淺析我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入的現(xiàn)狀及對(duì)策

淺析我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入的現(xiàn)狀及對(duì)策學(xué)前教育是具有公共性和專(zhuān)業(yè)性的公共資源，社會(huì)在這一資源的分配上應(yīng)當(dāng)秉承公正、平等的原則。２０世紀(jì)８０年代以前，由于我國(guó)學(xué)前教育規(guī)模較小，辦學(xué)所需經(jīng)費(fèi)全部由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民對(duì)學(xué)前教育需求的日益增長(zhǎng)，學(xué)前教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，盡管政府不斷加大對(duì)學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)投入，但其相對(duì)能力卻在下降。為緩解這一矛盾，學(xué)前教育成本開(kāi)始由國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人共同分擔(dān)。這種成本分擔(dān)定價(jià)模式能有效緩解學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題，但也導(dǎo)致學(xué)前教育有失公平和收費(fèi)貴等新問(wèn)題。本文將簡(jiǎn)要分析我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入的現(xiàn)狀及對(duì)策。一、學(xué)前教育的準(zhǔn)公共品屬性分析“幼兒教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分，發(fā)展幼兒教育對(duì)于促進(jìn)兒童身心全面健康發(fā)展，普及義務(wù)教育，提高國(guó)民整體素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)具有重要意義”。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，按照產(chǎn)品收益范圍的差別，社會(huì)產(chǎn)品可以分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。通常，學(xué)前教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它具有消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性、形式上的不可分割性、效應(yīng)上的正外部性、公益性和普惠性等基本特征。（一）競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性1、排他性。學(xué)前教育具有一定程度的排他性，因?yàn)閷W(xué)前教育資源是稀缺的，并不是每個(gè)幼兒都能夠公平地享受優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育，只有受教育者付費(fèi)才能消費(fèi)學(xué)前教育資源。2、非競(jìng)爭(zhēng)性。學(xué)前教育在相當(dāng)大的范圍內(nèi)只需追加相對(duì)低廉的社會(huì)成本便能連續(xù)地為追加的消費(fèi)者所消費(fèi)，其邊際成本曲線富有彈性。（二）形式上的不可分割性教育的本質(zhì)是在培養(yǎng)一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族、一個(gè)家庭、一個(gè)人的未來(lái)，教育也是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族、一個(gè)家庭、一個(gè)人改變命運(yùn)的最有效的途徑，教育從來(lái)就不是一個(gè)盈利的行業(yè)而是一個(gè)公益的事業(yè)，學(xué)前教育是教育的重要組成部分，而教育從來(lái)就是一個(gè)不可分割的整體，學(xué)前教育沒(méi)有納入義務(wù)教育，只是免除了公民必須上幼兒園的義務(wù)，而不是免除了政府提供學(xué)前教育這個(gè)社會(huì)公共產(chǎn)品的責(zé)任。我國(guó)的憲法和法律對(duì)此都有明確的規(guī)定：《中華人民共和國(guó)憲法》第十九條：“

