驟四步驟五國外的PPP——應用領域在基礎設施領域，從經濟基礎設施到社會基礎設施，從項目業(yè)態(tài)從硬到軟，PPP的應用在不斷擴展。道路高速公路橋梁港口鐵路職業(yè)培訓金融制度研發(fā)促進技術轉讓出口援助醫(yī)院學校供水住房排水社會保障社區(qū)服務環(huán)保機構經濟社會硬軟機場電信電力兒童保健監(jiān)獄敬老院經濟基礎設施向工商業(yè)界提供關鍵的中間業(yè)務，其主要功能在于提高生產率，推動自主嘗新社會基礎設施向居民提供基礎服務，其主要作用是改善他們的生活質量及福利，特別面向那些資源貧乏的人群國外的PPP——應用領域領域項目數投資額（百萬英鎊）醫(yī)院10811,751.60學校21211,191.90廢物處理293,788.30辦公用房253,548.60高速路183,539.50市政路203,450.60住房361,734.20道路照明321,427.00健康服務291,233.20通訊13909.2教育12798.2監(jiān)獄12637領域項目數投資額（百萬英鎊）廢水處理9562.3警察局24475.2消防13395.5服務中心23317.2社會護理27316.3娛樂中心12205.1法院8195圖書館7157.8防洪2154.7安全培訓467.6其它417,856.40

合計71654,712.10截至2012年3月，英國PFI有716個項目，總投資547億英鎊。國外的PPP——實施效果英國、丹麥等國家一些定量研究結果表明，傳統(tǒng)的基礎設施采購形式中工期拖延、成本超支現(xiàn)象時有發(fā)生。中國尚無這方面研究成果，但估計情況肯定是更糟糕。而PPP項目在控制工期和成本方面成效顯著。

PFI項目和傳統(tǒng)項目的施工完成情況項目/百分比PFI項目2002年NAO普查政府采購1999年調查按時交付76%30%預算范圍內交付78%27%來源：英國國家審計署(NAO)（2003）國外的PPP——管理機構英國PPP管理機構，第一階段，財政部于1997年設立一個PPP工作組，負責PPP相關工作；第二階段（2010年后），財政部正式成立一個部門——基礎設施建設局（IUK,InfrastructureUK），統(tǒng)一負責PPP管理工作。徐州水司PPP運作的實例海內外引進戰(zhàn)略投資者徐州市自來水總公司改制招商徐州自來水總公司為全民所有制企業(yè)運作前。（1）徐州市自來水總公司的供水能力遠遠不能滿足城市發(fā)展需要；（2）新建水廠和管網改造資金缺乏，，連新建60萬噸駱馬湖水廠所需1.58億資金都無法解決；（3）經營管理技術落后，日偽時期水泥管網較多，漏損嚴重運作過程。2004年12月23日首創(chuàng)股份與徐州市自來水總公司合資成立徐州首創(chuàng)水務有限責任公司，首創(chuàng)股份出資現(xiàn)金人民幣1.44億元獲得80%的股權，徐州水司以實物作價人民幣3600萬元出資獲得20%的股權。徐州首創(chuàng)董事會成員9名，首創(chuàng)股份占6名，徐州水司占3名。職工身份全部置換，福利待三年不變。運作后。徐州首創(chuàng)獲得30年合資經營合同以及在徐州水司現(xiàn)有服務范圍內的獨家特許經營權。江蘇省一級城市供水水質檢測中心，服務人口100萬，供水普及率100%，企業(yè)管理、生產運營、客戶服務水平較合資前有了根本性提高，榮獲“中國供水企業(yè)文化建設先進單位”和江蘇省水利廳水務工作先進單位背景3、國有資產保值增值原則堅持七項基本原則2、公開、公平、公正原則6、完善建立現(xiàn)代企業(yè)制度原則4、堅持漸進式穩(wěn)步改革原則5、產業(yè)化發(fā)展市場化經營原則7、引入先進理念和技術的原則1、合法、合規(guī)，完善監(jiān)管的原則PPP運作的七項基本原則十三大關鍵問題分析十三大關鍵問題分析4、合理選用價值評估方法7、公司治理結構及股權結構10、實行特許經營，完善行業(yè)監(jiān)管機制9、員工安置方案8、土地處置方案12、保障供水安全，滿足城市持續(xù)發(fā)展1、明確PPP運作目標2、確定納入的資產范圍3、債權債務處置5、合理設計交易結構

確保國資保值增值6、融入資金的合理使用11、水價調整機制13、公開性競爭進入的問題PPP結構安排戰(zhàn)略投資人行業(yè)主管部門80%持股派出管理代表經營管理支付轉讓價款

