行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)初探

摘要：行政事業(yè)單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)的運營離不開內(nèi)部控制制度。有效的內(nèi)部控制制度能使單位經(jīng)濟活動有章可依，運行平穩(wěn)有序，大幅降低經(jīng)濟活動的風(fēng)險，減少個人主觀意識的影響；使財務(wù)信息更客觀真實，提高行政事業(yè)單位運行的效率和效果。因此必須建設(shè)好行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度，這需要建立適宜的內(nèi)部控制環(huán)境，有力的風(fēng)險評估程序與方法，做好常規(guī)性、特定性的控制活動，做好信息與溝通，也要做好對內(nèi)控自身的監(jiān)控。本文擬就內(nèi)控制度建設(shè)的以上方面做初步的探索。關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；控制環(huán)境；風(fēng)險評估；控制活動隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，行政事業(yè)單位需要承擔(dān)更多的社會服務(wù)功能，其經(jīng)濟業(yè)務(wù)也變得更加復(fù)雜與重要。因此迫切需要建設(shè)好行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度。有效的內(nèi)部控制能夠?qū)崿F(xiàn)目標、防范風(fēng)險、發(fā)揮其應(yīng)有的社會職能。同時規(guī)范有效的內(nèi)部控制制度既是現(xiàn)代化經(jīng)濟活動的需要，也是國家法律法規(guī)的要求。一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念及重要性行政事業(yè)單位的有效運轉(zhuǎn)離不開財務(wù)工作的支持，要做到會計信息的真實性、財務(wù)報告的可靠性，必須要加強內(nèi)部控制建設(shè)。我國于2012年印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》指出，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是以合法合規(guī)進行單位經(jīng)濟活動、保障資金安全和使用有效、監(jiān)督財務(wù)信息真實完整、防范降低舞弊風(fēng)險、提高公共服務(wù)的效率和效果為目的；通過實施執(zhí)行相應(yīng)的程序和措施，對單位在進行經(jīng)濟活動中可能存在的風(fēng)險進行有效的防范和管控。所以內(nèi)部控制制度對行政事業(yè)單位的運營、實現(xiàn)服務(wù)目標具有重大意義，是行政事業(yè)單位財務(wù)建設(shè)方面極其重要的部分。有效的內(nèi)控制度可以讓行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)活動規(guī)范運行、防范風(fēng)險、提高效率、實現(xiàn)目標。它為正常的經(jīng)濟業(yè)務(wù)提供保障，為單位實現(xiàn)目標提供幫助。二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的組成內(nèi)部控制制度建設(shè)首先應(yīng)進行控制環(huán)境建設(shè)?？刂骗h(huán)境指單位的工作環(huán)境，一般包括組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)與責(zé)任的分配、內(nèi)部審計、人力資源政策、單位和人員操守和價值觀、管理哲學(xué)和經(jīng)營風(fēng)格、文化建設(shè)等方面。優(yōu)秀的內(nèi)控環(huán)境能幫助內(nèi)部控制獲得良性的運轉(zhuǎn)。其次應(yīng)加強風(fēng)險評估能力建設(shè)，分析其經(jīng)營活動，梳理其業(yè)務(wù)流程，明晰其重點部分及易出問題的地方，做出合適的應(yīng)對。風(fēng)險評估可以對可能的風(fēng)險產(chǎn)生預(yù)警，在起始階段就做出應(yīng)對。再次應(yīng)嚴格執(zhí)行控制活動，針對事業(yè)單位的業(yè)務(wù)流程，有針對性的進行職能分配、授權(quán)、崗位分離、會計系統(tǒng)控制、績效考核等，將風(fēng)險控制在可承受的程度，這就是控制活動，它對防范風(fēng)險能產(chǎn)生明顯的效果。在此過程中行政事業(yè)單位需要不斷收集信息，分析信息，處理信息。這是內(nèi)部控制系統(tǒng)的信息與溝通部分。通過迅速有效的信息溝通能夠最快的發(fā)現(xiàn)問題、認識問題、處理問題。