適應與演化：中國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系的政策文獻量化分析

適應與演化中國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系的政策文獻量化分析

摘要：推進互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系和治理能力現(xiàn)代化是建設“網(wǎng)絡強國”的題中之義。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)信息服務技術的迭代發(fā)展以及應用領域的縱橫拓展，為實現(xiàn)“治理需求”與“治理供給”之間的動態(tài)平衡，互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系也在不斷適應中進行演化發(fā)展。本文運用政策文獻量化分析方法，從治理體系中最為核心的治理主體、治理客體和治理工具三個要素出發(fā)，并結合不同時期治理生態(tài)的屬性特征，構建了一個理解中國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系互動演化的分析框架。研究發(fā)現(xiàn)，中國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系的演化是不同治理要素與治理生態(tài)在動態(tài)互動中相互適應的結果。在不同的治理生態(tài)下，互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理主體的相對重要性也各有側重。相應地，復雜多元的治理工具也以非均衡的組態(tài)模式施加于差異化的治理客體。更進一步地，這一動態(tài)演化過程不僅體現(xiàn)了治理體系基于治理效能的偏好選擇，也體現(xiàn)了對“安全價值”與“發(fā)展價值”的認知變遷。關鍵詞：互聯(lián)網(wǎng)信息服務，政策文獻量化，互動演化，價值平衡一、引言伴隨著數(shù)字信息技術的迭代發(fā)展與應用普及，數(shù)字時代正在加速到來，在此背景下，推進數(shù)字治理體系和治理能力已經(jīng)成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。[1]在數(shù)字化進程中，互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理作為數(shù)字社會形態(tài)下國家治理體系和能力現(xiàn)代化的重要映射，已經(jīng)深深嵌入到政府-市場-社會的治理互動之中，不僅關系到我國互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)的發(fā)展前景，還會影響公眾的互聯(lián)網(wǎng)行為模式與認知，因而優(yōu)化互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理尤顯關鍵。從總體上看，互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理肇因于促進互聯(lián)網(wǎng)信息服務高速發(fā)展的需求與確?；ヂ?lián)網(wǎng)信息服務安全運行需求之間的價值矛盾。隨著互聯(lián)網(wǎng)信息服務新業(yè)態(tài)、新模式以及新興數(shù)字技術的不斷涌現(xiàn)，當基于特定時期所形成的治理模式不再適應互聯(lián)網(wǎng)信息服務復雜多變的發(fā)展新情境時，為進一步彌合發(fā)展需求與安全需求之間的張力和矛盾，互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理與新的發(fā)展生態(tài)通過相互適應，形成新的共演化的治理體系。對治理體系不同要素及要素之間互動關系的動態(tài)考察可以為理解治理體系演化和發(fā)展提供一個重要研究視角。自20世紀90年代中期，我國政府便出臺了一系列政策規(guī)范來確保對互聯(lián)網(wǎng)信息服務的治理，這些政策規(guī)范是觀察和理解治理體系演化的理想媒介。一方面，這些政策規(guī)范是二十多年來不斷發(fā)展的中國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系演化過程的重要“印記”；另一方面，通過審視內嵌于這些政策規(guī)范中不同治理要素的互動與發(fā)展，也可以描繪出中國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理在不同時期關注的重點和價值取向?；诖?，本文運用政策文獻量化方法，從治理體系中最為核心的治理要素，即治理主體、治理客體、治理工具出發(fā)，結合不同時期的治理生態(tài)特征建立分析框架，以揭示不同時期互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系的要素組合結構和演化脈絡，為新時代我國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理的優(yōu)化以及數(shù)字治理的現(xiàn)代化提供參考。二、文獻綜述與命題框架（一）基本概念的厘定1.互聯(lián)網(wǎng)信息服務對于互聯(lián)網(wǎng)信息服務的界定，我國相關的政策文件中已有提及，例如《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法（2011）》指出：互聯(lián)網(wǎng)信息服務是指通過互聯(lián)網(wǎng)向上網(wǎng)用戶提供信息的服務活動。《國民經(jīng)濟行業(yè)分類（2017）》將互聯(lián)網(wǎng)信息服務界定為除基礎電信運營商外，通過互聯(lián)網(wǎng)提供在線信息、電子郵箱、數(shù)據(jù)檢索、網(wǎng)絡游戲、網(wǎng)上新聞、網(wǎng)上音樂等信息服務。但仔細審視上述規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，官方文件對于互聯(lián)網(wǎng)信息服務的界定各有側重，且不同文件中的規(guī)定存在一定沖突。在學術研究層面，既有研究對互聯(lián)網(wǎng)信息服務的學理性界定并不多，或是簡單沿用《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》中的界定，或是將互聯(lián)網(wǎng)信息服務等同于互聯(lián)網(wǎng)信息。