地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因分析、問題及應(yīng)對(duì)措施

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的飛速變化，地方政府面臨對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)治理的需求變化與應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。不同發(fā)展時(shí)期，政府與融資平臺(tái)公司的角色，也在發(fā)生著相應(yīng)的變化，隨著行業(yè)細(xì)分日趨下沉，多地政府也相應(yīng)成立專業(yè)化融資平臺(tái)公司，旨在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中各重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域，積極發(fā)揮國(guó)有企業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。當(dāng)前“政府兜底，平臺(tái)公司依賴于政府信用”的模式，產(chǎn)生了地方政府隱形債務(wù)和融資平臺(tái)公司高負(fù)債杠桿的“副作用”，已不符合國(guó)家在當(dāng)今的內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，提出的“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)”的方針政策，以及國(guó)有企業(yè)深化改革的戰(zhàn)略需求。因此，重新厘清地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，妥善降低相應(yīng)潛在風(fēng)險(xiǎn)，成為值得思考的重要問題。一、地方政府融資平臺(tái)發(fā)展背景（一）地方政府融資平臺(tái)的由來地方政府融資平臺(tái)公司指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。地方政府融資平臺(tái)公司的發(fā)展模式是平臺(tái)公司的核心職能是融資，根本不以盈利為目的；它最大客戶是當(dāng)?shù)卣?，不能盈利；融資主要用于項(xiàng)目建設(shè)、招商引資、產(chǎn)業(yè)孵化、發(fā)放工資、費(fèi)用支出，無法盈利。融資需要平臺(tái)公司盈利，利潤(rùn)主要來源于政府補(bǔ)貼、項(xiàng)目包裝、關(guān)聯(lián)交易。地方政府融資平臺(tái)是地方投融資體制下的產(chǎn)物，從二十世紀(jì)八十年代開始，城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由公共預(yù)算支出（財(cái)政直接出資）轉(zhuǎn)變?yōu)橛傻胤秸鲑Y加上信貸，地方政府出資是由它的財(cái)政收入包括稅費(fèi)收入做支撐。到九十年代，隨著加大改革開放和發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，我們?cè)诔鞘谢ㄖ幸虢ㄔO(shè)項(xiàng)目法人制，項(xiàng)目法人從投資籌資到運(yùn)營(yíng)都參與在里面，這個(gè)是融資平臺(tái)的一個(gè)雛形。隨著分稅制改革到來，這個(gè)模式就加以推廣。因?yàn)楦母锖?，中央?cái)政收入占比從近22%，大幅提升到50%，然而支出責(zé)任卻下放給了地方政府。以往預(yù)算法規(guī)定，地方政府沒有舉債權(quán)，同時(shí)也無法有赤字。在這種情況下，地方政府融資平臺(tái)在地方政府投融資建設(shè)中就扮演了重要角色。（二）地方政府債務(wù)與融資平臺(tái)演化的四個(gè)階段從分稅制改革到如今地方政府的債務(wù)演變，我們認(rèn)為可以分為四個(gè)階段。1．從分稅制改革以后到2008年金融危機(jī)前。也就是融資平臺(tái)是地方在財(cái)政收支矛盾下所催生出的政府的“融資代理人”，這個(gè)時(shí)期對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用，承擔(dān)投融資功能推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。2．金融危機(jī)之后，到“四萬億”政策刺激期間。融資平臺(tái)也出現(xiàn)了爆發(fā)式增長(zhǎng)，其融資功能被極大放大。08、09兩年，成立的融資平臺(tái)公司就占到以往所有年份成立公司數(shù)量的三分之一。此時(shí)，地方政府平臺(tái)更多以銀行貸款為主，債務(wù)水平由2008年的1.7萬億（主要是貸款余額）到2010年底的4.4萬億左右。3．2011年到2014年。融資平臺(tái)依托政府的信用背書通過影子銀行信托、理財(cái)?shù)韧緩娇焖侔l(fā)展。4．2014年后。新《預(yù)算法》開啟了地方政府規(guī)范化的過程，但融資平臺(tái)的債務(wù)依舊持續(xù)擴(kuò)張，根本原因在于資金缺口問題：這個(gè)階段政府有穩(wěn)增長(zhǎng)的壓力，同時(shí)又面臨資金缺口，所以地方政府依舊要依靠平臺(tái)，同時(shí)還有新的融資工具，如：PPP及產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等。債務(wù)規(guī)模依舊在持續(xù)擴(kuò)張。近幾年，政府債務(wù)管理的特點(diǎn)是“開前門”和“堵后門”?！伴_前門”主要是賦予面向全國(guó)的省級(jí)政府都可以有自己的舉債權(quán)，可以發(fā)行地方政府債?！