國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)，提高全國(guó)人民的科學(xué)文化水平。國(guó)家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育。”《中華人民共和國(guó)教育法》第十七條：“國(guó)家實(shí)行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度?！保ㄈ┬?yīng)上的正外部性幼兒教育是否具有正外部效益是政府應(yīng)否給予財(cái)政補(bǔ)助的重要依據(jù)。外部性是經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)重要概念，說(shuō)的是如果一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)行為附帶地也對(duì)其他消費(fèi)者(第三方)形成影響(獲益或受害)，而相應(yīng)的成本并沒(méi)有反映到市場(chǎng)價(jià)格中，就出現(xiàn)了外部性。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)所揭示的規(guī)律，在存在正外部性的領(lǐng)域，必然會(huì)投資不足。因?yàn)檫@類(lèi)投資不僅給當(dāng)事方帶來(lái)收益，也給其他方帶來(lái)收益，但當(dāng)事方只能根據(jù)自身的收益來(lái)確定投資水平，因此，這個(gè)投資水平一定小于社會(huì)最優(yōu)的投資水平。在這種情況下，政府財(cái)政投入就變得非常必要。那么，幼兒教育是否具有正外部性?除了投資者(家庭)之外，有沒(méi)有其他受益方?大量研究表明，幼兒教育的受益者除了兒童個(gè)人、家庭之外，國(guó)家是主要的受益者。概括起來(lái)：幼兒教育對(duì)人的各種能力的發(fā)展都有長(zhǎng)期的積極效應(yīng)，可以提高其未來(lái)的生產(chǎn)能力和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能力，提高國(guó)家的公民素質(zhì)，提高整個(gè)民族的文化和道德素養(yǎng)；幼兒教育可以提高婦女就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)男女平等，減少貧困人口，降低社會(huì)救助費(fèi)用；幼兒教育有利于打破“一代貧困，代代貧困”的惡性循環(huán)，促進(jìn)社會(huì)公平。（四）幼兒園教育的公益性和普惠性1、公益性學(xué)前教育對(duì)個(gè)體而言是“關(guān)系億萬(wàn)兒童的健康成長(zhǎng)”，對(duì)社會(huì)而言是“關(guān)系千家萬(wàn)戶的切身利益”，對(duì)國(guó)家而言是“關(guān)系國(guó)家和民族的未來(lái)”。從經(jīng)濟(jì)角度看，是“筑建國(guó)家財(cái)富”，具有公共物品的性質(zhì)；從政治角度看，是國(guó)家戰(zhàn)略項(xiàng)目，具有公共服務(wù)體系組成成分的性質(zhì)。學(xué)前教育“是重要的社會(huì)公益事業(yè)”，具有顯著的公益性。2、普惠性①普及性——解決“人人都要接受”的問(wèn)題。學(xué)前教育是每個(gè)人一生生活的基礎(chǔ)，是和諧社會(huì)構(gòu)建的基石，是科教興國(guó)戰(zhàn)略的重要組成部分，普及程度越高，對(duì)社會(huì)越有利；覆蓋面越廣，對(duì)國(guó)家越有利。大力推進(jìn)普及學(xué)前教育，已成為當(dāng)前國(guó)際教育發(fā)展的新趨勢(shì)，成為世界各國(guó)的共同行動(dòng)。《世界全民教育宣言》（1990量不合格教師，教師收入低福利差，缺乏必要的游戲場(chǎng)地和玩具學(xué)具等基本的物質(zhì)條件；學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于小學(xué)和初中，OECD國(guó)家2006年學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)是小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)的0·82倍，我國(guó)2008年只有0·23倍。由于投入不足，我國(guó)學(xué)前教育毛入園率提高緩慢，直到2009年，學(xué)前三年毛入園率只有0·9%。（二）缺乏統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，幼兒園收費(fèi)差距大與學(xué)前教育財(cái)政投入不足有關(guān)的是學(xué)前教育機(jī)構(gòu)收費(fèi)混亂和差異大。條件好的公辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)普遍違規(guī)收取贊助費(fèi)或擇園費(fèi)，如在北京市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，子女進(jìn)入教育部門(mén)辦幼兒園的家長(zhǎng)，60%交納了贊助費(fèi)。