[2]事實上，互聯(lián)網(wǎng)信息服務是一個非常具體的概念，它以信息服務用戶為導向，以信息服務提供者為紐帶，以信息服務策略為基本保障。雖然互聯(lián)網(wǎng)信息服務的核心是信息，但又不僅限于此，還囊括了對信息的生產(chǎn)、收集、運輸、傳播等內容，例如信息的報道與發(fā)布服務、信息咨詢服務、信息檢索服務等。鑒于此，結合相關政策文件的闡述，本文將互聯(lián)網(wǎng)信息服務界定為：互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體（個人或組織）以互聯(lián)網(wǎng)為依托（移動互聯(lián)網(wǎng)和固定互聯(lián)網(wǎng)），通過對信息的采集、生產(chǎn)、開發(fā)、處理、傳播等形式，向上網(wǎng)公眾提供的與信息相關的服務活動的總稱。2.互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理在當下學術研究領域，“治理”（Governance）已經(jīng)成為眾多學科中最時尚的概念之一。正如AnsellC，Levi-FaurD等學者指出：治理被稱作一個流行語，一套框架性工具，一個跨越不同學科的概念…一個傘狀概念，一個模棱兩可的概念。[3]伴隨著各個國家治理實踐的不斷開展，治理概念的外延也在被不斷擴大和拉伸，以適用不同的情境。然而概念拉伸結果導致了“治理”概念的語義模糊性，且造成其無法與其他類似的概念框架進行區(qū)分。[4]因此不斷有學者提出應當回歸治理的本意去界定治理。如弗朗西斯·福山將“治理”界定為政府制定和執(zhí)行規(guī)則以及提供服務的能力，無論政府是不是民主。[5]MeierKJ在其研究中指出：我使用治理這個術語等方式與亞里士多德用政治的方式一樣，它是指一般意義上的管理社會的過程。[6]基于此，本文對治理概念的界定側重從治理的本意去界定，即將治理界定為管理、處理、控制、統(tǒng)治某個事物或某個實體的行為和方式。綜上，不能簡單地將互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理視為互聯(lián)網(wǎng)治理或者互聯(lián)網(wǎng)內容治理?；ヂ?lián)網(wǎng)信息服務治理即互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理主體對互聯(lián)網(wǎng)信息服務活動的管理、處理、控制等一系列行為和方式的總和?；ヂ?lián)網(wǎng)信息服務治理的主體不僅包括體制內的各政府機構、群團組織，也包括各互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)協(xié)會、其他社會組織等體制外機構以及廣大公眾。互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理的客體不僅僅包括互聯(lián)網(wǎng)信息，也包括互聯(lián)網(wǎng)信息服務主體的主體行為以及互聯(lián)網(wǎng)信息服務客體（用戶）的信息使用行為。（二）文獻綜述在我國塑造“網(wǎng)絡強國”的頂層設計之下，強化對互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理的理論與實踐研究是維護我國互聯(lián)網(wǎng)安全的應有之義。但當前對于互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理領域的研究卻并未獲得足夠的重視，通過對互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理相關研究文獻的梳理發(fā)現(xiàn)，已有研究呈現(xiàn)三個傾向：其一，從宏觀層面出發(fā)，將對互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理的探討納入整體互聯(lián)網(wǎng)治理研究的框架之內。[7][8]這些研究以整體互聯(lián)網(wǎng)為研究對象，雖然在分析過程中會涉及互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理的相關問題，但難以凸顯互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理研究的專門性。其二，從互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理的某一具體領域出發(fā)，基于“現(xiàn)狀-問題-對策”范式進行定性的思辨研究。[9][10]這類研究傾向雖然有助于洞察特定領域的互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理的問題特征，但卻受制于不同信息服務領域的異質性，難以把握互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理的整體制度規(guī)則和一般性運行邏輯。其三，從互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系的某一要素出發(fā)建立分析框架，探討要素的發(fā)展與變遷。如魏娜、范梓騰、孟慶國等立足治理主體要素，對不同時期我國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理機構間互動網(wǎng)絡與演進機制進行考察與分析。[11]李文娟等基于治理工具維度，從政策工具強制程度和協(xié)同程度兩個指標探討了不同時期互聯(lián)網(wǎng)信息服務政策工具的運行結構及變遷機理。[12]這類研究傾向聚焦特定治理要素，對于我們理解治理要素的動態(tài)變化奠定了重要基礎，但是，互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理的不同治理要素并非孤立的發(fā)生演化，而是在與其他治理要素的相互作用中進行演化，因此，需要考察不同要素之間的互動關系。（三）分析框架基于已有研究衍生出的一個核心問題是，究竟應當建立何種研究框架，使之既滿足中觀層面的研究聚焦，又能從動態(tài)角度考察互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系演化？