【慈善組織勸募活動的法律規(guī)制綜述8300字（論文）】

慈善組織勸募活動的法律規(guī)制綜述目錄TOC\o"1-3"\h\u18227一、美國慈善組織勸募活動的法律概述 一、美國慈善組織勸募活動的法律概述(一)慈善組織的界定現(xiàn)代社會中，所謂慈善組織，實際上應該是：非政府、非營利性組織。有的國家，叫做“NGO”（非政府組織），有的國家叫做“NPO”（非營利性組織）。學界也把這類組織叫做“第三部門”，以有別于公權力組織（行政、執(zhí)法等）和營利性組織（企業(yè)、金融機等）[1]。慈善公益組織的出現(xiàn)，是社會發(fā)展的需要。在公益事業(yè)相對發(fā)達的國家，專業(yè)的公益組織都必須有完整的組織機構、嚴格的財務管理、清晰的行為目標、系統(tǒng)的工作流程、以及相應的規(guī)劃與評估。這類組織，多以基金會的面貌出現(xiàn)，也有以協(xié)會、社會團體面貌出現(xiàn)的。(二)勸募活動的含義勸募指用獎勵的辦法招募或用勸說的方式募集。聯(lián)合勸募組織是一種在市場上統(tǒng)一籌款，并根據(jù)一定的規(guī)則合理分配給NGO組織，尤其是社區(qū)福利性NGO組織的大型勸募組織[2]。最為讓人們熟知的聯(lián)合勸募組織是國際聯(lián)合勸募協(xié)會。(三)美國調整慈善組織勸募活動的主要法律美國特殊的立法體系造就了美國對慈善組織監(jiān)管的分層，聯(lián)邦政府和地方政府從不同角度實施對慈善組織的監(jiān)管，其具體表現(xiàn)如下：①州政府（州檢察長）對慈善組織的監(jiān)管——注冊申請的審查和日常運行的調查[3]。在美國，慈善組織的設立沒有受到嚴格限制，但是想要獲取法人資格則必須履行登記手續(xù)。在美國大部分州要求慈善組織到州檢察長處注冊登記并填寫年度報告。該登記手續(xù)是慈善組織獲得合法身份進行合法慈善活動的基礎。檢察長有權對申請登記的慈善組織進行審查，對于達到條件的給予登記注冊，并頒發(fā)法人證件；對于條件不足的給予指出或是直接予以退回。②美國國稅局對慈善組織的監(jiān)管——稅收豁免的審批和年度財務報告的審查[4]。在美國，《國內稅收法典》賦予國家稅務局考核慈善組織是否具備享受稅收豁免的權力，要想成為稅法501（c）③條款的慈善組織，該組織要滿足基本的三個條件：組織性考核，政策性考核，財產性考核。組織性考核要求慈善組織要執(zhí)行所列八項慈善目的中的任意一項；政策性考核要求慈善組織不能參加政治性的選舉，不支持任何政府機構的候選人；財產性考核要求慈善組織演示如何防止捐贈收入不會流入諸如經理、業(yè)主和他們的代理人等個人的手中，除了以捐贈財產補償合理的服務。滿足慈善組織條件并且在國家稅務局登記的慈善組織可以享受稅收豁免，同時向該登記的慈善組織捐贈的人或單位也可以憑借相應憑據(jù)抵扣自己收入應繳的稅款。二、美國慈善組織勸募活動的歷史及主體(一)慈善組織勸募活動的歷史沿革1750年到1800年，美國在此時期建國，還在討論這個國家應該向何處去，如何建立一個民主國家，國家力量微小，是不是要允許非營利組織或是其他不同的公民組織、協(xié)會、社團的成立。最后的答案是美國需要這么做[5]。然而因為政府擔心不同的組織和群體會把這個國家弄得四分五裂，對民主及民主根基產生威脅，讓一部分人比其他人更“平等”，所以那時候美國對慈善的態(tài)度是以小范圍的、互助性的組織為主，作為地方的會員俱樂部來存在。也就是說，美國不是一開始就非常歡迎公益慈善組織，他們也曾有過疑惑。1800年到1860年是美國公益組織發(fā)展的黃金期。在宗教大覺醒運動下產生了很多不同的宗教組織，它們極大地促進了慈善發(fā)展[6]。這些宗教組織宣揚不同的價值，同時也提高了人們的參與性，培養(yǎng)了捐贈**慣，鍛煉了人們的領導能力。這個時期，宗教組織對美國的公民社會發(fā)展起到了非常重要的作用，尤其在公民參與和公民領袖能力建設方面。有很多人以為美國公益慈善的發(fā)達是因為宗教信仰，這個看法一定程度上是對的，但是宗教對公益慈善的作用更重要的是體現(xiàn)在宗教組織在公民參與、公共領導力、捐贈文化等方面。1860年到1920年，工業(yè)革命在美國興起，制造了大量財富，同時也有很多移民問題、社會問題、環(huán)境污染問題，對美國社會發(fā)展產生了極大的影響[7]。那時候還有內戰(zhàn)和奴隸制運動。