城市的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)普遍利用興趣班、特長(zhǎng)班等進(jìn)行額外收費(fèi)，各種代辦費(fèi)名目繁多而且成本不透明。在部分幼兒園高額收費(fèi)的同時(shí)，不少條件差的幼兒園則或者是限于低收入家庭的支付能力，或者為了競(jìng)爭(zhēng)生源，收費(fèi)很低，甚至低到根本無(wú)法為幼兒提供有基本質(zhì)量的保育和教育服務(wù)。（三）學(xué)前教育法制不完善近十幾年來(lái)，我國(guó)政府相繼制定實(shí)施了《幼兒園管理?xiàng)l例》（1989年）、《幼兒園工作規(guī)程》（1996年）等法規(guī)性文件，在一定程度上推動(dòng)了學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展和教育質(zhì)量的提高。但是，我國(guó)目前學(xué)前教育立法層次偏低，其最高層次僅處于我國(guó)教育法律體系中的第四層次，而義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育等則有全國(guó)性的法律，可見(jiàn)，學(xué)前教育與它們還存在著相當(dāng)?shù)木嚯x。（四）學(xué)前教育消費(fèi)支出水平偏高中國(guó)教育經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)致使教育消費(fèi)成為中國(guó)人民消費(fèi)中的重要項(xiàng)目。學(xué)前教育，在教育消費(fèi)上漲的潮流中異軍突起。然而，城市學(xué)前教育消費(fèi)支出水平，隨著市場(chǎng)化程度的提高及教育產(chǎn)業(yè)化的演進(jìn)存在諸多問(wèn)題，值得我們關(guān)注。

所謂學(xué)前教育消費(fèi)支出水平是指學(xué)前教育消費(fèi)支出總額占家庭消費(fèi)支出總額的比重。目前學(xué)前教育消費(fèi)支出水平是偏高的，公立幼兒園根據(jù)其教學(xué)條件、規(guī)模、師資力量等分為各級(jí)示范性幼兒園等，其收費(fèi)略有差別，示范性幼兒園價(jià)格稍貴。孩子上公立幼兒園每月平均托保費(fèi)為300余元，一年為4000余元，同時(shí)園里還開(kāi)設(shè)各種特長(zhǎng)教學(xué)班，每月收費(fèi)300余元，一年總費(fèi)用在7000～8000元左右。與公立幼兒園相比，私立幼兒園的收費(fèi)則高出許多。城市小區(qū)私立幼兒園每月平均托保費(fèi)1200元，一年14400元，如果加上特長(zhǎng)班的費(fèi)用每月平均300余元，一年的費(fèi)用將達(dá)到18000元左右。四、提高我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)是民生財(cái)政的重要工程（一）財(cái)政支持有利于促進(jìn)教育公平

幼兒園教育中政府責(zé)任的趨向教育公平是社會(huì)公平價(jià)值在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)，沒(méi)有教育公平就實(shí)現(xiàn)不了社會(huì)公平。依據(jù)幼兒教育的發(fā)展方向，幼兒教育中國(guó)家、社會(huì)教育力量的對(duì)比，創(chuàng)設(shè)普遍的入學(xué)途徑，保障公平的受教育機(jī)會(huì)是下一階段政府的主要責(zé)任。

幼兒園教育將普惠大眾我國(guó)幼兒園在創(chuàng)辦之初是部分人享受的福利．受惠群體很小。隨著辦學(xué)主體的多元化，中下層子女也有機(jī)會(huì)接受幼兒園教育。2004年全國(guó)3—5歲幼兒入園率為40．75％，其中城鎮(zhèn)54．4％，農(nóng)村31．9％。據(jù)國(guó)家督導(dǎo)團(tuán)的調(diào)查，2004年北京市全市幼兒入園率多年保持在80％以上，其中城鎮(zhèn)地區(qū)達(dá)到90％以上。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對(duì)幼兒教育價(jià)值認(rèn)識(shí)的深入，家長(zhǎng)和政府將更垂青對(duì)學(xué)齡前幼兒實(shí)施系統(tǒng)的、正規(guī)的保育和教育的機(jī)構(gòu)。此外，從實(shí)際情況來(lái)看，系統(tǒng)學(xué)前教育受教育對(duì)象有從原先3—6歲的幼兒拓展為0-6歲的嬰幼兒的趨勢(shì)。近今年，各類(lèi)親子園、胎教指導(dǎo)機(jī)構(gòu)發(fā)展迅猛?！吨袊?guó)兒童發(fā)展綱要》(2001—2010年)也提出了適齡兒童基本能接受學(xué)前教育的發(fā)展目標(biāo)。