有學者指出，在政策研究中，從政策主體、政策客體、政策工具和政策環(huán)境的角度去分析政策系統(tǒng)，可以較好地解釋公共政策系統(tǒng)的內涵。[13]據(jù)此，雖然治理體系包含諸多治理要素，但本文僅選取治理體系中最為核心的治理要素，即治理主體、治理客體、治理工具，并結合特定時期的治理生態(tài)，建立理解中國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系演化的四個命題：命題1：治理主體是理解互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系和治理架構的基本要素，不同類型的治理主體體現(xiàn)了不同的治理導向。從治理實踐審視，互聯(lián)網(wǎng)信息服務的治理主體主要包括政府、行業(yè)協(xié)會、互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體、社會公眾。命題2：治理客體是理解互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理的重要面向，治理客體可以揭示不同時期治理的側重點?；ヂ?lián)網(wǎng)信息服務的治理客體主要包括互聯(lián)網(wǎng)信息服務的提供主體（供給主體）、互聯(lián)網(wǎng)信息服務內容、互聯(lián)網(wǎng)信息服務用戶。命題3：治理工具是理解互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理的關鍵變量，不同的治理工具會塑造不同的治理實踐活動，同樣地，也會引發(fā)不同的治理效果。治理工具（governinginstruments）又稱為政策工具（policyinstruments），[14]幾乎每個學者都有自己的一套“工具箱”。[15]-[17]本研究的治理工具主要采用MichaelHowlett和M.Ramesh的分類方法，即在自愿性-強制性光譜上對各治理工具進行定位，將治理工具分為三類：自愿性工具、混合性工具和強制性工具。[18]其中自愿性工具的核心特征是很少或者幾乎沒有政府干預，包括行業(yè)自律、互聯(lián)網(wǎng)信息服務主體（平臺）自主管理、用戶自律等?；旌闲怨ぞ呓Y合了自愿性工具和強制性工具的特征，既強調一定強制力的運用，也允許自主性決策，這類工具包括建立信用檔案、指導與培訓、約談、公開公示等。強制性工具是指運用權威和強制力，對目標客體或客體行為進行控制和限制[19]，包括準入管理、真實身份核驗、審查、追究責任等。命題4：治理主體、治理客體、治理工具在與治理生態(tài)的互動作用中發(fā)生演化，在不同的治理生態(tài)屬性下，不同治理主體的參與程度、治理工具的運用情況、治理客體的聚焦都會有所不同。也就是說，在不同治理生態(tài)下，不同主體使用不同工具對不同客體進行治理?；谏鲜鏊膫€命題，可以構建一個理解我國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系及其演化的分析框架（如圖1所示）。維度一是治理主體（S軸），維度二是治理客體（O軸），維度三是治理工具（I軸），在此基礎上基于不同時期的治理生態(tài)屬性，考察不同治理要素之間的互動作用。三、研究方法與數(shù)據(jù)來源（一）政策文獻量化研究政策文獻量化研究將內容分析法、統(tǒng)計學、文獻計量學等方法引入，對政策文獻內容與外部結構要素進行量化分析，從而揭示內化于政策文本中的治理主體、治理工具、治理對象等要素在不同治理生態(tài)屬性下的互動發(fā)展和演變。作為一種新的研究方法與范式，政策文獻量化研究因其獨到的描述性分析空間，可以在眾多政策研究問題中加以應用。[20]基于此，本文采用政策文獻量化研究方法，選取國家層面關于互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理方面的228份政策文本，從治理主體、治理工具、治理客體三個維度，并結合特定時期的治理生態(tài)分析我國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系的互動演化。（二）數(shù)據(jù)來源研究數(shù)據(jù)樣本主要來自于“北大法律信息網(wǎng)”（北大法寶）和清華大學“政府文獻信息系統(tǒng)”這兩個數(shù)據(jù)庫，結合前文對“互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理”的概念界定，以1994-2019年為時間區(qū)間，分別以“互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理”“互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理”“互聯(lián)網(wǎng)信息服務監(jiān)管”“互聯(lián)網(wǎng)信息服務規(guī)制”“互聯(lián)網(wǎng)信息服務管制”“互聯(lián)網(wǎng)信息服務”等相關詞為檢索詞進行全文檢索；以“互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理”“互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理”“互聯(lián)網(wǎng)信息服務監(jiān)管”“互聯(lián)網(wǎng)信息服務規(guī)制”“互聯(lián)網(wǎng)信息服務管制”“互聯(lián)網(wǎng)信息服務”為檢索詞進行了全文同段檢索。在此基礎上，通過中央政府網(wǎng)站及相關部委網(wǎng)站進行補充核驗檢索。通過上述檢索途徑確定的初步政策文本數(shù)量為394份，為確保樣本數(shù)據(jù)的針對性、有效性和代表性，本文按照相關性原則對樣本數(shù)據(jù)進行了篩選。[21]同時，為進一步確保樣本篩選的準確性，邀請相關政府部門實務工作人員以及文獻研究和互聯(lián)網(wǎng)治理研究領域的專家進行了核驗，根據(jù)核驗意見對政策文本數(shù)據(jù)進行調整和核準，最終確定和梳理出有效政策文本228份，具體如表1所示：（三）編碼規(guī)則1.治理主體根據(jù)研究命題1，本文將治理主體編碼為四類，分別是政府（囊括政府各部門）；行業(yè)協(xié)會，如中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會、中國互聯(lián)網(wǎng)信息發(fā)展協(xié)會等；互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體（平臺）；社會公眾（包括使用信息服務的各類用戶）。