最后單位自身也需要對內(nèi)部控制建立與實施情況進行監(jiān)察評價。評估內(nèi)控制度的建立情況、執(zhí)行情況。這是對內(nèi)部控制的控制，也就是內(nèi)部監(jiān)控。這可以防范內(nèi)控形同虛設(shè)、執(zhí)行不力的問題，保證內(nèi)部控制制度的實施。三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀與改進（一）控制環(huán)境方面內(nèi)控環(huán)境是單位實施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，內(nèi)部控制離不開內(nèi)控環(huán)境建設(shè)。在行政事業(yè)單位中內(nèi)控環(huán)境主要是指單位工作人員的個別屬性和所處的工作環(huán)境。一般包括組織結(jié)構(gòu)及職權(quán)與責(zé)任的分配、內(nèi)部審計、人力資源政策、單位和人員操守和價值觀、管理哲學(xué)和經(jīng)營風(fēng)格、文化建設(shè)等方面。單位應(yīng)有意識的做好內(nèi)控制度建設(shè)，做好組織架構(gòu)設(shè)計，做好內(nèi)控人才的培養(yǎng)。在文化上，做好內(nèi)控意識的培養(yǎng)，管理人員要帶頭并引導(dǎo)其他人員按內(nèi)控辦事。行政事業(yè)單位需要在制度上建設(shè)好適宜的內(nèi)控環(huán)境，單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)有意識的帶頭踐行、落實內(nèi)控環(huán)境建設(shè)。但當(dāng)前行政事業(yè)單位控制環(huán)境方面仍存在以下一些問題：第一、組織結(jié)構(gòu)建設(shè)落后，職權(quán)與責(zé)任不夠清晰。很多單位人員不足，內(nèi)控建設(shè)時間尚淺，沒有專門的內(nèi)控組織和人員，經(jīng)常既是執(zhí)行財務(wù)工作的人員，又是進行內(nèi)控的人員。第二、內(nèi)控制度不夠完善。內(nèi)控制度零零碎碎，沒有形成系統(tǒng)的、成文的規(guī)章制度；已有的內(nèi)控制度不能很好的落實，停留在紙面階段，不能實際執(zhí)行。第三、內(nèi)控方面的人才缺乏、能力不足。沒有專門的內(nèi)控人才，在平時的招聘和學(xué)習(xí)中缺乏對內(nèi)控能力的培養(yǎng)。第四、單位人員的內(nèi)控防控意識不夠，重視不夠。人員風(fēng)險意識不強，導(dǎo)致對內(nèi)控防范風(fēng)險的忽視。針對行政事業(yè)單位控制環(huán)境方面存在的問題，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強內(nèi)控環(huán)境建設(shè)，加強內(nèi)控組織結(jié)構(gòu)的建立和內(nèi)控人才的培養(yǎng)，養(yǎng)成重視內(nèi)控的經(jīng)營風(fēng)格和單位文化。單位尤其要注意對誠信和道德價值觀的承諾；建立合適的組織架構(gòu)、報告路徑以及適當(dāng)?shù)臋?quán)力與責(zé)任分配；吸引、發(fā)展和留住優(yōu)秀人才；建立單位內(nèi)部控制責(zé)任人的問責(zé)制度等。（二）風(fēng)險評估方面風(fēng)險評估是行政事業(yè)單位對自己運營中存在的風(fēng)險進行評估，識別存在的風(fēng)險，同時結(jié)合風(fēng)險的影響情況和自身對風(fēng)險的承受度做出相應(yīng)的應(yīng)對措施。它包括風(fēng)險辨識、風(fēng)險分析、風(fēng)險評價三個步驟。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合自己的經(jīng)營目標，梳理業(yè)務(wù)流程和重點業(yè)務(wù)，找出高風(fēng)險部分，在預(yù)算階段就重點關(guān)注，結(jié)合工作計劃、業(yè)務(wù)活動、資金使用等繪制出全景圖，做出風(fēng)險辨識、風(fēng)險分析、風(fēng)險評價，并做出合適的應(yīng)對措施和方法。但在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險評估的實際執(zhí)行中存在以下問題：第一、風(fēng)險意識不強，缺少有針對性的風(fēng)險辨識。經(jīng)常沒有建立結(jié)合整體目標、針對風(fēng)險辨識結(jié)果的具體策略和具體活動的風(fēng)險評估計劃。風(fēng)險辨識比較隨意，風(fēng)險辨識的能力有待加強。第二、風(fēng)險分析能力不足。行政事業(yè)單位需要從整體的角度來識別實現(xiàn)目標所涉及的風(fēng)險并對風(fēng)險進行分析。