在這個(gè)階段，政府責(zé)任的重點(diǎn)是通過(guò)財(cái)政扶持、政策傾斜等方式對(duì)公共利益進(jìn)行補(bǔ)償，促進(jìn)幼兒普遍入學(xué)這個(gè)公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。九五以來(lái)，隨著改革的深入，圍繞社會(huì)資源分配，社會(huì)公平的矛盾日益突出，在教育中的表現(xiàn)就是區(qū)域、個(gè)體間教育資源的享有差異顯著。維護(hù)教育公平，給予弱勢(shì)群體特殊照顧，調(diào)節(jié)區(qū)域間的不平衡都是民辦教育舉辦者回避的領(lǐng)域。

這時(shí)政府必須身體力行，承擔(dān)起這些義不容辭的責(zé)任。

除了政策傾斜以外，政府需加大對(duì)這一類(lèi)公共服務(wù)的投入。經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“政府的所有功能都需要財(cái)政支撐；同時(shí)，政府的所有行為都會(huì)反映到財(cái)政上”。（二）財(cái)政支持有利于規(guī)范教育市場(chǎng)一是抓重點(diǎn)，著力解決學(xué)前教育投入不足、資源短缺問(wèn)題，完善學(xué)前教育公共服務(wù)體系。各級(jí)政府將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，未來(lái)3年要有明顯提高。制定公辦幼兒園生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，建立學(xué)前教育資助制度和教育成本合理分擔(dān)機(jī)制，完善學(xué)前教育投入的長(zhǎng)效機(jī)制，保證學(xué)前教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。加大政府投入，新建、改擴(kuò)建公辦幼兒園。調(diào)整改造城鎮(zhèn)小學(xué)辦幼兒園，實(shí)行獨(dú)立辦園。新建、改建、擴(kuò)建公辦中心園，每個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）至少辦好1所中心幼兒園。制定優(yōu)惠政策，支持社會(huì)力量和個(gè)人舉辦幼兒園。初步形成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。五、今后完善我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政支持的對(duì)策（一）借鑒國(guó)外學(xué)前教育財(cái)政投入的經(jīng)驗(yàn)和啟示19世紀(jì)中葉以前，幼兒教育一直是私人行為，但在20世紀(jì)逐漸發(fā)展成為公眾的責(zé)任。國(guó)家介入幼兒教育成為一個(gè)世界性的發(fā)展趨勢(shì)。政府介入幼兒教育的方式很多，制定政策、加強(qiáng)管理固然是重要方面(如嚴(yán)格幼教機(jī)構(gòu)的審批制度，加強(qiáng)資產(chǎn)監(jiān)控；制定幼教質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督執(zhí)行；建立教師資格和培訓(xùn)制度等)，但公共財(cái)政支持也是國(guó)家介入幼兒教育的重要方式。歐洲經(jīng)合組織國(guó)家(OECD)主要是通過(guò)公共財(cái)政來(lái)支持幼兒教育。一些國(guó)家不論父母的就業(yè)狀況和收入如何，幼兒教育都是免費(fèi)的；另外一些國(guó)家則是采用國(guó)家財(cái)政支持和根據(jù)父母收入交費(fèi)并行的方式，父母所支付的部分一般不多于費(fèi)用的30%。其他一些發(fā)達(dá)國(guó)家雖然沒(méi)有像OECD國(guó)家那樣管理，但也通過(guò)多種支持方式承擔(dān)起政府對(duì)幼兒教育的責(zé)任。這些方式包括：1、國(guó)民教育向下延伸。這是包括美國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家的做法。我國(guó)澳門(mén)特區(qū)已從2006年開(kāi)始將免費(fèi)教育下延至學(xué)前教育1～2年。臺(tái)灣地區(qū)也已推出國(guó)民教育向下延伸一年(K教育)計(jì)劃，并于2004年從“離島”(澎湖、連江、金門(mén)等)和原住民集聚地開(kāi)始試行，優(yōu)先扶助資源弱勢(shì)與文化不利地區(qū)，然后逐步向全島推進(jìn)。2.、國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)撥款資助面向社會(huì)處境不利幼兒的早期補(bǔ)償教育。如美國(guó)的提前開(kāi)端計(jì)劃和英國(guó)的確保開(kāi)端計(jì)劃等。3.政府舉辦一定數(shù)量的公辦園。對(duì)政府認(rèn)可的非盈利性私立幼教機(jī)構(gòu)提供財(cái)政補(bǔ)助。4.