很多非營利組織在這個社會急劇變化的時期應運而生，包括我們熟知的男童子軍、女童子軍、美國紅十字會等。1920年到1945年是美國公益慈善組織發(fā)展非常有意思的階段，商業(yè)化和商人及企業(yè)參與慈善影響了整個美國的慈善文化。如今，我們知道美國公益慈善有強烈的市場化的特征，這個特征就是在這個階段形成的。這期間有很多成功的商人參與社區(qū)建設，把很多商業(yè)理念和思考帶入公益慈善當中。社區(qū)基金會等伊始都是商人建立和推動的，所以美國公益慈善常有很強的商業(yè)特征。1945到現(xiàn)在，公益慈善組織更多的是呈現(xiàn)出福利國家的特征，當然沒有英國那么明顯[8]。但在這個時期，美國政府支持了很多非營利組織，催化了大量非營利組織的誕生，無論是服務類型的還是倡導類型的非營利組織，無論是通過政府直接資助還是間接通過稅收優(yōu)惠來支持和認可。政府和非營利組織的合作已經是目前美國社會公共服務的主要議題和路徑。(二)美國慈善組織勸募活動中的主體慈善組織機構的決策權掌握在機構董事會手中，而董事會要通過選舉產生。董事會的主要職責是保證慈善機構能夠真正地以慈善為宗旨，按照合理的方式開展活動，實現(xiàn)機構的良性運轉。慈善機構中的工作人員，主要包括領取工資的正式員工和招募的義工[9]。如果正式員工通過機構為個人謀取私利，輕則免職，重則受到法律審判。在慈善機構的內部，一般也有約束本機構和成員的準則，其內容涉及運營的規(guī)章制度、決策程序，善款的籌集、撥付以及運營費用的預算、核銷等。民眾可以隨時到慈善機構查閱賬目。若機構因經營不善而倒閉，其遺留財產不能流入私人口袋，必須轉讓到其他慈善機構。三、美國慈善組織勸募活動的管理與規(guī)制(一)對慈善組織勸募活動前的管理慈善信托和非營利法人都是慈善組織的法律形式之一，但在美國設立慈善信托和設立非營利法人的程序不同，所需滿足的條件也不一樣。設立慈善信托，無需和政府打交道，是一種民間活動。但設立非營利法人需要到所在的州政府去注冊，同時需要滿足相應的條件[10]。美國有數(shù)百萬計的慈善組織，一開始規(guī)模比較小，不會以法人形式注冊，但是規(guī)模擴大之后，他們就會注冊法人。進一步地，組織發(fā)展壯大希望申請免稅，則需要向國稅局提交申請信息，并且需在網上公開。在美國，享受免稅待遇的慈善組織，依靠社會捐贈收入的只占很小比例。實際上，美國慈善組織總收入有將近一半是醫(yī)院收入、另外將近一半是高等學校的收入，只有很少一部分是其他類型慈善組織的收入。即使在剩余的這很小的部分，社會捐贈所占的比例也很少。在慈善組織的稅收方面，有兩種收入可以免稅：捐贈收入和與慈善目的相關的經營性收入（如服務）。如果經營性收入與慈善目的無關，則需繳稅。此外，投資方面，美國的投資收入免稅，這是美國的一大亮點，在中國，目前還做不到。另外，在美國聯(lián)邦層面沒有征收增值稅，但州層面有消費稅。慈善組織在購買東西免消費稅，但賣出東西要繳消費稅。(二)專業(yè)勸募人的行業(yè)組織美國法律允許聯(lián)合勸募會一年一度到公司企業(yè)和政府機構舉行勸募。協(xié)會除了雇用專職募款工作人員外，還從大企業(yè)短期借調人員。企業(yè)中也有各自的募款領導委員會，形成一支龐大的募款隊伍[11]。捐款可以由人事部門配合，從員工的工資中提留，按季度支付給當?shù)氐穆?lián)合會。許多大公司都對員工捐款貼加企業(yè)捐贈，有些企業(yè)的貼贈捐款高達員工捐款的一到兩倍。募款淡季期間，聯(lián)合勸募會還要組織義工，深入到各個社區(qū)服務機構評估服務項目的社會效益，聽取下一年度的項目調整計劃，組織經驗交流等。聯(lián)合勸募成為了城市生活中一個重要的協(xié)調中樞，它的運作和發(fā)展在很大程度上改善了社會風氣與人文環(huán)境。(三)勸募活動的管理機關美國公益慈善事業(yè)的實踐主體是各種形式的私立（即民間）慈善組織。公益慈善組織（publiccharitableorganization）是一個涵義相當寬泛的概念，它既受到古老的英國慈善法影響，也與美國政府給予公益慈善組織的免稅待遇息息相關。不過，全國到底有多少個這樣的組織，是一個難以找到權威答案的問題。因為除了在各級政府部門已經登記備案的公益慈善組織外，還廣泛存在著大量非正式的慈善組織和志愿服務組織，另外有許多正式成立的民間組織可依法不登記，如宗教團體和某些自愿放棄登記的組織[12]。綜合考慮各方情況，并參考美國學者的研究結果，可以比較有把握地說在美國至少有數(shù)百萬個民間組織屬于公益慈善組織。