城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。從《中共中央1984年農(nóng)村工作的通知》首次提出小城鎮(zhèn)發(fā)展問(wèn)題以來(lái)，十五大、十六大和十七大各次全會(huì)均對(duì)加快小城鎮(zhèn)的發(fā)展提出了具體要求，2009年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議更是把推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)作為加大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的一項(xiàng)重要任務(wù)作了具體部署。積極有序地發(fā)展小城鎮(zhèn)，是建設(shè)中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路的現(xiàn)實(shí)需要，是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大戰(zhàn)略舉措，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有效途徑，有利于緩解大中城市人口膨脹帶來(lái)的壓力和一系列社會(huì)問(wèn)題，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，已成為我國(guó)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。結(jié)合浙江省近年來(lái)小城鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)際，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)的建設(shè)。正確選擇實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的途徑城鎮(zhèn)化的重要目標(biāo)是建立一個(gè)合理的城鎮(zhèn)體系，城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)既是一個(gè)總量問(wèn)題，更是一個(gè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。一個(gè)合理、有效的城鎮(zhèn)體系應(yīng)是金字塔形，即塔頂部是數(shù)量較少但實(shí)力強(qiáng)大的大城市，起輻射、帶動(dòng)全省的作用；塔的底部是數(shù)量眾多的小城鎮(zhèn)，起輻射、帶動(dòng)周邊農(nóng)村的作用。就浙江省而言，應(yīng)在繼續(xù)發(fā)揮各類大中城市有效接納人口的情況下，充分利用塊狀經(jīng)濟(jì)和專業(yè)市場(chǎng)發(fā)達(dá)的優(yōu)勢(shì)，采取強(qiáng)有力的政策加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，以數(shù)量較多的小城鎮(zhèn)分流部分剩余勞動(dòng)力和鄉(xiāng)村人口的轉(zhuǎn)移壓力是一條合理的城鎮(zhèn)化道路選擇，從而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)集聚的協(xié)同發(fā)展。優(yōu)化小城鎮(zhèn)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)布局一是要與全省城鎮(zhèn)總體布局相耦合，同時(shí)要把浙江城鎮(zhèn)化發(fā)展置于構(gòu)筑長(zhǎng)江三角洲現(xiàn)代化城市群這一大背景下去考慮，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的要求去考慮小城鎮(zhèn)的布局，使全局和局部有機(jī)結(jié)合，形成以強(qiáng)鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)的城鄉(xiāng)一體化新格局。二是要突破行政區(qū)劃界限，統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)的整體布局。對(duì)城鎮(zhèn)密集的區(qū)域，按經(jīng)濟(jì)區(qū)域規(guī)劃城市群，以經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的緊密度和經(jīng)濟(jì)輻射能力的強(qiáng)弱來(lái)界定和規(guī)劃城鎮(zhèn)，以經(jīng)濟(jì)區(qū)域代替行政區(qū)域，可進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的合理調(diào)整，逐步建立起科學(xué)合理的城鎮(zhèn)空間布局和發(fā)展規(guī)模。三是除縣（市）城區(qū)外，在現(xiàn)有建制鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，選擇一些重點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行發(fā)展，有條件的應(yīng)該發(fā)展成為小城市。制定全省重點(diǎn)鎮(zhèn)規(guī)劃指引，對(duì)全省所有重點(diǎn)鎮(zhèn)總體規(guī)劃進(jìn)行規(guī)劃修編，制定重點(diǎn)鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃。四是要堅(jiān)持分類指導(dǎo)，針對(duì)城郊結(jié)合型、專業(yè)市場(chǎng)型、旅游開(kāi)發(fā)型、交通沿線型、開(kāi)發(fā)新區(qū)型、古鎮(zhèn)保護(hù)型等不同類型和性質(zhì)的小城鎮(zhèn)，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，形成各具特色的小城鎮(zhèn)。支持重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，并不是一哄而上，盲目上數(shù)量，不講質(zhì)量，而是必須妥善處理好總體與局部、重點(diǎn)與一般的關(guān)系，把推動(dòng)小城鎮(zhèn)上規(guī)模、上水平放到加快小城鎮(zhèn)建設(shè)各項(xiàng)工作的中心位置。浙江全省可選擇100200個(gè)左右的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿^大的小城鎮(zhèn)作為省重點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行扶持，將周邊較小規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并到重點(diǎn)鎮(zhèn)，將其建設(shè)成為集聚能力較強(qiáng)、規(guī)模布局合理、功能設(shè)施較全、環(huán)境優(yōu)美的區(qū)域性中心，有條件的要努力發(fā)展成為小城市。為支持省重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)發(fā)展，還應(yīng)建立與其發(fā)展相適應(yīng)的管理體制。一要給省重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)更高的政治地位，鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的政治待遇可實(shí)行職務(wù)高配。二要賦予重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)政府必要、獨(dú)立的行政管理權(quán)限，將縣直部門直接管理的一些機(jī)構(gòu)和人員下放給小城鎮(zhèn)管理。三要完善小城鎮(zhèn)政府職能?？砂凑战ⅰ靶≌?、大社會(huì)”的要求，精簡(jiǎn)、充實(shí)和調(diào)整小城鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。在上級(jí)政府統(tǒng)一核定編制的基礎(chǔ)上，賦予鎮(zhèn)政府根據(jù)自身的特點(diǎn)自主設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員的權(quán)利，不要求上下對(duì)口，左右看齊。四要進(jìn)一步完善土地、財(cái)政體制，給予這些重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)更多的體制傾斜?？