全域土地綜合整治項(xiàng)目投資模式及收益回報(bào)解析

全域土地綜合整治項(xiàng)目投資模式及收益回報(bào)解析一、研究背景隨著社會(huì)資本參與土地整治類項(xiàng)目范圍不斷擴(kuò)大，土地指標(biāo)交易途徑不斷擴(kuò)展，指標(biāo)從省內(nèi)流轉(zhuǎn)再到國(guó)家統(tǒng)籌等政策紅利不斷釋放，將有更多的社會(huì)資本參與到全域土地綜合整治項(xiàng)目中。社會(huì)資本參與全域土地綜合整治項(xiàng)目，對(duì)于增加土地效益和改善項(xiàng)目周邊生態(tài)環(huán)境具有重要作用，但社會(huì)資本更看重的是項(xiàng)目投資收益，能否及時(shí)收回投資成本及合理利潤(rùn)是社會(huì)資本投資項(xiàng)目的重中之重。政府投資與社會(huì)資本在全域土地綜合整治項(xiàng)目的收益機(jī)制不盡相同，若不能構(gòu)建合理的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金投入的合理回報(bào)，則無(wú)法吸引到社會(huì)資本進(jìn)入。因此，要推動(dòng)社會(huì)資本參與全域土地綜合整治項(xiàng)目，開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目運(yùn)作，核心問題是在于如何科學(xué)合理的分配項(xiàng)目收益。二、投資模式全域土地綜合整治項(xiàng)目通過(guò)引入社會(huì)資本，政府由項(xiàng)目實(shí)施者向監(jiān)管者發(fā)生轉(zhuǎn)變，社會(huì)資本也通過(guò)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等職能，具體分工如下：政府方負(fù)責(zé)制定相關(guān)政策、解決項(xiàng)目實(shí)施中的協(xié)調(diào)問題，管控新增耕地指標(biāo)交易的收益分配等決策項(xiàng)目重大事項(xiàng)。社會(huì)資本主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目區(qū)域范圍內(nèi)土地整治項(xiàng)目的實(shí)施，含踏勘、立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、報(bào)備等；支付項(xiàng)目建設(shè)成本、財(cái)務(wù)成本及管理成本等成本，獲得通過(guò)處置分成的新增耕地指標(biāo)作為投資收益；并承擔(dān)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及不可抗力造成的風(fēng)險(xiǎn)。要充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，以政府資金為引導(dǎo)，鼓勵(lì)采取政府和社會(huì)資本合作（PPP)模式，委托代建、先建后補(bǔ)等方式，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、工商資本、土地整治專業(yè)機(jī)構(gòu)等依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃和有關(guān)規(guī)定，規(guī)范有序投資或參與土地整治項(xiàng)目。一是政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。具體實(shí)施參照PPP項(xiàng)目管理有關(guān)規(guī)定。二是委托代建模式。由市、縣政府公開擇優(yōu)選定一個(gè)專業(yè)化管理單位作為“代建人”，由代建人代行項(xiàng)目業(yè)主的職能，負(fù)責(zé)控制土地整治項(xiàng)目的投資、質(zhì)量和工期，在項(xiàng)目完成移交后收取相應(yīng)代建管理費(fèi)。三是先建后補(bǔ)模式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織及涉農(nóng)扶持企業(yè)等以行政村為單元實(shí)施投資總額在50萬(wàn)元以內(nèi)的土地整治項(xiàng)目，可以自籌資金、自主實(shí)施、先建后補(bǔ)。社會(huì)資本參與的土地整治項(xiàng)目完成驗(yàn)收合格后，由市、縣政府按照合同約定支付項(xiàng)目各項(xiàng)款項(xiàng)或給予一定補(bǔ)助資金。除以上三種模式外，全域土地綜合整治項(xiàng)目也可采取F+EPC模式、特許經(jīng)營(yíng)模式。F+EPC模式。政府授權(quán)國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)全域土地整治項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管護(hù)等工作，同時(shí)允許其選擇具有土地整治能力的投資人或者資金方與土地整治工程總承包方組建聯(lián)合體等進(jìn)行合作的方式整合社會(huì)資源參與項(xiàng)目。特許經(jīng)營(yíng)模式。政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式公開采購(gòu)社會(huì)投資人，通過(guò)政府授權(quán)，城投公司與投資人合資成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)土地整治項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管護(hù)。以上模式為全域土地綜合整治項(xiàng)目的常見投資合作模式，地方政府可根據(jù)項(xiàng)目自身特點(diǎn)，選擇合適的合作模式推進(jìn)項(xiàng)目的投資落地。三、收益來(lái)源社會(huì)資本參與全域土地綜合整治項(xiàng)目的收益來(lái)源，取決于政府對(duì)土地整治后的增值收益進(jìn)行合理分配。土地整理階段，收益主要分為兩大類：一是糧食增產(chǎn)收益；一是項(xiàng)目?jī)?nèi)新增加的土地指標(biāo)交易收益。農(nóng)用地整治可以帶來(lái)耕地面積的增加和質(zhì)量的提高，從而提高產(chǎn)量，增加糧食收益。但糧食增加收益與項(xiàng)目投資相差甚遠(yuǎn)，并且存在不確定性，因此社會(huì)資本基本不寄希望于通過(guò)糧食產(chǎn)能的提升來(lái)獲得收益回報(bào)。“探索將通過(guò)土地整治增加的耕地作為占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地的指標(biāo)，按照誰(shuí)投入、誰(shuí)受益的原則返還指標(biāo)交易收益?！蓖ㄟ^(guò)項(xiàng)目新增土地指標(biāo)交易獲得項(xiàng)目回報(bào)，能夠使社會(huì)資本快速收回投資成本及合理利潤(rùn)。因此，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)新增加的土地指標(biāo)交易收益成為全域土地整治項(xiàng)目的主要收益來(lái)源。五回報(bào)機(jī)制通過(guò)土地整理可獲得土地指標(biāo)，土地指標(biāo)交易收益作為項(xiàng)目的投資回報(bào)。社會(huì)資本參與土地整理類項(xiàng)目的常見的回報(bào)分配方式有以下幾種：