岸潞箝T”明確了政府的債務(wù)不能通過企業(yè)來舉借。地方政府融資也呈現(xiàn)出了去平臺(tái)化的趨勢(shì)。對(duì)于存量債務(wù)以2013、2014年的審計(jì)結(jié)果來做存量債務(wù)的債務(wù)置換，把過去企事業(yè)單位非債券形式的債務(wù)，以地方政府債券的形式來置換。對(duì)于增量的債務(wù)，國(guó)家明確規(guī)定15年以后融資平臺(tái)發(fā)行債券不會(huì)被納入置換債務(wù)里，意味著地方政府只能通過發(fā)債的形式來新增債務(wù)。然而，地方政府其實(shí)際需要的建設(shè)資金缺口較大，僅通過“開前門”這個(gè)舉措是難以實(shí)現(xiàn)，地方政府依舊利用融資平臺(tái)利用產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP等渠道進(jìn)行融資。二、地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因分析地方政府融資平臺(tái)的負(fù)債問題，實(shí)質(zhì)是地方政府的負(fù)債問題。當(dāng)前，地方政府融資平臺(tái)公司大多采用借新還舊的模式自我維持，資產(chǎn)不斷擴(kuò)大，但資產(chǎn)負(fù)債率持續(xù)升高，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)巨大。此外，資產(chǎn)的價(jià)值與各類項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)狀況關(guān)系緊密，若項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)狀況不佳，資產(chǎn)作為地方政府融資平臺(tái)關(guān)鍵要素的利用率不高，對(duì)自身的保值增值，以及帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈延展等效應(yīng)就更是無從談起，導(dǎo)致地方隱性債務(wù)問題也就更加突出。三、地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析（一）因地方政府“兜底”平臺(tái)公司債務(wù)，項(xiàng)目評(píng)估缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性銀行放貸是當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)主要的融資手段，因?yàn)橛姓庞帽硶?，所以銀行在對(duì)其放貸時(shí)往往對(duì)項(xiàng)目審核不夠嚴(yán)謹(jǐn)。也因?yàn)檎庞帽硶?，平臺(tái)公司在進(jìn)行項(xiàng)目篩選和可行性研究時(shí)，對(duì)投資回報(bào)率、投資回收周期等考量不夠慎重，很多項(xiàng)目建成之后營(yíng)收遠(yuǎn)不到預(yù)期，不良資產(chǎn)率攀升。政府方面，地方政府把一些公益性項(xiàng)目下放給平臺(tái)公司進(jìn)行項(xiàng)目的投融資、建設(shè)以及后期運(yùn)營(yíng)管理，而公益項(xiàng)目的屬性決定了該類資產(chǎn)的營(yíng)收率低甚至沒有，而維護(hù)費(fèi)用卻非常高，平臺(tái)公司承擔(dān)巨大的投入和支出工作，卻沒有取得相應(yīng)的對(duì)價(jià)支付，這也使企業(yè)方面不堪重負(fù)。公益性資產(chǎn)無營(yíng)收且額外增加維護(hù)成本，又由于營(yíng)收吃緊，易使得平臺(tái)公司在做經(jīng)營(yíng)性決策時(shí)畏手畏腳，決策出現(xiàn)偏差，兩種因素疊加，使平臺(tái)公司進(jìn)一步陷入借新還舊的惡循環(huán)，債務(wù)雪球越滾越大。政府與平臺(tái)公司的資本運(yùn)作緊密捆綁，一時(shí)難以界定各自權(quán)責(zé)所屬，從中增加了許多隱形風(fēng)險(xiǎn)和成本。（二）平臺(tái)公司發(fā)債，緊密捆綁政府財(cái)政平臺(tái)債是地方政府融資平臺(tái)公司發(fā)行的一種債券，表面是公司債，實(shí)際上還是政府債，三大債市監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行發(fā)債評(píng)級(jí)時(shí)，除了對(duì)平臺(tái)公司凈資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估外，還有一項(xiàng)重要的指標(biāo)是地方政府一般性公共財(cái)政收入，可見平臺(tái)公司與政府的融資綁定非常緊密。而地方財(cái)政收入原本有著各方面的用途和安排，平臺(tái)公司的地方債出現(xiàn)問題，需要政府擔(dān)保支付，那勢(shì)必?fù)屨计渌纳鐣?huì)公共服務(wù)資源，產(chǎn)生不良影響。（三）高債務(wù)杠桿加大平臺(tái)公司資金壓力，導(dǎo)致戰(zhàn)略決策易出現(xiàn)短視地方政府融資平臺(tái)公司是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，區(qū)域基礎(chǔ)建設(shè)需求不斷上升的背景下應(yīng)運(yùn)而生的，是地方政府實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展的承載平臺(tái)，天生擔(dān)負(fù)著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生福祉、社會(huì)穩(wěn)定的職責(zé)。