h（市）用地指標(biāo)應(yīng)向除城關(guān)鎮(zhèn)以外的重點(diǎn)鎮(zhèn)傾斜（應(yīng)規(guī)定比例），或者重點(diǎn)鎮(zhèn)用地指標(biāo)實(shí)行省里單列，重點(diǎn)解決這些鎮(zhèn)的道路、供水、供電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施用地，符合條件的居民住宅、教育用地和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大、市場(chǎng)前景好的企業(yè)用地；省重點(diǎn)項(xiàng)目也要向重點(diǎn)鎮(zhèn)傾斜。積極引導(dǎo)中小企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中要充分發(fā)揮浙江省中小企業(yè)眾多和塊狀經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的工業(yè)化來(lái)推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化。新上項(xiàng)目應(yīng)一律進(jìn)入工業(yè)園區(qū)，存量項(xiàng)目逐步轉(zhuǎn)移，可突出重點(diǎn)、分期分批引導(dǎo)中小企業(yè)向輻射作用比較明顯的小城鎮(zhèn)集中。為鼓勵(lì)企業(yè)跨行政區(qū)域的向重點(diǎn)鎮(zhèn)集聚，省、市、縣政府要做好協(xié)調(diào)工作，處理好重點(diǎn)鎮(zhèn)與周邊鎮(zhèn)、鎮(zhèn)與村之間的利益關(guān)系，可以對(duì)一些入鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)行遷出地和引進(jìn)地產(chǎn)值分列、稅收分成、土地置換等辦法。應(yīng)大力推行標(biāo)準(zhǔn)廠房出租制，不但可以節(jié)省大量土地，而且可以大大減小中小企業(yè)的投資成本，從而加快中小企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的步伐和積極性。深化相關(guān)管理制度改革一是深化戶籍制度改革。取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，變“二元化”城鄉(xiāng)戶籍管理制度為“一元化”的城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度。同時(shí)，戶籍制度改革必須與其他改革配套，要消除原先依附在戶籍制度上的城鄉(xiāng)不平等待遇，在小城鎮(zhèn)居住的農(nóng)民，在子女入托、入學(xué)、參軍、社保和就業(yè)等方面均應(yīng)享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。二是深化土地制度改革。要大膽探索已進(jìn)鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民的承包地、自留地、宅基地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。在農(nóng)民原宅基地退還集體經(jīng)濟(jì)組織并實(shí)施復(fù)墾的前提下，可對(duì)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)購(gòu)房給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，降低農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)購(gòu)房的成本。三是要逐步建立有利于農(nóng)民成為永久性城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障制度。對(duì)進(jìn)城落戶之后愿意放棄農(nóng)村承包地的農(nóng)民，在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面與其他城鎮(zhèn)居民一視同仁。應(yīng)在所有企業(yè)、所有員工推行職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；對(duì)由于小城鎮(zhèn)建設(shè)征用土地而產(chǎn)生的失地農(nóng)民應(yīng)務(wù)必做到全員參加失地農(nóng)民基本生活保障，并適當(dāng)提高享受標(biāo)準(zhǔn)，徹底解除進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂。創(chuàng)新小城鎮(zhèn)建設(shè)籌資機(jī)制一是采取更加靈活的投資機(jī)制，擴(kuò)大資金來(lái)源。充分發(fā)揮浙江省民間資金豐富的優(yōu)勢(shì)，大力推進(jìn)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)化進(jìn)程，對(duì)于小城鎮(zhèn)住宅開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及部分文化、教育及衛(wèi)生事業(yè)項(xiàng)目，根據(jù)“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益”的原則，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)、個(gè)人及外商以多種方式參與建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理。如可以成立城鎮(zhèn)化建設(shè)股份投資公司，集體土地可作價(jià)入股，通過(guò)建立市政設(shè)施有償使用和合理的收費(fèi)制度，解決投資者投資回報(bào)問(wèn)題；也可以對(duì)小城鎮(zhèn)資源整體資本化，出售給有實(shí)力的企業(yè)，由該企業(yè)負(fù)責(zé)小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的所有公共設(shè)施和標(biāo)志性建筑的建設(shè)，作為投資回報(bào)，該企業(yè)將擁有該鎮(zhèn)區(qū)所有可以進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的公共行業(yè)50年的經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是提高小城鎮(zhèn)在建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓收益中的分成比例。盤活土地的轉(zhuǎn)讓收入應(yīng)全留；新增用地的出讓收入除上繳國(guó)家部分外，其余返還重點(diǎn)鎮(zhèn)。并對(duì)建設(shè)用地統(tǒng)一實(shí)行掛牌招標(biāo)拍賣等方式出讓。三是金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加大對(duì)符合條件的小城鎮(zhèn)貸款的力度，但與此同時(shí)，各級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)小城鎮(zhèn)債務(wù)的管理，應(yīng)嚴(yán)格控制規(guī)模，只能適度舉債。運(yùn)用靈活的財(cái)稅政策一是充分發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用。各級(jí)財(cái)政要適當(dāng)安排專項(xiàng)資金，以投資、貼息等方式對(duì)小城鎮(zhèn)特別是重點(diǎn)鎮(zhèn)的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)進(jìn)行傾斜，如交通運(yùn)輸、供水排水、污水及垃圾處理、燃?xì)夤?yīng)、電力、綠化等建設(shè)，教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展。二是進(jìn)一步完善縣以下財(cái)政體制，逐步強(qiáng)化小城鎮(zhèn)的財(cái)政自主能力。應(yīng)結(jié)合農(nóng)村綜合改革，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，合理確定小城鎮(zhèn)財(cái)政上繳基數(shù)，逐步建立穩(wěn)定、規(guī)范、有利于普遍。以往雖也制定了村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃，但它存有明顯的缺陷：一是規(guī)劃的住宅面積過(guò)大；二是規(guī)劃編制普遍忽視荒廢地的利用，造成土地使用浪費(fèi)；三是規(guī)劃實(shí)施中，一方面村內(nèi)空閑地較多，形成了空心村，另一方面村外耕地大片被占，造成新的土地資源浪費(fèi)。