01固定指標(biāo)單價(jià)固定指標(biāo)單價(jià)指在政府指導(dǎo)限價(jià)下經(jīng)招標(biāo)形成的指標(biāo)單價(jià)乘以項(xiàng)目驗(yàn)收后產(chǎn)生的土地指標(biāo)數(shù)額確定社會(huì)投資方收益。此種方式與項(xiàng)目投資成本無(wú)直接關(guān)系，不管投資成本高于或低于指標(biāo)回購(gòu)價(jià)格，政府均以固定價(jià)格回購(gòu)社會(huì)資本實(shí)施土地整治項(xiàng)目補(bǔ)充的指標(biāo)。指標(biāo)收益一般與耕地質(zhì)量、指標(biāo)數(shù)量等有關(guān)。02

固定投資回報(bào)率固定投資回報(bào)率是指政府與社會(huì)資本約定一個(gè)投資限額和一個(gè)固定的投資回報(bào)率。當(dāng)項(xiàng)目完成土地指標(biāo)交易后，政府從土地指標(biāo)交易收益中返還社會(huì)資本的投資成本，并按約定的的投資回報(bào)率給予相應(yīng)的投資回報(bào)。這種模式的投資收益主要跟項(xiàng)目投資額度有關(guān)，投資額度越大，收益越大。社會(huì)資本會(huì)傾向于讓政府盡可能增加認(rèn)定投資額以擴(kuò)大收益，存在較大的操作漏洞。03利潤(rùn)獎(jiǎng)勵(lì)分配該模式下，政府將部分土地指標(biāo)收益除彌補(bǔ)投資成本外，并給予一定的利潤(rùn)獎(jiǎng)勵(lì)。利潤(rùn)獎(jiǎng)勵(lì)將與投入成本、交易價(jià)格掛鉤，從而確定一個(gè)利潤(rùn)分配比率，能夠很好的約束社會(huì)資控制成本。如可設(shè)置利潤(rùn)分配比例=(指標(biāo)交易收益-投資成本）*（1-投資成本/指標(biāo)交易收益）。04指標(biāo)收益分成項(xiàng)目土地指標(biāo)實(shí)現(xiàn)收益后，政府與社會(huì)資本按一定比例進(jìn)行收益分配，分配比例一般由社會(huì)資本與政府方協(xié)商確定。社會(huì)資本也可與政府相關(guān)方成立合資公司按照股權(quán)比例進(jìn)行收益分配。待項(xiàng)目形成指標(biāo)收益后，社會(huì)資本方按照相應(yīng)的比例獲得收益，這種模式具有高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的特征，也是目前比較主流的分配方式。政府在采用指標(biāo)收益分成模式時(shí)，可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況優(yōu)化分配機(jī)制。如設(shè)定相應(yīng)的土地指標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)格，當(dāng)土地指標(biāo)累計(jì)收益覆蓋投資成本及合理利潤(rùn)之前，指標(biāo)收益歸社會(huì)資本方所有；當(dāng)土地指標(biāo)累計(jì)收益覆蓋投資成本及合理利潤(rùn)之后，基準(zhǔn)價(jià)格部分收益歸政府所有，超額部分收益由政府與社會(huì)資本按照約定比例進(jìn)行分配。五、存在問題01

缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)由于目前國(guó)家對(duì)于社會(huì)資本參與全域國(guó)土空間整治項(xiàng)目的投資收益的確定并無(wú)明確的政策約定，大部分項(xiàng)目正處于探索期，投資回報(bào)模式主要由社會(huì)資本方與政府方協(xié)商確定。缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，就造成各地社會(huì)資本參與全域國(guó)土空間整治項(xiàng)目的回報(bào)模式千差萬(wàn)別。02

投資回報(bào)率差異較大由于固定指標(biāo)單價(jià)模式和簡(jiǎn)單的收益分成模式未與項(xiàng)目投資額掛鉤，指標(biāo)收益按照固定價(jià)格回購(gòu)或者按照一定比例分配均可能會(huì)造成社會(huì)資本的投資回報(bào)率偏高；利潤(rùn)獎(jiǎng)勵(lì)模式和優(yōu)化后的收益分成模式均與指標(biāo)交易價(jià)格和投資成本掛鉤，投資回報(bào)率趨于合理。03

指標(biāo)收益的不確定性全域土地綜合整治項(xiàng)目主要收益來(lái)源為土地指標(biāo)交易收益，指標(biāo)能否按時(shí)按量交