具體編碼規(guī)則見表2：2.治理客體根據(jù)命題2，本文將治理客體按照服務主體、服務內容、用戶三個面向進行編碼。具體編碼規(guī)則見表3：3.治理工具依據(jù)命題3，本文將治理工具按照自愿性工具、混合性工具和強制性工具進行編碼。具體編碼規(guī)則見表4：四、互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系的階段性互動演化（一）互聯(lián)網(wǎng)信息服務政策文本總體情況分析在1994年-2019年間，我國共發(fā)布了228份互聯(lián)網(wǎng)信息服務政策文本。2000年以前，與互聯(lián)網(wǎng)信息服務相關的政策非常少，年均發(fā)布政策數(shù)不超過3份；2000年以后政策數(shù)量逐年增加，于2009年新發(fā)布數(shù)量首次達到兩位數(shù)；近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)信息服務在各領域的縱深拓展，相關治理政策發(fā)布不斷增多，年均政策發(fā)布接近20份。依照編碼規(guī)則，228份政策文本共獲取893條有效政策編碼。從整體審視，在治理主體要素維度，我國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理主體以政府機構（占比68.2%）為主；在治理客體要素維度，最為主要的治理對象是互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體（占比75.1%）；在治理工具要素維度，強制性工具（占比65.4%）居于絕對主導地位，混合性工具（占比14.7%）和自愿性工具（占比19.9%）的運用大致相當。通過對治理主體、治理客體、治理工具這三個要素互動關系的進一步考察發(fā)現(xiàn)，三大治理要素的組合呈現(xiàn)出了多種互動類型（表5）。其中，“政府機構-互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體-強制性工具”這一組合數(shù)量最多，達到了399條，占比44.7%。為了呈現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系核心要素之間在不同時期的互動變化，本文將互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理劃分為不同的階段。既有研究對互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理階段的劃分尚未形成一致的劃分標準。有的研究是以機構改革節(jié)點為劃分依據(jù)，[22]也有研究是根據(jù)相關政策主體和監(jiān)管策略的歷史數(shù)量分布作為劃分標準，[23]還有研究是綜合互聯(lián)網(wǎng)信息服務發(fā)展歷程和網(wǎng)絡治理實踐進行階段劃分。[24]由于本文的研究方法是通過內嵌于政策文獻中的要素來透視互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系的變遷，因此本文的階段劃分主要以互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理關鍵性政策法規(guī)的出臺為標準，同時，在劃分階段的過程中也結合了我國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理的標志性事件。2000年出臺的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》是我國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理的里程碑，標志我國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理有了明確的治理依據(jù)，據(jù)此把2000之前的時期劃分為第一階段。2007年發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展信息化“十一五”規(guī)劃》提出了“十一五”時期國家信息化和互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的總體目標，因此把2000至2007年之前的階段劃分為第二階段。2014年2月，中央網(wǎng)絡安全和信息化領導小組宣告成立，中共中央總書記親自擔任組長，顯示出中國最高層在保障網(wǎng)絡安全、推動信息化發(fā)展的決心，我國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理進入新的階段，因此，2014年可以作為一個重要節(jié)點。按上述標準劃分的四個階段分別是：1994-1999年；2000-2006年；2007-2013年；2014年至今。下文將按照這四個階段分別討論互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理的主體、客體、工具在不同治理生態(tài)下的互動演化。（二）1994-1999年互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系互動分析1994-1999年是我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的早期階段，由于沒有任何治理經(jīng)驗可循，因此這一時期我國互聯(lián)網(wǎng)的治理也基本處于摸著石頭過河的探索階段，大多側重在網(wǎng)絡基礎設施搭建、互聯(lián)網(wǎng)接入、域名、安全保密等方面。在該階段僅有的14條政策編碼中，關于互聯(lián)網(wǎng)信息服務的治理并無單獨提及，基本含涉在上述互聯(lián)網(wǎng)治理領域之中。該階段互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理的典型特征是以政府為絕對治理主體的單一式治理。治理客體主要面向互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體，少部分面向互聯(lián)網(wǎng)信息服務內容，治理工具采用的均為強制性工具，集中在準入管理、審查與抽查、追究責任這三項工具（表6）。