基于財(cái)務(wù)視角下高校建設(shè)工程審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與控制措施

引言高校為了增加財(cái)政資金收入、優(yōu)化師資結(jié)構(gòu)、提升教學(xué)質(zhì)量、擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，需要不斷加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，涉及的建設(shè)資金也與日俱增。抓好工程建設(shè)質(zhì)量的同時(shí)，能有效提高資金的使用效益，規(guī)避可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，成為學(xué)校關(guān)注的重點(diǎn)。因此，基于財(cái)務(wù)視角，高校審計(jì)部門如何利用專業(yè)特長(zhǎng)有效提高工程建設(shè)資金的使用效率和安全性，通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效識(shí)別和合理防控，充分發(fā)揮高校建設(shè)工程審計(jì)的監(jiān)督職能，有效提升高校工程建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益、文化效益和社會(huì)效益，成為目前亟待探索的方向。關(guān)于高校建設(shè)工程審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的研究，不同學(xué)者分別從風(fēng)險(xiǎn)視角、財(cái)務(wù)視角和審計(jì)視角等方面進(jìn)行了探索分析。萬(wàn)瓊、鐘希余以高校一棟實(shí)驗(yàn)樓的建設(shè)項(xiàng)目為例，對(duì)高校建設(shè)工程項(xiàng)目的決策期和實(shí)施期所面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析，并提出了立足建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部審計(jì)、建立審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制等防范措施，以此為當(dāng)前高校建設(shè)工程項(xiàng)目建設(shè)執(zhí)行的管理風(fēng)險(xiǎn)提供了可行性參考建議[1]。史建華將高校建設(shè)工程審計(jì)過(guò)程中存在的普遍性問(wèn)題作為切入點(diǎn)，以財(cái)務(wù)視角總結(jié)概括了高校的工程建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到?jīng)Q算過(guò)程中存在的項(xiàng)目管理不嚴(yán)和政策落實(shí)不到位等風(fēng)險(xiǎn)，提出加強(qiáng)內(nèi)控管理審計(jì)和推行大數(shù)據(jù)審計(jì)等意見(jiàn)，以此保障高校工程建設(shè)的質(zhì)量和效益[2]。徐雪峰基于審計(jì)視角，提出高校建設(shè)工程管理需要多角度、全過(guò)程、重規(guī)范和防風(fēng)險(xiǎn)，著重分析了高校建設(shè)工程管理中存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的防范策略，為提升高校建設(shè)工程的管理水平提供了一定的建議與幫助[3]。一、審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別（一）財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)高校工程項(xiàng)目的建設(shè)資金主要來(lái)自國(guó)家或地方的財(cái)政撥款，以貨幣形式體現(xiàn)的財(cái)政資金流動(dòng)性強(qiáng)，是最容易引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的部分，這不僅關(guān)系到高校自身的立足發(fā)展，還影響高校的績(jī)效評(píng)估和審計(jì)監(jiān)督管理工作的開(kāi)展。一些高校雖然重視對(duì)建設(shè)資金的管理，但是配套的管理制度和專業(yè)人員不足，缺乏對(duì)資金使用的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判。例如，高校工程建設(shè)項(xiàng)目管理的職能部門通常由具備工程現(xiàn)場(chǎng)管理能力的專業(yè)技術(shù)人員組成，但往往不會(huì)專門配備具有工程造價(jià)資質(zhì)的專業(yè)工程師對(duì)項(xiàng)目的成本進(jìn)行控制和審核。一旦當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)發(fā)生了較大波動(dòng)，項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)管理者缺乏對(duì)市場(chǎng)的了解和全盤的預(yù)判，導(dǎo)致項(xiàng)目的建設(shè)會(huì)產(chǎn)生較大的變更，立項(xiàng)預(yù)算資金不足以承擔(dān)價(jià)格波動(dòng)所帶來(lái)的項(xiàng)目成本的增加，會(huì)給高校財(cái)政帶來(lái)極大的資金風(fēng)險(xiǎn)和管理壓力。另外，高校的基礎(chǔ)建設(shè)快速擴(kuò)張需要廣泛籌集建設(shè)資金，一旦對(duì)融資成本和償還能力的考慮不充足，則容易造成高校的財(cái)務(wù)危機(jī)，甚至資金斷鏈，直接影響項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，導(dǎo)致待建工程中止或在建工程爛尾等風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而加大了建設(shè)資金的使用壓力，甚至造成融資償債危機(jī)。