通過(guò)各種方式(如返還個(gè)稅、發(fā)放補(bǔ)助等)為幼兒家庭提供保育和教育資助，等等。（二）完善我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政支持的對(duì)策據(jù)中國(guó)政府網(wǎng)消息，國(guó)務(wù)院總理溫家寶31日主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定增加財(cái)政投入支持發(fā)展學(xué)前教育，“十二五”期間，中央財(cái)政將安排500億元，重點(diǎn)支持中西部地區(qū)和東部困難地區(qū)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育。為加快解決學(xué)前教育資源短缺、投入不足、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡等問(wèn)題，切實(shí)緩解入園難、入園貴的矛盾，會(huì)議決定，按照地方為主、中央獎(jiǎng)補(bǔ)的原則，進(jìn)一步增加學(xué)前教育財(cái)政投入。(一)支持中西部農(nóng)村擴(kuò)大學(xué)前教育資源，包括利用閑置校舍改建幼兒園，依托有富余校舍資源的小學(xué)增設(shè)附屬幼兒園，按照一定條件招聘學(xué)前教育巡回支教志愿者。(二)鼓勵(lì)社會(huì)參與、多渠道多形式舉辦幼兒園。中央財(cái)政安排“扶持民辦幼兒園發(fā)展獎(jiǎng)補(bǔ)資金”，支持發(fā)展普惠性、低收費(fèi)民辦幼兒園。對(duì)地方扶持多渠道舉辦普惠性、低收費(fèi)幼兒園和解決進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女入園等，中央財(cái)政根據(jù)工作實(shí)績(jī)給予獎(jiǎng)補(bǔ)。(三)從2011年起，將中西部地區(qū)農(nóng)村幼兒教師培訓(xùn)納入“中小學(xué)教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”。(四)從2011年秋季學(xué)期起，由地方結(jié)合實(shí)際先行建立學(xué)前教育資助制度，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童入園給予資助。中央財(cái)政根據(jù)各地工作情況給予獎(jiǎng)補(bǔ)。結(jié)論：增加財(cái)政投入———我國(guó)幼兒教育發(fā)展的迫切需要十六屆四中全會(huì)提出了“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的目標(biāo)。建立和諧社會(huì)，社會(huì)公平是基礎(chǔ)，教育公平是起點(diǎn)。在完全的教育市場(chǎng)條件下，人們接受教育的差距對(duì)應(yīng)著收入的差距。家庭收入直接影響受教育機(jī)會(huì)，受教育機(jī)會(huì)通過(guò)影響人的發(fā)展進(jìn)而影響家庭收入。這樣一來(lái)，貧富差距上的“馬太效應(yīng)”可能無(wú)限制地循環(huán)下去，惡化社會(huì)的利益格局，埋下城鄉(xiāng)、地區(qū)、階層間矛盾、緊張、沖突的隱患，與科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的理念背道而馳。《中華人民共和國(guó)教育法》第十七條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度《憲法》和《教育法》規(guī)定的國(guó)家發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任，體現(xiàn)了對(duì)兒童和人民群眾的關(guān)愛(ài)。經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)、普及九年義務(wù)教育的目標(biāo)基本達(dá)到、公眾對(duì)幼兒教育的需求不斷提高的情況下，我國(guó)幼兒教育體制改革應(yīng)該怎么改?制度創(chuàng)新應(yīng)該如何體現(xiàn)?我國(guó)幼兒教育發(fā)展的合理走向應(yīng)該是什么?我們認(rèn)為，我國(guó)以往幼教發(fā)展的主要問(wèn)題是幼兒教育經(jīng)費(fèi)整體投入不足，有限的幼教資源分配嚴(yán)重不公平，效益不高。在國(guó)家整體投入做到逐年增長(zhǎng)，廣泛吸納社會(huì)資金發(fā)展幼教，滿足公眾需求的同時(shí)，資源分配不公平、效益不高應(yīng)該成為改革的主要方面。資源分配不公平、效益不高的問(wèn)題涉及到投資體制問(wèn)題。應(yīng)該承認(rèn)，我國(guó)幼兒教育投資體制是存在問(wèn)題的。這或許有其歷史的合理性。但發(fā)展到今天，這種投資體制的弊端暴露得越來(lái)越明顯，因此改革是必須的。我國(guó)