從治理要素之間的互動來看，這一時期互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理主體、客體和工具三大要素的互動組合類型較為單一，僅有2種類型。如圖2空間坐標系所示，球心位于所代表組合類型的點坐標處，球體大小與組合數(shù)多少直接相關（下同），可以發(fā)現(xiàn)該階段的要素互動組合均位于“強制性工具”層，主要為“政府機構-互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體-強制性工具”這一互動組合，占比高達85.7%；“政府機構-互聯(lián)網(wǎng)信息服務內容-強制性工具”組合類型僅占比14.3%。結合治理生態(tài)進一步考察，這一時期治理要素之間的互動類型較為單一的主要原因在于，此時正值我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的早期，互聯(lián)網(wǎng)作為一個新興事物，其網(wǎng)絡內容的影響力以及可能的社會效應尚未獲得充分認知，且對于互聯(lián)網(wǎng)信息服務的治理并無相關經(jīng)驗可循，因此，遵循傳統(tǒng)的治理路徑，以政府為主體的強制性治理就成為了當時治理情境下的理性選擇。（三）2000-2006年互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系互動分析2000年后，以互聯(lián)網(wǎng)為依托的信息服務開始向新聞、視聽、衛(wèi)生醫(yī)藥、教育、文化等領域推進應用，互聯(lián)網(wǎng)信息服務在發(fā)展過程中出現(xiàn)了諸如服務提供主體準入管理不規(guī)范、互聯(lián)網(wǎng)信息服務內容良莠不齊等負面問題。為了應對這些問題，我國開始出臺針對性的政策規(guī)范，比較典型的是2000年出臺的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》。這些政策規(guī)范中一個共同的趨向是開始強調政府之外的其他主體參與到治理過程中。因此這一階段政策編碼達到112條（表7），是上一階段編碼數(shù)的8倍，且不再僅僅強調政府治理的作用，行業(yè)協(xié)會、互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體、社會公眾也開始進入到治理體系中，但除政府機構外的主體發(fā)揮的作用仍然較為有限。在治理客體層面，該階段關于針對互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體和互聯(lián)網(wǎng)信息服務內容的治理編碼數(shù)量大幅增加，首次出現(xiàn)了對互聯(lián)網(wǎng)信息服務用戶的治理。與此同時，該階段治理體系中不再僅有強制性工具的應用，混合性工具和自愿性工具也開始投入使用，二者共同占比19.6%。從治理要素間的互動情況看，這一時期互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理主體、客體和工具三大要素的互合類型與上一階段相比明顯增多，共有11種組合類型，如圖3空間坐標系所示。不過，該階段要素互動組合較為分散，代表“政府機構-互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體-強制性工具”這一互動組合的球體體積仍為最大，位于距離原點最近的位置，意味著在治理體系中政府機構針對互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體采用強制性工具進行治理這一模式仍占主流，但占比從上一階段的85.7%回落至58.9%，表明領域的拓寬和問題的呈現(xiàn)使得其他互動組合類型逐漸開始發(fā)揮作用，以滿足互聯(lián)網(wǎng)信息服務有效治理需要。值得注意的是，“政府機構-互聯(lián)網(wǎng)信息服務內容-混合性工具”這一互動組合在此階段首次出現(xiàn)，表明政府開始采用強制力度較弱的混合性工具（如約談與規(guī)勸工具等）介入到互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理過程中。除此，其他新應用的互動組合類型編碼數(shù)量均較少，例如位于距原點最遠端的“社會公眾-互聯(lián)網(wǎng)信息服務用戶-自愿性工具”這一組合編碼僅為1條。總體來看，該時期互動組合類型呈現(xiàn)探索式創(chuàng)新發(fā)展趨勢，互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理不斷向制度化、多元化邁進。（四）2007-2013年互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系互動分析2007年以后，互聯(lián)網(wǎng)信息服務的交互屬性和移動屬性不斷增強，舊的問題尚未得到有效解決，一些新的問題又不斷凸顯出來，進一步加劇了互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理的復雜性。為了應對這種治理的復雜性，這一時期互聯(lián)網(wǎng)信息服務相關的政策緊密出臺，該階段共有286條政策編碼（表8），是上一階段的2.6倍左右，愈發(fā)凸顯了互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理在我國整體互聯(lián)網(wǎng)治理中的重要性。在治理主體方面，該階段政府機構仍是最為主要的治理主體，但比重較以往階段有所下降，行業(yè)協(xié)會、互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體、社會公眾的比重均有不同程度的提高。在治理客體方面，與上一階段相比，這一階段關于互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體的規(guī)定仍占主要部分，但出現(xiàn)了更多關于互聯(lián)網(wǎng)信息服務用戶的規(guī)定（6條）。在治理工具維度，該階段依舊以強制性治理工具為主，但是混合性工具和自愿性工具的使用數(shù)量與比重較以往階段均有所提升，二者總和達到了26.9%，表明多元化工具的使用初具規(guī)模。