突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)問(wèn)題研究

2008年汶川地震發(fā)生后，我國(guó)審計(jì)署首次對(duì)突發(fā)公共事件實(shí)施跟蹤審計(jì)，保障了救災(zāi)資金物資的合法合規(guī)使用，充分發(fā)揮審計(jì)全過(guò)程監(jiān)督的作用?！丁笆濉眹?guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)的內(nèi)容應(yīng)涉及災(zāi)害的預(yù)防體系建設(shè)、救助過(guò)程和自后重建等階段。黨的十八大以來(lái)，審計(jì)部門積極探索跟蹤審計(jì)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中的具體操作流程，例如玉樹地震的災(zāi)后重建、甘肅舟曲特大山洪泥石流地質(zhì)災(zāi)害等，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金的撥付使用的合法合規(guī)性。但是，在實(shí)際操作過(guò)程中，相關(guān)法律法規(guī)的缺失導(dǎo)致跟蹤審計(jì)在實(shí)施過(guò)程中存在困難，阻礙了跟蹤審計(jì)的實(shí)施，威脅受災(zāi)群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。因此，分析突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)存在的主要問(wèn)題并提出優(yōu)化建議，可以促使其有效發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用，保障人民財(cái)產(chǎn)安全。一、文獻(xiàn)簡(jiǎn)述（一）跟蹤審計(jì)的相關(guān)研究黎仁華等指出對(duì)災(zāi)后重建項(xiàng)目實(shí)施跟蹤審計(jì)有利于救災(zāi)資金和物資的籌集、分配和管理。王中信總結(jié)出突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)的理念、方式、規(guī)范和依據(jù)等，并提出應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該包含的主要內(nèi)容。曹建新等認(rèn)為由于突發(fā)性公共事件具有難以預(yù)測(cè)性、時(shí)效性、復(fù)雜性、危害性和公共性等特點(diǎn)，實(shí)施跟蹤審計(jì)是必要的。（二）突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)的主要內(nèi)容鄭石橋認(rèn)為突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)的內(nèi)容除了常規(guī)資金審計(jì)外，還應(yīng)包括應(yīng)對(duì)體系是否健全、應(yīng)對(duì)行為是否合規(guī)、披露信息是否真實(shí)。指出跟蹤審計(jì)的主要內(nèi)容有救災(zāi)資金物資的籌集和發(fā)放、財(cái)政稅收政策落實(shí)、金融支持和相關(guān)工作落實(shí)情況等。馬亞紅發(fā)現(xiàn)審計(jì)人員利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)社會(huì)輿論進(jìn)行收集和關(guān)聯(lián)規(guī)則挖掘，將社會(huì)輿論關(guān)注的重點(diǎn)事項(xiàng)、人物和事件作為審計(jì)重點(diǎn)，并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)調(diào)整審計(jì)重點(diǎn)。（三）突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)的方法突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)開展方式主要包括制定重大突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)應(yīng)急預(yù)案和業(yè)務(wù)實(shí)施指南、融入風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)和開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專項(xiàng)審計(jì)、建立重大突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制。林苗通過(guò)對(duì)比中日兩國(guó)突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)方法，指出應(yīng)加強(qiáng)跟蹤審計(jì)的信息化建設(shè)，注重重點(diǎn)審計(jì)與全面審計(jì)的有機(jī)結(jié)合。咸雄指出在突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)中，要引入先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)強(qiáng)大的分析歷史數(shù)據(jù)的能力，總結(jié)以往跟蹤審計(jì)的規(guī)律并將其運(yùn)用到新事件審計(jì)中。綜上，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵、主要內(nèi)容、方法和重點(diǎn)等都有深入的研究。但實(shí)務(wù)過(guò)程中仍存在審計(jì)證據(jù)難獲取、審計(jì)不到位、審計(jì)結(jié)果不理想以及跟蹤審計(jì)不規(guī)范等問(wèn)題亟待解決。二、我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件審計(jì)應(yīng)對(duì)（一）我國(guó)突發(fā)公共事件審計(jì)的基本情況近年來(lái)，我國(guó)突發(fā)公共事件接連發(fā)生，審計(jì)機(jī)關(guān)開展了多項(xiàng)突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)。