（二）績(jī)效考核風(fēng)險(xiǎn)高校的建設(shè)工程項(xiàng)目，是指學(xué)校以國(guó)撥或自籌等資金配置投資的校內(nèi)各類工程建設(shè)。建設(shè)資金一般都需嚴(yán)格按照國(guó)有資金投資項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范來(lái)進(jìn)行監(jiān)督管理，不僅重視項(xiàng)目的功能需求、工程質(zhì)量、安全、成本和效益，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施計(jì)劃與工程進(jìn)度也尤為重視。工程項(xiàng)目的按期完成關(guān)系到項(xiàng)目資金使用的計(jì)劃目標(biāo)能否如期完成，否則將會(huì)影響高校項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的最終績(jī)效考核。但是在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，部分高校對(duì)績(jī)效目標(biāo)的考核沒(méi)有根據(jù)不同部門職能分工的不同而做到全員有效參與和點(diǎn)對(duì)點(diǎn)考核，缺乏對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人員進(jìn)行的單獨(dú)培訓(xùn)和風(fēng)險(xiǎn)防控的預(yù)警提示，導(dǎo)致項(xiàng)目績(jī)效考核不但無(wú)法促進(jìn)項(xiàng)目效益的提升，反而會(huì)帶來(lái)無(wú)法預(yù)判的管理風(fēng)險(xiǎn)。年底各部門只是為了完成績(jī)效考核，倒逼審計(jì)部門縮短審核期限，影響工程審計(jì)的充分取證，加大了審計(jì)結(jié)果準(zhǔn)確性的風(fēng)險(xiǎn)。另外，項(xiàng)目資金往往會(huì)因前期使用不足或滯后于原本的用款計(jì)劃，而影響學(xué)校工程建設(shè)的工作進(jìn)度。為了推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施，部分發(fā)包方（學(xué)校）會(huì)采用增加預(yù)付款的比例來(lái)完成用款計(jì)劃。這樣的做法雖然完成了用款計(jì)劃和績(jī)效考核目標(biāo)，但是勢(shì)必會(huì)增加建設(shè)資金的使用風(fēng)險(xiǎn)。（三）稅務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)隨著高校業(yè)務(wù)的不斷擴(kuò)展，涉稅事項(xiàng)也隨之增加，稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制也成為內(nèi)部控制不可或缺的重要部分。在高校工程項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，工程項(xiàng)目管理部門容易忽視稅務(wù)管理，內(nèi)部審計(jì)部門在對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)的過(guò)程中，常常會(huì)發(fā)現(xiàn)因工程項(xiàng)目管理部門對(duì)稅收政策不了解、解讀不全面和籌劃不合理，而引發(fā)一系列涉及財(cái)務(wù)、法律或行政等方面的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?？傮w來(lái)說(shuō)，高校所涉及的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要是未遵守當(dāng)?shù)鼗蛘邍?guó)家的相關(guān)稅收法律法規(guī)，導(dǎo)致高校的利益受損，甚至是高校工程項(xiàng)目管理部門對(duì)稅務(wù)管理業(yè)務(wù)的認(rèn)識(shí)不高、學(xué)習(xí)不透和研究不深等問(wèn)題，導(dǎo)致外部社會(huì)單位對(duì)涉稅事項(xiàng)有了“趁虛而入”的機(jī)會(huì)，應(yīng)納稅而未納稅，或者偷稅漏稅，連帶高校面臨補(bǔ)稅、處罰甚至刑事責(zé)任。例如，高校建設(shè)工程項(xiàng)目所需的物資采購(gòu)和工程竣工結(jié)算等都會(huì)涉及稅務(wù)事項(xiàng)，承包單位在投標(biāo)和結(jié)算時(shí)切換不同的企業(yè)身份，以高稅率獲取工程款，又以低稅率繳納增值稅，通過(guò)這種方式增加工程結(jié)算款，抬高了高校工程建設(shè)項(xiàng)目的成本，使得高校陷入涉稅風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重?fù)p害了高校的利益和形象。同時(shí)，這種行為一旦被上級(jí)稅務(wù)部門查實(shí)，發(fā)包單位（學(xué)校）不可避免地也要承擔(dān)連帶處罰，加大了高校的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，極大地影響了高校的聲譽(yù)。二、風(fēng)險(xiǎn)的控制措施（一）建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系高校的財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，會(huì)根據(jù)不同類型的財(cái)務(wù)狀況而有所不同，建立一系列能夠反映高校建設(shè)工程項(xiàng)目的財(cái)務(wù)狀況或債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等財(cái)政指標(biāo)體系，以此從多角度來(lái)反映高校建設(shè)工程審計(jì)項(xiàng)目的財(cái)政資金運(yùn)營(yíng)情況，全方位評(píng)價(jià)高校建設(shè)工程審計(jì)項(xiàng)目在資金運(yùn)行過(guò)程中可能會(huì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)。