在治理要素的互動層面，在這一時期互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理主體、客體和工具三大要素的互動組合類型數(shù)量與上一階段相比變動不大，共有l(wèi)2種組合模式，從數(shù)量上看僅比前一階段增加1種。如圖4空間坐標系所示，該階段的要素互動組合依舊較為分散，但是遠原點端的球體大小逐漸增加，例如位于立方體“自愿性工具”層的“行業(yè)協(xié)會-互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體-自愿性工具”“互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體-互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體-自愿性工具”“社會公眾-互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體-自愿性工具”這三個互動組合，分別占比為4.5%、3.5%、5.9%，說明該時期除政府機構外已有相當規(guī)模的多元主體使用自愿性工具對互聯(lián)網(wǎng)信息服務主體進行治理，如使用行業(yè)公約、平臺自主管理、公眾舉報/投訴等工具。此外，與上一階段相比，有更多的互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體針對互聯(lián)網(wǎng)信息服務內容和互聯(lián)網(wǎng)信息服務用戶使用了強制性工具，如《大眾傳播媒介廣告發(fā)布審查規(guī)定》指出“大眾傳播媒介應當履行法定的廣告審查義務，在廣告發(fā)布前查驗相關廣告證明文件、核實廣告內容”。綜合來看，該階段互動組合類型多樣且組合數(shù)量初具規(guī)模，互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理處于結構調整與體系優(yōu)化的完善階段。（五）2014年至今互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系互動分析2014年3月我國首次將“大數(shù)據(jù)”寫入政府工作報告，伴隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，互聯(lián)網(wǎng)信息服務進入高速發(fā)展階段，新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮。一方面互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理的體量爆發(fā)式增長，另一方面互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理的困難顯著增加。在此種情況下，政府主體在應對新形勢上的局限性不斷顯現(xiàn)出來，越來越多的呼聲要求發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體、行業(yè)協(xié)會、社會公眾等主體的治理作用。通過編碼數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，該階段共有481條政策編碼（表9），是上一階段的1.7倍左右。其中，治理主體中政府機構的比重較以往階段顯著下降，行業(yè)協(xié)會、互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體、社會公眾的比重顯著提高，多元主體協(xié)同治理的格局更加明顯。在治理客體層面，對互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體的規(guī)定仍占主要部分，原因在于隨著服務提供主體的增多，作為理性的經(jīng)濟人，越來越多的服務主體為了追求用戶點擊率、網(wǎng)絡人氣、減少管理成本支出，傾向于在平臺自主管理、審查與抽查等方面規(guī)避主體責任。針對互聯(lián)網(wǎng)信息服務用戶的規(guī)定也迅速增加，且與互聯(lián)網(wǎng)信息服務內容的規(guī)定數(shù)大致相當。這說明，我國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理客體已呈現(xiàn)出以互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體為核心，以互聯(lián)網(wǎng)信息服務內容和信息服務用戶為兩翼的治理特征。該階段仍有超半數(shù)采取強制性工具，但是混合性工具、自愿性工具的使用比重有顯著提升，尤其是自愿性工具的使用，占比達到了26.0%。在這一階段，互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理主體、客體和工具三大要素的互動組合模式十分豐富，共有18種組合模式。如圖5空間坐標系所示，治理要素間的互動組合愈加分散，分布于不同點坐標處的球體體積顯著增大，表明我國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系的互動組合類型已呈現(xiàn)出顯著多元化特征，復雜多樣的治理主體憑借復雜多樣的治理工具指向不同的治理客體。例如在“自愿性工具”層，“行業(yè)協(xié)會-互聯(lián)網(wǎng)信息服務用戶-自愿性工具”“互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體-互聯(lián)網(wǎng)信息服務內容-自愿性工具”等組合的球體新出現(xiàn)或體積迅速增加，可看出隨著自愿性工具的深入運用，與其相關的互動組合類型愈發(fā)多樣。但是，就用戶和公眾而言，由于中國歷來缺少公民自治的傳統(tǒng)，加之缺少必要的激勵，因此現(xiàn)行的公眾監(jiān)督和用戶自律發(fā)揮的作用仍非常有限，如“社會公眾-互聯(lián)網(wǎng)信息服務用戶-自愿性工具”這一互動組合僅占比1.2%。此外，互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體采用了更多的強制性工具介入治理，意味著政府逐漸下放管理權力，給予互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體更多的管理自主性。綜上所述，該階段多元化互動組合類型共同發(fā)揮作用，互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系愈發(fā)成熟，并呈現(xiàn)出剛柔并濟的治理態(tài)勢。