截至2021年12月31日，審計(jì)署官網(wǎng)共發(fā)布了16份有關(guān)突發(fā)公共事件的審計(jì)公告，如《云南省大姚地震救災(zāi)資金審計(jì)結(jié)果》《審計(jì)署關(guān)于汶川地震抗震救災(zāi)資金物資審計(jì)情況公告》《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)結(jié)果》《汶川地震社會(huì)捐贈(zèng)款物審計(jì)結(jié)果》《審計(jì)署關(guān)于玉樹地震抗震救災(zāi)資金物資跟蹤審計(jì)情況公告》《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)結(jié)果》《玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建2011年跟蹤審計(jì)結(jié)果》《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建2011年度跟蹤審計(jì)結(jié)果》等。目前我國(guó)突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)只涉及自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)。對(duì)16份審計(jì)公告進(jìn)行整理可知，首先，從審計(jì)的階段上來(lái)看。根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中的規(guī)定，突發(fā)公共事件管理分為預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段、監(jiān)測(cè)與預(yù)警階段、應(yīng)急處置與救援階段、事后恢復(fù)與重建階段。目前，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)的實(shí)施主要集中在后兩個(gè)階段，并沒有預(yù)防和監(jiān)測(cè)預(yù)警階段的相關(guān)部署。其次，從審計(jì)的內(nèi)容上來(lái)看。審計(jì)內(nèi)容涉及救災(zāi)款物收入、支出和結(jié)存總體情況、災(zāi)后重建項(xiàng)目的建設(shè)管理等方面，具有綜合特性。最后，從審計(jì)的方法上來(lái)看。從汶川地震后，審計(jì)機(jī)關(guān)積極實(shí)施跟蹤審計(jì)來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，不斷優(yōu)化審計(jì)流程，取得了良好的社會(huì)反響。（二）我國(guó)突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)過(guò)程存在的問(wèn)題1．突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)制度規(guī)范尚不完善2008年汶川地震后，我國(guó)才開始實(shí)施突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)，發(fā)展至今不過(guò)短短十幾年。由于我國(guó)突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)實(shí)施時(shí)間較短，并沒有頒布相關(guān)的法律法規(guī)以及制定相關(guān)的審計(jì)準(zhǔn)則。跟蹤審計(jì)的計(jì)劃、重點(diǎn)、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)告等缺乏統(tǒng)一規(guī)范，導(dǎo)致審計(jì)主體的主觀意識(shí)對(duì)審計(jì)過(guò)程和結(jié)果的影響較大，難以保證跟蹤審計(jì)的質(zhì)量。突發(fā)公共事件發(fā)生后，審計(jì)署積極部署，各級(jí)審計(jì)部門全力配合，但實(shí)際操作過(guò)程中仍然缺乏有關(guān)開展突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)的具體法律法規(guī)和規(guī)范制度，導(dǎo)致各個(gè)地區(qū)跟蹤審計(jì)工作缺乏依據(jù)，降低了跟蹤審計(jì)實(shí)施的效率和效果。2．突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)預(yù)警、監(jiān)測(cè)環(huán)節(jié)缺失通過(guò)對(duì)審計(jì)署發(fā)布的16份審計(jì)公告進(jìn)行整理，匯總出我國(guó)突發(fā)公共事件的審計(jì)階段分布如表1。表1審計(jì)署發(fā)布的有關(guān)突發(fā)公共事件的審計(jì)階段匯總從表1分析可知，在突發(fā)公共事件管理的4個(gè)階段中，應(yīng)急處置與救援階段審計(jì)公告數(shù)量占56%，事后恢復(fù)與重建階段審計(jì)公告數(shù)量占44%，預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段、監(jiān)測(cè)與預(yù)警階段并沒有涉及，跟蹤審計(jì)并沒有實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)督。突發(fā)公共事件發(fā)生后審計(jì)署帶頭各級(jí)審計(jì)部門積極配合，緊急制定出應(yīng)急預(yù)案。但是由于突發(fā)公共事件的不可預(yù)測(cè)性，以及缺乏系統(tǒng)、規(guī)范的綱領(lǐng)性應(yīng)急預(yù)案，審計(jì)部門無(wú)法及時(shí)、高效的制定出符合實(shí)際情況應(yīng)急預(yù)案，導(dǎo)致災(zāi)害發(fā)生初期不能有效的開展實(shí)施各項(xiàng)工作，降低審計(jì)工作效率。3．突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)信息公開不完善截至目前我國(guó)審計(jì)署官網(wǎng)發(fā)布的關(guān)于突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)的報(bào)告只有16份，幾乎都是關(guān)于突發(fā)公共事件中資金的合法合規(guī)使用情況有關(guān)，審計(jì)報(bào)告內(nèi)容過(guò)于單一。《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》指出，公共突發(fā)事件發(fā)生時(shí)政府部門要把人民的生命財(cái)產(chǎn)安全放在第一位，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)還要對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)履行情況進(jìn)行審計(jì)，審查其是否存在忽視人民財(cái)產(chǎn)安全、懶政、不作為等情況。4．