但在估計風(fēng)險的重大性時往往缺少經(jīng)驗與數(shù)據(jù)，風(fēng)險分析的人才不足、能力不足；在評估風(fēng)險發(fā)生可能性時有時偏于樂觀與草率，有時又過于謹慎，缺少成熟的經(jīng)得起檢驗的評估系統(tǒng)與能力。所以在接下來考慮采取的應(yīng)對措施時可行性不足。第三、風(fēng)險評價能力不足。風(fēng)險評價首先需要正確認識風(fēng)險，分析風(fēng)險的成本與收益，正確評價風(fēng)險對單位實現(xiàn)目標的影響程度及其價值等。單位常常更多關(guān)注風(fēng)險的危害，不能夠從風(fēng)險的收益與成本兩方面來權(quán)衡。針對單位風(fēng)險評估方面的問題，行政事業(yè)單位應(yīng)對運營中的風(fēng)險建立起自己的風(fēng)險預(yù)警措施和風(fēng)險評估程序。制度化、程序化的對風(fēng)險進行辨識、評估，分析風(fēng)險的可能性、影響程度，得出風(fēng)險評估。做到對風(fēng)險有預(yù)警，能快速、有效、系統(tǒng)得辨識風(fēng)險，對風(fēng)險的特征、可能性、發(fā)生條件進行分析并評價風(fēng)險的影響程度，結(jié)合風(fēng)險承受度，權(quán)衡風(fēng)險與收益，確定風(fēng)險應(yīng)對策略。單位要在負責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下建立起風(fēng)險評估制度并保證其有效的運行，培養(yǎng)優(yōu)秀的風(fēng)險評估人才，建立有效的評估程序和方法，從而能對可能的風(fēng)險作出快速的評估與應(yīng)對。（三）控制活動方面控制活動是單位采用相應(yīng)的控制措施、政策和方法，這包括組織架構(gòu)、人員安排、制度建設(shè)等，來對風(fēng)險進行防范。這些措施方法通常都是在實際中應(yīng)用并行之有效的，能將風(fēng)險控制在可承受范圍之內(nèi)?？刂苹顒邮且粋€方法體系，它根據(jù)行政事業(yè)單位對業(yè)務(wù)流程的研究將所有業(yè)務(wù)活動分離出授權(quán)、批準、執(zhí)行、記錄及監(jiān)控、會計系統(tǒng)控制、績效考核等來進行管理。通過這些控制活動將工作分解給不同的人員，使他們相互牽制、相互檢查，減少人為舞弊的風(fēng)險，也能更快地發(fā)現(xiàn)存在的問題。這能有效防范內(nèi)部風(fēng)險、防范舞弊與腐敗，保證會計信息的真實性，使業(yè)務(wù)活動有效的進行，合理地保證管理服務(wù)日標的實現(xiàn)。最終達到化解可能的風(fēng)險、完成管理目標的作用。但在日常控制活動實施中需要關(guān)注以下方面。第一、授權(quán)審批控制和不相容職務(wù)分離落實不到位。授權(quán)審批控制指行政事業(yè)單位每一筆經(jīng)濟業(yè)務(wù)都經(jīng)過適當(dāng)?shù)氖跈?quán)，在授權(quán)范圍內(nèi)辦理業(yè)務(wù)；不得沒有授權(quán)辦理業(yè)務(wù)、不得越權(quán)辦理，應(yīng)嚴格按照程序和規(guī)定來執(zhí)行，對于某些特定事件應(yīng)進行集體決策。這需要單位和相關(guān)人員對崗位有清晰的認識，確定崗位的權(quán)責(zé)范圍、注意在流程中的位置和相關(guān)責(zé)任等。不相容職務(wù)分離是指經(jīng)營業(yè)務(wù)中的不同功能應(yīng)由不同的人執(zhí)行，起到相互驗證相互審查的作用。如果一項業(yè)務(wù)的授權(quán)、批準、執(zhí)行和記錄如果完全由一人進行或一個部門辦理時，發(fā)生錯誤與舞弊的概率就會增大。而由不同人執(zhí)行舞弊出錯的概率就能大幅度降低。單位應(yīng)當(dāng)謹慎的分析業(yè)務(wù)中不相容職務(wù)，對人員做出合適的安排，消除不相容職務(wù)由同一人同一部門辦理的風(fēng)險。但在實際施行中受制于行政事業(yè)單位人力資源因素，經(jīng)常出現(xiàn)人員不足、能力不足、控制活動意識不強等原因，不能嚴格落實到位。第二、會計系統(tǒng)控制、獨立稽核和分析控制做得不夠。行政事業(yè)單位需要嚴格按照國家統(tǒng)一的會計制度要求進行會計工作，記錄經(jīng)濟業(yè)務(wù)，形成會計檔案和報告。同時對記錄的會計業(yè)務(wù)要與事實相符、計算準確。單位會計部門與人員要有意識進行稽核，以保證業(yè)務(wù)會計信息的真實性、準確性、及時性和合理性。同時要結(jié)合單位的業(yè)務(wù)特征、收支分布情況、會計系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、各種工具等對業(yè)務(wù)進行分析，發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)活動的合理性，有沒有一些問題，存在怎樣的風(fēng)險，以便及時做出應(yīng)對與改進。