在結(jié)合高校財(cái)政現(xiàn)狀合適定位的基礎(chǔ)上，對(duì)提高高校建設(shè)工程財(cái)政資金的可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)性意義。對(duì)于高校建設(shè)工程審計(jì)來(lái)說(shuō)，借助財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)系統(tǒng)進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)防控具有建設(shè)性意義。高校建立的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系應(yīng)遵循以下原則。一是科學(xué)性原則。要求指標(biāo)體系是建立在多方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下的，指標(biāo)的設(shè)計(jì)具有代表性和完整性，指標(biāo)之間既獨(dú)立又互補(bǔ)，最重要的是能夠科學(xué)地反映出高校財(cái)政資金的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。只有遵循了科學(xué)性，才能確保指標(biāo)評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性和權(quán)威性。二是有效性原則。風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系既要有科學(xué)性，又要兼具實(shí)際操作的可行性。因此，在建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系時(shí)，要確保所有數(shù)據(jù)均由財(cái)務(wù)處從現(xiàn)有的財(cái)務(wù)資料和會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)中真實(shí)提取，進(jìn)一步增強(qiáng)數(shù)據(jù)的有效操作性。三是整體性原則。由于高校的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自多個(gè)方面，因此風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系應(yīng)該是一個(gè)多變量的復(fù)雜系統(tǒng)，不能采用局限性的單一指標(biāo)體系來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，而要從多角度、多方位，全面建立多個(gè)任務(wù)點(diǎn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，從而完整反映高校的財(cái)務(wù)狀況。四是可比性原則。建立高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系的目的是防范高校建設(shè)工程審計(jì)中可以提前預(yù)判的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是對(duì)高校建設(shè)工程項(xiàng)目進(jìn)行的綜合評(píng)估，這種評(píng)估不僅可以通過(guò)單一自評(píng)，也可以通過(guò)校內(nèi)指標(biāo)互評(píng)和校際互比的方式，構(gòu)建指標(biāo)之間的互通性和可比性，將高校建設(shè)工程審計(jì)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)提前量化，合理規(guī)避，有效防范。（二）推行績(jī)效目標(biāo)公開(kāi)研判高校的項(xiàng)目預(yù)算和績(jī)效目標(biāo)公開(kāi)提供的信息非常有限，尤其是涉及資金量大的建設(shè)工程項(xiàng)目[4]，在審計(jì)前進(jìn)行工程建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的公開(kāi)，意味著直接將高校工程建設(shè)項(xiàng)目擬定完成和需要達(dá)到的目標(biāo)及指標(biāo)告知全校師生和社會(huì)大眾，加大公眾對(duì)高校建設(shè)工程項(xiàng)目的提前公開(kāi)審計(jì)監(jiān)督。在監(jiān)督是否按期完成工程建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的同時(shí)，進(jìn)一步與審計(jì)部門一起提前介入過(guò)程監(jiān)督，研判工程是否存在違規(guī)、違建和腐敗等問(wèn)題，發(fā)揮公眾和審計(jì)的監(jiān)督“觸角”，開(kāi)展廣泛全面的督查，規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)的整體管理，提高項(xiàng)目績(jī)效的考核質(zhì)量。關(guān)于如何實(shí)施高校建設(shè)工程績(jī)效目標(biāo)的公開(kāi)研判，建議從以下幾個(gè)方面展開(kāi)。首先，列出備選的需公開(kāi)績(jī)效目標(biāo)的工程項(xiàng)目清單，對(duì)完成項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行梳理和排查，列出風(fēng)險(xiǎn)清單，以供項(xiàng)目審計(jì)和大眾監(jiān)督。