突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)方法有待改進(jìn)突發(fā)公共事件往往危害人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，甚至對(duì)整個(gè)社會(huì)的正常運(yùn)作都造成重大的影響。因此，在突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)實(shí)施的過(guò)程中，審計(jì)程序難以實(shí)施，審計(jì)證據(jù)取得困難，降低了突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)的實(shí)施和結(jié)果的效率性效果性。目前，審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施的突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)仍采取傳統(tǒng)的審計(jì)方法，如實(shí)地盤點(diǎn)抗災(zāi)物資，不僅浪費(fèi)時(shí)間還容易出現(xiàn)差錯(cuò)。雖然審計(jì)機(jī)關(guān)部有部分工作采用了計(jì)算機(jī)技術(shù)，但仍處于最基礎(chǔ)的功能，不能滿大數(shù)據(jù)時(shí)代的要求，審計(jì)證據(jù)獲取較慢。由于突發(fā)公共事件的突發(fā)性，審計(jì)人員數(shù)量不能在第一時(shí)間得到保證，面對(duì)繁重的審計(jì)工作，就需要新的技術(shù)引入來(lái)完成相應(yīng)的審計(jì)工作。三、完善我國(guó)突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)的建議（一）完善突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)制度規(guī)范審計(jì)工作本身的主觀意識(shí)較強(qiáng)，審計(jì)人員的自我意識(shí)對(duì)審計(jì)結(jié)構(gòu)的影響較大，相關(guān)法律法規(guī)以及準(zhǔn)則指南的完善，可以有效降低這類問(wèn)題的發(fā)生?？梢詮闹贫ň唧w可操作性的準(zhǔn)則入手來(lái)完善突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)的相關(guān)準(zhǔn)則規(guī)范，通過(guò)借鑒《審計(jì)準(zhǔn)則》的相關(guān)規(guī)定，制定《突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)實(shí)施準(zhǔn)則》來(lái)明確審計(jì)目標(biāo)、時(shí)點(diǎn)、內(nèi)容與重點(diǎn)、方式與方法和報(bào)告等，劃定審計(jì)人員的職責(zé)范圍，為突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)的實(shí)施保駕護(hù)航。（二）制定突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)預(yù)案我國(guó)幅員遼闊、自然災(zāi)害頻發(fā)。在突發(fā)公共事件發(fā)生前，如果能夠進(jìn)行充足的應(yīng)急準(zhǔn)備，實(shí)施檢查和預(yù)警機(jī)制，就可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題。因此在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)應(yīng)該以預(yù)防為主，制定突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)預(yù)案。對(duì)不可預(yù)防的突發(fā)公共事件，如地震等，應(yīng)該加強(qiáng)資金和物資的儲(chǔ)備，增強(qiáng)相關(guān)人員應(yīng)對(duì)突發(fā)情況的能力，在災(zāi)害發(fā)生的第一時(shí)間能夠制定有效的救援和恢復(fù)重建方案，做到預(yù)防與應(yīng)對(duì)完美結(jié)合，把突發(fā)公共事件帶來(lái)的損失降到最低點(diǎn)。（三）充分公開突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)結(jié)果面對(duì)突發(fā)公共事件，各國(guó)政府都十分重視審計(jì)結(jié)果的披露。英國(guó)政府積極實(shí)施專項(xiàng)審計(jì)并對(duì)外披露報(bào)告，報(bào)告主要包括政府的抗災(zāi)舉措、財(cái)政開支使用情況、醫(yī)療體系應(yīng)對(duì)情況和面臨的困境等，以此來(lái)指導(dǎo)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)工作的進(jìn)行。巴西、墨西哥等國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)開通建議舉報(bào)平臺(tái)、開發(fā)相關(guān)應(yīng)用程序等方式來(lái)加強(qiáng)與社會(huì)公眾的溝通?；谝陨细鲊?guó)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)審計(jì)部門應(yīng)改變?cè)械膱?bào)告模式，首先，搭建線上信息公開平臺(tái)。通過(guò)官方網(wǎng)站、微信公眾號(hào)、新聞媒體專訪等形式，將重要的審計(jì)信息及時(shí)、準(zhǔn)確的傳遞給信息使用者。其次，及時(shí)披露階段性審計(jì)結(jié)果，揭露相關(guān)部門工作中存在的問(wèn)題，促使其進(jìn)行整改，并隨后披露整改報(bào)告，提高政府公信力。最后，審計(jì)項(xiàng)目完成后，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)將階段性的審計(jì)報(bào)告進(jìn)行匯總，形成綜合完整的審計(jì)報(bào)告，對(duì)外披露。（四）推動(dòng)新型技術(shù)在突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)中的應(yīng)用調(diào)查報(bào)告顯示，面對(duì)突發(fā)公共事件全球76個(gè)國(guó)家中約70%的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)利用電子信息技術(shù)和線上平臺(tái)搭建，開展遠(yuǎn)程審計(jì)，保證審計(jì)工作高效