但在實際的運行中很多時候都是根據(jù)原始的會計資料做出會計記錄、形成會計賬簿和報表。但對經(jīng)濟業(yè)務(wù)的事前預(yù)計、事中管理、事后分析做得不夠，對賬簿的稽核不細，對財務(wù)報告的分析不夠。第三、績效考評應(yīng)加強內(nèi)部控制工作的考核。單位需要每年對人員進行年度考核，就工作量、繼續(xù)學(xué)習(xí)、工作成績等方面進行考核，目的是獎勤罰懶更好的完成工作目標。在建立和實施績效考評制度時應(yīng)有意識地營造有效的內(nèi)部控制制度考核要求，培養(yǎng)良好的內(nèi)控文化。通過績效考評提高內(nèi)部控制環(huán)境，提高人員內(nèi)控意識。對于有能力的、進步迅速的內(nèi)控人員進行評優(yōu)提升；對于在風(fēng)險評估方面做出有效的范例、人員進行學(xué)習(xí)與嘉獎；同時在績效考評時考慮各種控制活動的執(zhí)行、信息溝通的實效、內(nèi)部監(jiān)控的落實情況等，達到以考核促進內(nèi)部控制的作用。針對控制活動中出現(xiàn)的問題，單位應(yīng)時時刻刻加以關(guān)注，結(jié)合各種內(nèi)控要求，進行對照比較。同時狠抓制度建設(shè)、狠抓落實，找到控制活動中做到不夠的地方，進行整改落實。（四）信息與溝通方面內(nèi)控制度的實行、有效的運轉(zhuǎn)，離不開信息與溝通方面的支持。管理者要了解單位的內(nèi)控環(huán)境、人員情況、運行情況需要信息的流通；風(fēng)險評估中發(fā)現(xiàn)的問題，其影響因素、重要性、應(yīng)對措施等都需要內(nèi)部信息的收集、傳遞與處理；控制活動的安排情況、執(zhí)行效果也要不斷的反饋；同時內(nèi)部監(jiān)控本身也需要信息溝通方面的支持。因此行政事業(yè)單位需要建設(shè)好具有廣泛收集各種信息、迅速傳播信息、加工處理信息的功能完善的信息系統(tǒng)。通過這些信息系統(tǒng)做到發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、找到應(yīng)對辦法。客觀、真實、全面、及時的信息溝通是充分發(fā)揮內(nèi)部控制制度的重要條件。但實際上行政事業(yè)單位的信息系統(tǒng)建設(shè)在以下方面有待加強：第一，信息與溝通不夠正規(guī)，缺少制度性規(guī)范，溝通行為簡單。因此還需要在信息與溝通的制度化、流程化、數(shù)據(jù)化建設(shè)方面著力。第二，信息系統(tǒng)集成化不夠，只著重信息的收集整理，缺少對信息的充分分析和在分析基礎(chǔ)下對工作的指導(dǎo)和運用。第三，信息溝通不夠全面，多限于業(yè)務(wù)層面工作過程中的溝通。單位內(nèi)部全面的，以及與外部部門和機構(gòu)間的溝通交流不多。（五）內(nèi)控監(jiān)控方面內(nèi)部監(jiān)控是行政事業(yè)單位內(nèi)部成立機構(gòu)和人員制度化的對內(nèi)控的運行情況進行監(jiān)察和防范，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控中存在的問題，采取相應(yīng)的措施并形成內(nèi)控報告。內(nèi)部監(jiān)控活動涉及到內(nèi)部控制的全過程。單位應(yīng)該使用持續(xù)評估和個別評價的程序，確認內(nèi)部控制制度的有效運行。完善的內(nèi)部控制制度必須不斷的自我檢查、發(fā)現(xiàn)問題加以改進，以獲得內(nèi)部控制水平的提高。行政事業(yè)單位必須結(jié)合本單位情況群策群力建立內(nèi)部控制監(jiān)控制度，設(shè)立相應(yīng)的內(nèi)部審計機構(gòu)和監(jiān)控設(shè)施，建立相應(yīng)的程序、制度和工具，培養(yǎng)擔(dān)負起內(nèi)控監(jiān)控的人才，實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)控的職能和作用。要切實加強對內(nèi)部控制及其實施情況的監(jiān)控檢查，要設(shè)定專門機構(gòu)與人員進行監(jiān)控，形成制度性運行。檢查日常的活動是否符合內(nèi)控要求，為內(nèi)控的有效運行作保障。這些監(jiān)控檢查包括日常的檢查和針對系統(tǒng)某一方面的專門檢查，形成對內(nèi)部控制運行的監(jiān)督和保護。現(xiàn)實中，行政事業(yè)單位因為受限于人員意識、信息水平、人力資源、制度建設(shè)等方面原因?qū)е聝?nèi)部控制監(jiān)督制度和內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)未能有效的建立與運作，對于內(nèi)部控制中出現(xiàn)的問題和缺陷，不一定能有效的評價、報告和應(yīng)對。針對以上情況行政事業(yè)單位應(yīng)加強內(nèi)部監(jiān)控建設(shè)，建立適當(dāng)?shù)恼吆?/p>