其次，各項(xiàng)目分管部門對(duì)初步擬定公開(kāi)的項(xiàng)目清單和各自對(duì)應(yīng)的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行一一核對(duì)檢查，判斷其一旦向大眾進(jìn)行公開(kāi)是否會(huì)同步引發(fā)系列風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行研判和反饋，最終由校級(jí)層面會(huì)商具體公開(kāi)清單。然后，對(duì)項(xiàng)目和風(fēng)險(xiǎn)清單進(jìn)行排序，參考前期與各方的調(diào)研交流結(jié)果，綜合學(xué)校的實(shí)際情況和項(xiàng)目的建設(shè)特點(diǎn)，提出風(fēng)險(xiǎn)防范的預(yù)判解決方案。最后，高校負(fù)責(zé)建設(shè)工程項(xiàng)目的相關(guān)職能部門和建設(shè)工程審計(jì)部門對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控建議的方案進(jìn)行初審后，移交分管領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行審定，按照高校信息公開(kāi)的要求和流程，在規(guī)定的時(shí)間期限內(nèi)在學(xué)校主頁(yè)的工程建設(shè)項(xiàng)目信息公開(kāi)欄對(duì)社會(huì)大眾開(kāi)展公開(kāi)研判，從而強(qiáng)化對(duì)高校建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政資金績(jī)效目標(biāo)考核的有效審計(jì)監(jiān)督。（三）完善稅務(wù)監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制隨著高校建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，高校在稅務(wù)管理方面的強(qiáng)度和難度也會(huì)隨之加大，因此會(huì)面臨更多的問(wèn)題和挑戰(zhàn)[5]。尤其是涉及較多資金的高校工程建設(shè)項(xiàng)目，一旦管理不當(dāng)，則會(huì)給高校帶來(lái)相關(guān)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[6]。因此，高校務(wù)必完善稅務(wù)管理制度，建立稅務(wù)監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制，提出可行性的內(nèi)部控制措施，提高稅務(wù)管理者的能力與意識(shí)，進(jìn)而提升高校稅務(wù)管理的整體水平，有效減少因稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)給高校帶來(lái)的不利影響和危害?？梢圆捎靡韵聨追N可行性長(zhǎng)效措施和機(jī)制。一是構(gòu)建稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警框架和控制機(jī)制，并及時(shí)進(jìn)行更新。加大高校內(nèi)部審計(jì)對(duì)稅務(wù)監(jiān)管的力度，將合理規(guī)避稅務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)落實(shí)到日常的風(fēng)險(xiǎn)常態(tài)化管控之中。二是加大對(duì)工程項(xiàng)目發(fā)票的監(jiān)管，將發(fā)票和收據(jù)的管理制度納入學(xué)校內(nèi)部控制制度和手冊(cè)之中，以此來(lái)優(yōu)化對(duì)票據(jù)核查的風(fēng)險(xiǎn)管控。三是設(shè)置專門的稅務(wù)崗位，并且提高稅務(wù)管理部門的崗位獨(dú)立性，將其與財(cái)務(wù)工作分開(kāi)。派專人進(jìn)行稅務(wù)管理與核查，其崗位職責(zé)主要是稅收、統(tǒng)籌和監(jiān)督等，加強(qiáng)審計(jì)對(duì)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的雙重監(jiān)督管理，以便發(fā)揮出該崗位對(duì)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的有效控制。四是搭建信息交流平臺(tái)。高校分管稅務(wù)工作的管理人員可以將稅務(wù)信息在公開(kāi)的交流平臺(tái)上通過(guò)跨部門和跨院校的方式進(jìn)行實(shí)時(shí)共享和集思廣益，從而加深高校建設(shè)工程項(xiàng)目的管理人員對(duì)國(guó)家稅務(wù)相關(guān)政策和法律制度的認(rèn)知與理解，進(jìn)而自覺(jué)地約束自身與他人。此舉加強(qiáng)了對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目的公開(kāi)審計(jì)與監(jiān)督，降低了審計(jì)時(shí)涉稅風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，促進(jìn)了高校的健康可持續(xù)發(fā)展。結(jié)語(yǔ)隨著高校建設(shè)工程審計(jì)在資金成本控制和工程質(zhì)量監(jiān)督等方面發(fā)揮的作用越來(lái)越大，工程審計(jì)的重要性也越發(fā)突出，內(nèi)部審計(jì)部門的工作任務(wù)和要求也在不斷加重。各地各高校內(nèi)部審計(jì)部門必須立足審計(jì)的主要職責(zé)和目標(biāo)，從財(cái)務(wù)視角切入，以增強(qiáng)資金管理使用的合法性和效益性為目標(biāo)，緊扣財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的定位、財(cái)政