地方平臺(tái)公司的高杠桿率，時(shí)刻是平臺(tái)公司面臨的重大壓力，很容易讓公司在面對(duì)項(xiàng)目測(cè)評(píng)時(shí)，陷入決策短視，容易當(dāng)項(xiàng)目的短期效益和長(zhǎng)期發(fā)展相沖突時(shí)，做出與長(zhǎng)期利益相違背的決策。不利于平臺(tái)公司業(yè)務(wù)的健康運(yùn)行，從而進(jìn)一步影響地方的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化各方面的健康可持續(xù)發(fā)展。（四）零和游戲不利于地方經(jīng)濟(jì)增量，人才流失阻礙平臺(tái)公司市場(chǎng)化進(jìn)程過高的債務(wù)杠桿導(dǎo)致巨大的還款壓力，如果在業(yè)務(wù)板塊營(yíng)收吃緊的情況下，現(xiàn)金流支撐乏力，那么只能依靠政府注入資產(chǎn)以延續(xù)企業(yè)的生存，但此舉對(duì)地方，對(duì)政府，對(duì)平臺(tái)公司，均是一場(chǎng)沒有任何持續(xù)性和成長(zhǎng)性可言的零和游戲。有些平臺(tái)公司甚至通過全員降薪的方式來進(jìn)行成本控制，薪資水平低于市場(chǎng)必然導(dǎo)致人才的流失，人才的流失更加不利于平臺(tái)公司的良性發(fā)展。隨著國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入深水期，進(jìn)一步與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌，引入戰(zhàn)略投資者，完成國(guó)有企業(yè)的混合所有制改革已成為國(guó)家戰(zhàn)略，但若平臺(tái)公司人才流失，那么在與非公經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行混改時(shí)，容易產(chǎn)生很多本可以避免的交易成本，耗用更多的資源，最終可能還無法達(dá)成混改期望的結(jié)果，甚至造成國(guó)有資產(chǎn)的流失的風(fēng)險(xiǎn)。（五）地方債存在一定的償還風(fēng)險(xiǎn)，償還風(fēng)險(xiǎn)或影響政府公信力地方債（地方政府發(fā)行的債券/平臺(tái)公司發(fā)行的平臺(tái)債）具有很強(qiáng)的信用度，但如果債務(wù)杠桿過高，且地方債的償還與項(xiàng)目收益綁定，則存在很大的償還風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橛绊懸粋€(gè)項(xiàng)目收益的變量很多，世界格局的變化、政策變化、黑天鵝事件等等都會(huì)影響到具體項(xiàng)目的收益，很多地方政府或者平臺(tái)公司實(shí)際中已經(jīng)有大量負(fù)債，如果繼續(xù)舉債，一旦無法按時(shí)償還，會(huì)導(dǎo)致地方政府的信任危機(jī)，引發(fā)公眾的不滿情緒，激起社會(huì)矛盾，影響區(qū)域內(nèi)的安定團(tuán)結(jié)。四、規(guī)避地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策建議2021年7月，《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“15號(hào)文”）發(fā)布，地方政府融資平臺(tái)公司融資政策進(jìn)一步收緊，原因則來自上文中已經(jīng)提到的平臺(tái)公司顯性債務(wù)和地方政府隱性債務(wù)高企現(xiàn)象叢生的規(guī)范性文件。主要內(nèi)容包括：打消政府兜底幻覺，嚴(yán)禁新增或虛假化解地方政府隱性債務(wù)，存量債務(wù)要持續(xù)化解。此舉分離了地方政府與平臺(tái)公司債務(wù)深度綁定的關(guān)系，地方平臺(tái)公司的融資功能減弱，企業(yè)屬性進(jìn)一步上升，與最近的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)的“穩(wěn)”字相契合，抽掉平臺(tái)公司對(duì)政府的依賴慣性，也為深化國(guó)企改革增加了一臺(tái)“助推器”。（一）重新劃分地方政府與平臺(tái)公司的權(quán)責(zé)關(guān)系地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)較高的重要原因是平臺(tái)公司除了承擔(dān)了很多經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目之外，還承擔(dān)了政府大量的公益性建設(shè)和支出，政府信用背書使得平臺(tái)公司較容易舉債投入項(xiàng)目，項(xiàng)目過剩造成了資源的重復(fù)消耗，又使得政府隱性債務(wù)不堪重負(fù)。破局的關(guān)鍵在于劃清政企投融資權(quán)責(zé)：公益性項(xiàng)目，由政府財(cái)政承擔(dān)和維護(hù)，而平臺(tái)公司，只承擔(dān)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。政府負(fù)責(zé)民生和公益，平臺(tái)公司負(fù)責(zé)有現(xiàn)金流的經(jīng)營(yíng)性商業(yè)項(xiàng)目，分工明確，才能降低新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)可以促進(jìn)平臺(tái)公司聚焦業(yè)務(wù)板塊，認(rèn)真做好集團(tuán)公司內(nèi)部戰(zhàn)略規(guī)劃與自身“造血”的業(yè)務(wù)體系建設(shè)。