五、結論與討論通過對互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理相關政策文獻的量化分析可以發(fā)現(xiàn)，我國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系并非刻意建構的結果，而是在與互聯(lián)網(wǎng)信息服務發(fā)展生態(tài)以及治理效能與治理價值選擇的階段性磨合與適應中逐漸調試和演化的。（一）基于治理生態(tài)的適應性演化互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系與不斷變遷的互聯(lián)網(wǎng)治理生態(tài)之間不斷適應的結果，直接反應在階段性的政策變遷過程中。在不同的治理生態(tài)下，互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理的主體呈現(xiàn)不同的側重，復雜多樣的治理工具也以非均衡的力度指向不同的治理客體。在互聯(lián)網(wǎng)信息服務發(fā)展的早期，國家層面對于互聯(lián)網(wǎng)的治理并無經(jīng)驗可循，相應的治理體系建設也僅僅處于探索階段，治理的智力資源和技術資源都非常有限，因而互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系的架構較為簡單。2000年以后，隨著互聯(lián)網(wǎng)基礎設施的建設以及互聯(lián)網(wǎng)的不斷普及，許多傳統(tǒng)的信息服務領域如新聞、醫(yī)藥、文化教育等不斷向互聯(lián)網(wǎng)端延伸，互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供的主體數(shù)量和市場容量不斷擴大，與之相適應，互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理的復雜性也不斷攀升，互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理不得不探索式創(chuàng)新發(fā)展，不斷向制度化、規(guī)范化、法治化邁進。2007年后，伴隨信息技術向移動端的轉化以及智能終端設備的普及，互聯(lián)網(wǎng)信息服務的載體開始向一些高移動性和高互動性的傳播載體傾斜，互聯(lián)網(wǎng)信息服務朝著智能化、移動化、交互性方向不斷拓展，在此種情勢下，政府主體無論是在配置性治理資源上，還是在權威性治理資源上都面臨較大的“資源瓶頸”。為更好回應政府治理資源不足和治理生態(tài)復雜性，該時期互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理處于結構調整與體系優(yōu)化之中。2014年后，隨著物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術在信息服務領域的縱向滲透以及網(wǎng)民規(guī)模的爆發(fā)式增長，一方面，互聯(lián)網(wǎng)信息服務在信息傳播速度、影響范圍、覆蓋面以及社會動員方面相較以往更為復雜、更為多元；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)信息服務的新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，成為推動產(chǎn)業(yè)轉型升級、經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要驅動力，在此種治理生態(tài)下，我國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理的多元化格局更加明顯，互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理進入了新的發(fā)展時期，朝著“網(wǎng)絡強國”的發(fā)展要求不斷邁進。（二）基于治理效能的偏好性選擇互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系的互動演化進程，也是基于不同治理生態(tài)下，提高治理效能的偏好性選擇。互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理早期，在無法識別潛在未知風險情況下，治理任務與治理目標相對單一，基于治理效能的考量，為迅速有效實現(xiàn)規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息服務市場秩序、保障用戶權益這一治理預期，政府各機構作為唯一治理主體，主要采取準入管理和追究責任等強制性治理工具對互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體這一客體進行治理，因而呈現(xiàn)出互動組合類型單薄且數(shù)量有限的特征。隨著治理體系的不斷成熟，參與至互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理的主體開始增多，除了政府機構的多樣性增加外，治理主體重心不斷向行業(yè)協(xié)會側、服務主體（市場）側、社會公眾側轉移。與此同時，不同主體對治理工具的使用不再局限在單一的強制性工具，強制性工具、混合性工具、自愿性工具運用的非均衡性逐步縮小。此外，由于互聯(lián)網(wǎng)信息服務用戶規(guī)模劇增，治理客體層面一方面強調互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供主體強化平臺建設來規(guī)范用戶行為，另一方面也進一步強調用戶對信息和行為的自律。綜合來看，在基于治理效能的偏好性選擇考量下，我國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系的演化呈現(xiàn)以下趨勢：第一，隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的邁進和加速發(fā)展，政府管理對象數(shù)據(jù)面臨爆發(fā)式增長，傳統(tǒng)的監(jiān)測、管理、應對手段捉襟見肘，[25]為分擔政府壓力，市場、社會等主體參與治理過程進而推動整體治理效能提升是大勢所趨。