就筆者所調(diào)查的M鎮(zhèn)而言，經(jīng)過(guò)2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，目前有26個(gè)村、3個(gè)居委會(huì)，全鎮(zhèn)人口9.2萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口5.9萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)家庭2.2萬(wàn)戶，農(nóng)村居住比較分散，現(xiàn)有自然村點(diǎn)1509個(gè)，建設(shè)用地面積21700多畝，以戶均占有來(lái)算，大約每戶1畝地，與土地節(jié)約利用政策相左。造成這種現(xiàn)象的原因在于：一是多年管理不規(guī)范，建新不拆舊，即使拆遷的，老宅基未能整理到位；二是規(guī)劃實(shí)施難以到位，由于上一輪村莊規(guī)劃與土地二輪承包錯(cuò)位，使規(guī)劃的中心村仍在規(guī)劃圖上，農(nóng)民承包的土地未能調(diào)整落實(shí)置換到位，規(guī)劃與建設(shè)用地的矛盾得不到解決，造成規(guī)劃實(shí)施難；三是規(guī)劃的中心村因水、電、路等配套設(shè)施難以跟上，農(nóng)民向中心村遷移的積極性不高。

2、人際磨合的復(fù)雜性與長(zhǎng)期性

居住集中化、社區(qū)化有別于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村居住模式，這主要體現(xiàn)在居住空間格局的改變，公寓式的空間居住模式取代了獨(dú)門獨(dú)院的格局，給居民生活帶來(lái)了全新的體驗(yàn)。集中化有利于保護(hù)環(huán)境，提高社區(qū)服務(wù)設(shè)施利用效率，也有利于提高土地利用率，緩解人地矛盾。

更進(jìn)一步來(lái)講，集中化居住給居民帶來(lái)的更多是生活方式的改變，現(xiàn)代生活方式對(duì)農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念和行為習(xí)慣提出了挑戰(zhàn)，帶來(lái)了諸多不適。農(nóng)民居住的集中化是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，涉及的因素是紛繁復(fù)雜的，不僅包括職業(yè)、居住層面等轉(zhuǎn)化，還必須兼顧新的生活方式的培育，從階段性上來(lái)看，農(nóng)民要經(jīng)歷職業(yè)的非農(nóng)化、居住的城市化以及生活方式的城式化三個(gè)遞進(jìn)的階段。但是，必須要看到，適應(yīng)社區(qū)化生活的前期即居住方式的集中化、職業(yè)的非農(nóng)化，尚可以通過(guò)國(guó)家的城市規(guī)劃、住房、就業(yè)等方面的優(yōu)惠政策在短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，適應(yīng)后期即農(nóng)民生活方式、行為方式的城式化過(guò)程，卻是相當(dāng)復(fù)雜的階段，有時(shí)甚至需要跨代際才能完成。從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)講，在定居階段可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)條件來(lái)保障，但是隨后的適應(yīng)、同化階段中出現(xiàn)的生活觀念上的差異、人際磨合的復(fù)雜性卻可能是長(zhǎng)期性的。