（二）地方政府和平臺(tái)公司應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換思維，重新定義各自角色政府應(yīng)把自身定位于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)者和民生保障者，而不是一味下放權(quán)力和責(zé)任到地方政府融資平臺(tái)公司，讓其代替自身進(jìn)行公共產(chǎn)品的提供；從前的平臺(tái)公司是政府進(jìn)行投融資的平臺(tái)，但隨著社會(huì)發(fā)展和制度的變遷，平臺(tái)公司應(yīng)該對(duì)自身有新的定位，把自身定位于承載地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化旅游產(chǎn)業(yè)鏈帶動(dòng)和延展責(zé)任的大型企業(yè)，平臺(tái)公司投資與融資的商業(yè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)滿足收支平衡，逐漸脫離靠政府“輸血”的依賴，努力轉(zhuǎn)型，發(fā)展成為自身能夠“造血”的市場(chǎng)化程度高的企業(yè)，關(guān)鍵在于構(gòu)建自身的核心業(yè)務(wù)與配套業(yè)務(wù)，整合資源以真正形成自身有持續(xù)生命力的市場(chǎng)化商業(yè)模式。只有明確了各自新的社會(huì)角色和公共責(zé)任，才能在面對(duì)具體項(xiàng)目的權(quán)責(zé)時(shí)，能高效分工，避免兩者角色上混為一談，權(quán)責(zé)不清。（三）重心落位于盤活存量資產(chǎn)，審慎啟動(dòng)新的投融資項(xiàng)目實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，平臺(tái)公司在以往通常充當(dāng)政府“馬甲”的角色，承擔(dān)了政府指令下的大量基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程的建設(shè)，代修代建，是很多平臺(tái)公司主要的收入來源，修好以后的工程作為資產(chǎn)，劃撥入平臺(tái)公司，成為新的融資基礎(chǔ)，但是基建總有結(jié)束的那一刻，此模式以發(fā)展的眼光來看，不能持久地成為地方政府與平臺(tái)公司依存的“平衡器”，一個(gè)城市的發(fā)展，除了在一定時(shí)間內(nèi)，資本驅(qū)動(dòng)大量基建，硬件升級(jí)改造外，對(duì)于文旅資產(chǎn)的良性運(yùn)營(yíng)，才是拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，保值資產(chǎn)價(jià)值的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從2008年國(guó)家啟動(dòng)4萬億計(jì)劃大量投資基建以來，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)趨于過剩，對(duì)于存量資產(chǎn)的整合利用，是減少地方政府隱性債務(wù)，把平臺(tái)公司的生存模式引導(dǎo)至相對(duì)健康的發(fā)展軌道的重要舉措，15號(hào)文對(duì)新建資產(chǎn)政策收緊，倒逼地方政府和平臺(tái)公司重新對(duì)存量資產(chǎn)進(jìn)行資源整合，剝離不良資產(chǎn)，從盤活存量資產(chǎn)和重新調(diào)整存量資產(chǎn)要素配置兩方面入手，降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（四）加快信貸資產(chǎn)證券化試點(diǎn)，分散平臺(tái)信貸風(fēng)險(xiǎn)通過資產(chǎn)證券化，可以使平臺(tái)信貸資產(chǎn)具有流動(dòng)性，使銀行能提前回收平臺(tái)貸款本息，同時(shí)也能將平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到資本市場(chǎng)，再通過資本市場(chǎng)的投資組合優(yōu)化，化解和分散平臺(tái)的信貸風(fēng)險(xiǎn)。通過資產(chǎn)證券化，可以降低銀行的加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，減少監(jiān)管資本的消耗和再融資需求。商業(yè)銀行因受資本充足率約束，平臺(tái)公司的貸款增加就需要銀行以再融資的方式來補(bǔ)充資本。通過資產(chǎn)證券化，就可以轉(zhuǎn)化平臺(tái)公司的信貸風(fēng)險(xiǎn)為無風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重的現(xiàn)金，以此可以降低銀行的加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)總額，提高其核心資本充足率。通過平臺(tái)資產(chǎn)證券化，可以幫助銀行騰出融資空間來支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)、中小微企業(yè)發(fā)展。可以說，平臺(tái)貸款資產(chǎn)證券化建立起信貸市場(chǎng)和資本市場(chǎng)之間的橋梁，改善了銀行資產(chǎn)的流動(dòng)性，降低了銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)。完善相關(guān)法規(guī)制度和配套政策，促進(jìn)信貸資產(chǎn)證券化。首先，信貸資產(chǎn)證券化有關(guān)的法律法規(guī)，如稅收制度和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則等要盡快完善。其次，為做好