政府經營層

社會公眾20%持股提供供水服務徐州首創(chuàng)水務公眾監(jiān)督行業(yè)監(jiān)管授權特許經營權自來水公司轉讓80%股權

國資委PPP運作的全過程解析全過程由咨詢顧問提供服務招商方案設計持續(xù)管理和效益達成招商目標與邊界條件明晰項目現(xiàn)狀調查修改方案，并正式報批招商文件編制招商實施項目推介/信息發(fā)布發(fā)售招商文件、編制提交投資建議書合同談判，簽約后續(xù)運作分析運作目標實現(xiàn)招商方案設計征求意見，操作測試后續(xù)運作方案改制方案設計組建改制招商機構，項目調查協(xié)助清產核資、審計和評估設計編制改制方案編制后續(xù)運作方案效益跟蹤和評估總進度計劃654210時間單位：月任務項組建PPP運作團隊提交招商文件初稿合同簽訂、中介進場提交PPP實施方案清產核資、財務審計、資產評估編制股權融資方案編制合作方招商公告招商文件定稿及發(fā)售發(fā)布招商公告中介進場日項目推介及投資人資格審查開展盡職調查，掌握項目現(xiàn)狀正式簽署項目協(xié)議投資人盡職調查及投資建議書編制3招商公告發(fā)布投資建議書遞交截止/開啟投資建議書評審及結果公告與候選投資者談判草簽PPP項目協(xié)議相關項目協(xié)議報送主管部門審批正式簽署PPP項目協(xié)議持續(xù)運作方案編制效益跟蹤和評估方法研究發(fā)售招商文件項目開標草簽項目協(xié)議取得的成效目前的徐州首創(chuàng)，管理團隊優(yōu)秀、員工隊伍穩(wěn)定、經營效益良好，已成為蘇北地區(qū)運營和管理首屈一指的混合所有制供水企業(yè)?；谄髽I(yè)的經營效益、管理能力、業(yè)務標準、設施狀況等主要方面形成的綜合評價，已基本達到國內前20名，省內前3名的地位。是江蘇省第一個將公用事業(yè)企業(yè)改革和引進資金同步操作、引進資金最多的PPP項目，圓滿實現(xiàn)了國有企業(yè)的轉制和職工身份的平穩(wěn)轉換１、實現(xiàn)了“引資、引制、引智”運作目標２、實現(xiàn)了國有資產的保值增值３、實現(xiàn)了企業(yè)改革和職工的平穩(wěn)過渡４、實現(xiàn)了政府和社會資本的合作共贏南京二橋PPP運作的實例PPP的中國實踐南京長江二橋PPP項目運作經驗一、背景為解決資金、管理問題，提高市場在資源配置中起決定性作用國企政府國企改革政府購買服務小政府大社會PPP混合所有制二、項目概況

工程總投資35.7947億元(含二橋公園)，其中基建撥13.2558億元，其余建設資金均為銀行貸款，共計22.5389億元（含3.5億元國債）二橋的管理主體為二橋管理局和二橋公司，這兩個單位以“兩塊牌子，一套班子”的形式，共同負責二橋的建設、運營與管理。南京長江二橋工程于1997年10月開工，2001年3月26日建成通車南京長江二橋PPP前基本情況二、項目概況

機關處室下屬公司二橋管理機構組織結構圖二、項目概況后續(xù)投資經營狀況財務結構管理體制兩位一體的管理體制，使二橋公司在資產、業(yè)務、財務、人員、組織機構等方面尚未形成獨立的經營體系，市場運營企業(yè)化主體地位不明確

資產負債率較高，還貸負擔較重，平均每月需支付銀行利息900

多萬元，目前經營收入只能用來償付利息，無力還本經營狀況不佳，所有者權益縮水。財務費用偏高已成為二橋公司經營困難的重要因素。由于經營虧損，截止2002年12月31日，二橋公司的所有者權益已由起初的6億元下降至3.5587億元，公司的資產負債率上升至89.7%；改制招商前存在問題：后續(xù)再投資能力弱。二、項目概況從國家政策趨向來看，國家投融資體制的改革，使路橋等基礎設施改變了以往政府包攬的投資機制政策導向政策支持財務費用偏高，年支付貸款利息約1.32億元，還貸負擔較重，后續(xù)投資能力弱財政壓力財政壓力大PPP在融資、效率、技術及管理等方面本身具備一定的生命力和優(yōu)勢自身優(yōu)勢PPP具有的優(yōu)勢三、項目交易設計和法律結構：交易設計轉讓主體的規(guī)范要求轉讓收入對投資者的吸引力收費權轉讓經營權轉讓股權轉讓轉讓程序繁簡操作時間人員穩(wěn)定后續(xù)經營的影響后續(xù)資本運作項目交易設計和法律結構：交易設計轉讓方式轉讓年限（比例）轉讓價格收費權轉讓15年172,373.8720年241,511.4225年309,907.7428年348,660.96經營權轉讓15年172,878.6320年242,238.7525年310,797.7928年349,629.91股權轉讓40%91,114.7260%136,672.0880%182,229.44單位：萬元財務預測分析項目交易設計和法律結構：交易設計三產剝離方案債務處置方案收益處置方案職工安置方案方案設計：特許經營補償機制利益共享風險共擔項目交易設計和法律結構：交易設計轉讓主體南京市交通集團二橋公司65%股權轉讓價格市交通集團以二橋公司整體資產價值45億元相對應的65%股權價格9.43億元人民幣為本次股權轉讓之底價。競爭模式通過對各家一次性報價有效性和高低的比較，依次挑選前三位投資候選人。轉讓部分條件設置轉讓標的項目交易設計和法律結構：法律結構南京市政府二橋合資公司用戶市交通集團投資者二橋管理局酒店公司養(yǎng)護公司石化公司廣告公司《特許協(xié)議