3、農(nóng)民利益侵占現(xiàn)象嚴(yán)重

集中居住的主要目的是將散居的農(nóng)民集中起來(lái)居住，以獲得農(nóng)田的最大化利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化、社會(huì)服務(wù)一體化以及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。不過(guò)，以土地集約利用為主線的集中居住模式帶有明顯的行政性、強(qiáng)制性，極易忽略農(nóng)民利益的維護(hù)：1、集中居住過(guò)高的購(gòu)房費(fèi)用沒(méi)有考慮部分農(nóng)民實(shí)際的收入水平，強(qiáng)制的集中居住變相的增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；2、集中居住摧毀了農(nóng)民的庭院經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致耕種和生活成本上升，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重?？梢哉f(shuō)，這種極速集中居住方式損害了農(nóng)民的利益，與新農(nóng)村建設(shè)主體目標(biāo)即提高農(nóng)民收入，穩(wěn)定農(nóng)村發(fā)展的初衷背道而馳。

三、展望與思考

“三集中”模式在蘇南地區(qū)從試點(diǎn)到推廣，已經(jīng)獲得了顯著的成效。蘇南發(fā)達(dá)的縣市通過(guò)集中方式緩解了人地矛盾，為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了保證；此外，集中居住以及相關(guān)配套保障政策的貫徹與實(shí)施，基本解決了農(nóng)民后顧之憂。放眼欠發(fā)達(dá)的蘇北地區(qū)，實(shí)行“三集中”是必由之路?？紤]到蘇南、蘇北在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)基礎(chǔ)等方面的顯著差異，以及蘇南實(shí)施中存在的突出問(wèn)題，筆者認(rèn)為蘇北地區(qū)在推進(jìn)“三集中”模式時(shí)必須因地制宜、合理規(guī)劃、量力而行，突出農(nóng)民的主體地位，維護(hù)農(nóng)民的根本利益。

1、科學(xué)合理規(guī)劃是重點(diǎn)

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城市化、城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)，村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)的前瞻性，科學(xué)規(guī)劃是前提，特別是村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的有序銜接，顯得尤為重要。

“三集中”規(guī)劃涵蓋村莊規(guī)劃、集鎮(zhèn)規(guī)劃，交通規(guī)劃、水利規(guī)劃、土地復(fù)墾整理規(guī)劃、基本農(nóng)田劃定。因此，科學(xué)修編總體規(guī)劃，必須做到專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃相結(jié)合。對(duì)村莊規(guī)劃要遵循集約用地、有利生產(chǎn)、方便群眾生活的原則，合理謀劃村莊規(guī)模，實(shí)現(xiàn)集中居住，有效利用公共配套設(shè)施。集中居住重心在于將分散居住的農(nóng)民向中心村集中，使有條件的農(nóng)民向集鎮(zhèn)集中。因此一方面必須科學(xué)選址，加大對(duì)中心村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，解決中心村水、電、路難等問(wèn)題，調(diào)動(dòng)農(nóng)民向中心村遷移的積極性；另一方面必須不斷增加集鎮(zhèn)建設(shè)用地，減少農(nóng)村建設(shè)用地，新建農(nóng)民公寓，改善居住條件，調(diào)動(dòng)農(nóng)民向集鎮(zhèn)集中，促進(jìn)土地資源更好的集約利用。

2、充分調(diào)研是基礎(chǔ)

“三集中”模式的試點(diǎn)與推行，需以充分的調(diào)研為基礎(chǔ)。蘇北地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、空間等層面有著自身的特點(diǎn)，工業(yè)集中、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)以及農(nóng)民居住集中都必須考慮各自特點(diǎn)。工業(yè)必須根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)合理布局，在最適合企業(yè)發(fā)展的區(qū)域規(guī)劃好工業(yè)用地，減少基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)投入；而農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，種植糧食用地必須是村鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)外的優(yōu)質(zhì)地，便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)一步投入和長(zhǎng)期糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；農(nóng)民居住集中必須調(diào)研農(nóng)民實(shí)際收入水平、居住意愿、宅基地申請(qǐng)條件、