第二，受社會主義市場經(jīng)濟體制改革的浪潮影響，為充分激發(fā)市場活力，我國在互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理領域方面簡政放權、創(chuàng)新治理方式，不斷探索在有效把控放權邊界下給予市場主體更多自主性的模式，使得政府治理實踐逐步深入，大大提高了治理效能。第三，對社會進行有效回應、打造有效政府是治理的重要目標之一。從初期的管理演化到多主體協(xié)同治理，這其中公眾參與起到重要作用。擴大參與面有助于社會認同政策并對政策執(zhí)行起正向推動作用，而治理過程本身能夠對社會進行回應也是一種治理成效的表現(xiàn)。（三）基于價值平衡的范式轉換在解釋全球互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管邏輯的研究中，有兩種主要的范式：其一是制度主義理論范式，其二是自由主義理論范式。前者將監(jiān)管看作國家管理者的集體行為，該行為指向政治穩(wěn)定與安全的一元化目標，后者則將監(jiān)管看作不同利益主體的訴求在互動中得到平衡的過程。[26]盡管這兩個范式最初是為解釋國際互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管體制而構建，但這一解釋框架在理解我國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系的發(fā)展與演化上也具有一定的啟發(fā)。在互聯(lián)網(wǎng)信息服務發(fā)展的早期階段，保證互聯(lián)網(wǎng)信息服務行為、內容始終在可控的范圍內的價值需求，推動著政府機構對互聯(lián)網(wǎng)信息服務發(fā)展過程中不斷涌現(xiàn)的不安全因素和問題現(xiàn)象進行強制性治理。然而，隨著互聯(lián)網(wǎng)信息服務新技術、新業(yè)態(tài)的爆發(fā)式涌現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)信息服務整體環(huán)境發(fā)生了很大變化，互聯(lián)網(wǎng)信息服務產(chǎn)業(yè)領域不斷拓展，并成為推動經(jīng)濟發(fā)展的重要驅動因素。在這種情況下，對互聯(lián)網(wǎng)信息服務的治理不僅要考慮到“安全價值”需求，而且要綜合衡量“促進多元且創(chuàng)新的互聯(lián)網(wǎng)信息服務發(fā)展生態(tài)、推進經(jīng)濟高質量發(fā)展”的“發(fā)展價值”需求。在治理實踐中，這兩種價值取向之間往往存在沖突，為了平衡這種沖突，互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理逐漸進行范式轉換并呈現(xiàn)出兩面特性：一方面，政府機構在治理結構中依然占據(jù)主導地位，通過準入管理、內容審查、嚴格追責等強制性工具來管控互聯(lián)網(wǎng)信息服務的安全發(fā)展，確保企業(yè)行為、內容信息、用戶操作在法律政策允許的范圍內。另一方面，特別是2014年以來，互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系也日益表現(xiàn)出對多種價值，特別是“發(fā)展價值”的兼顧，通過強化互聯(lián)網(wǎng)信息服務行業(yè)、提供主體和用戶的自我管理與自律，緩和激烈的價值沖突，創(chuàng)造有利于互聯(lián)網(wǎng)信息服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的治理生態(tài)。最后，互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應該成為國家創(chuàng)新治理體系的重要組成部分。此項研究雖然探討了互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系的適應與演化問題，但也存在以下不足：首先，研究是基于1994年至2019年共25年的有效政策文本228份，從文本數(shù)量來看，樣本量存在偏少的問題，主要是由于研究考察的是互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理政策的一般性演進過程，因此僅選取了中央層面的文本數(shù)據(jù)，未將地方層面的文本數(shù)據(jù)納入到研究樣本中。事實上，地方層面的政策實踐也是我國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理變遷的重要面向，因此后續(xù)的研究可以圍繞地方的政策實踐進行深挖研究。另外，雖然通過互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理政策的文獻量化分析，討論了互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系的演化問題，但在討論中僅選取了互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系中的治理主體、治理客體、治理工具以及治理環(huán)境這四大要素。事實上，治理體系包含了治理理念、治理制度安排與各類治理資源的總和，將治理體系簡化為上述四大要素不足以呈現(xiàn)治理體系的全貌，這也正是本文研究結論的條件邊界所在?；ヂ?lián)網(wǎng)信息服務治理是一項復雜的研究議題，需要開展的研究遠不止上述幾個方面，本研究并不奢望能夠完盡解釋中國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理體系所有面向、所有維度的變遷和發(fā)展過程，只期望為日后該領域的進一步研究提供一種思路。參考文獻：[1]鮑靜，賈開.數(shù)字治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究：原則、框架與要素[J].政治學研究，2019（3）.[2][11][21][22]魏娜，范梓騰，孟慶國.中國互聯(lián)網(wǎng)信息服務治理機構網(wǎng)絡關系演化與變遷——基于政策文獻的量化考察[J].公共管理學報，2019（2）.[3]Ansell，Christopher，D.Levi-Faur，andJ.Trondal.GovernanceinTurbulentTimes.NewYork：OxfordUniversityPress，2016，pp.27-54.[4]ComellaR.NewGovernanceFatigue？Administratio