在這數(shù)百萬個組織中，典型地代表著美國公益慈善事業(yè)規(guī)模、實力和治理水平的“主力”是依據(jù)聯(lián)邦法律《國內稅收法典》（InternalRevenueCode）501(c)(3)條款豁免聯(lián)邦所得稅的組織，它們通常也被叫做501(c)(3)條款組織，或者與符合其他條款規(guī)定的免稅組織一起被通稱為聯(lián)邦免稅組織（exemptorganizations）。除了這些組織之外，在各州政府登記備案的還有大批公益慈善組織。至于可依法免于登記的宗教組織，鑒于它們的情況復雜，而且所有主要的由宗教組織興辦的公益慈善機構均系正式登記的聯(lián)邦免稅組織，故本文不予單獨論述?！秶鴥榷愂辗ǖ洹?01(c)(3)條款被美國人奉為“公益慈善事業(yè)的圣經”。首先，符合條件的組織可以豁免聯(lián)邦所得稅，享受經濟與稅收方面的實際好處[13]。其次，向501(c)(3)條款組織捐贈款物的個人或機構也能享受聯(lián)邦所得稅的減稅優(yōu)待。最后，在各類民間組織中，501(c)(3)條款組織能產生無可比擬的“光環(huán)效應”——美國人普遍認為，與工商業(yè)組織或政府機構相比，501(c)(3)條款組織更值得信任。從1969年起，《國內稅收法典》將501(c)(3)條款組織劃分為兩大類：公共慈善機構（publiccharities）和私立基金會（privatefoundations）。據(jù)聯(lián)邦稅務局公布的數(shù)字，2009年度501(c)(3)條款組織共有123.82萬個，占聯(lián)邦免稅組織總數(shù)（191.27萬）的64.7%[14]。另據(jù)美國全國慈善統(tǒng)計中心（NCCS）數(shù)據(jù)，截止到2009年10月全美共有私立基金會11.8423萬家。90%以上的私立基金會專門為公益慈善事業(yè)提供資金支持，自己不具體經辦慈善項目，所以也被稱為“資助型基金會”（grant-makingfoundations）或者“非執(zhí)行基金會”。少數(shù)基金會直接設立和管理慈善項目，或在向其他公益慈善組織提供資助的同時也開展公益慈善活動，被稱為“執(zhí)行基金會”。面對廣泛存在、規(guī)模龐大和具體情況錯綜復雜的公益慈善組織群體，美國各級政府的作用是什么？政府的行為以什么為準則？政府與這些組織之間有哪些互動？概括而論，美國政府管理公益慈善組織的基本做法是依法辦事，抓大放??；遵循通則，照顧特殊；廣集民意，幫、管并舉；區(qū)別對待，注重實效。現(xiàn)行監(jiān)管體制主要形成于第二次世界大戰(zhàn)結束以后，而且仍在實踐中不斷改革、日臻完善，它可以歸納為“一個基礎，一部基本法，三個層級和兩大監(jiān)管重點”。(四)勸募活動的具體方式社會捐贈是許多公益慈善組織資金、物資和人力資源的重要來源?！秶鴥榷愂辗ǖ洹芳捌渑涮滓?guī)章對各種形式的捐贈以及捐贈方和受贈方的權利義務做出了非常全面而詳細的規(guī)定。這些規(guī)定的主旨是維護慈善組織信用和市場公平，保護捐贈方和受贈方雙方的正當權益，防范利用捐贈而發(fā)生的欺詐，維護國家稅收制度的嚴肅性。例如，凡是向公益慈善組織（公共安全測試組織除外）提供捐贈的組織或個人均可依法享受按照所捐贈款物的價值計算的稅收優(yōu)惠，但這種優(yōu)惠的獲取必須符合一系列法定條件[15]。比如，對于捐贈的物品和服務（例如為洪澇災區(qū)運輸救援物資），其價值的計算必須依據(jù)公平市價（fairmarketvalue,FMV），否則捐贈者不能享受稅收優(yōu)惠。在與公益慈善組織發(fā)生的交易中，如果直接或者間接地造成、或者可以預計會直接或間接地導致財產捐贈人獲益（例如使其獲得人壽保險、年金或其它形式的給付合同），捐贈者便不能享受稅收優(yōu)惠。在絕大多數(shù)情況下，公益慈善組織在其主要事業(yè)之外的各種經營性收入都必須依法繳納“無關宗旨商業(yè)所得稅”（unrelatedbusinessincometax,UBIT）。四、美國慈善組織勸募活動法律規(guī)制的特點(一)運用憲法保障慈善組織的勸募活動權利公益慈善事業(yè)健康發(fā)展的先決條件是法治，美國各級政府對公益慈善組織的管理貫穿了法治原則[16]。首先，《美利堅合眾國憲法》以及聯(lián)邦最高法院對憲法相關條款的解釋地位最高，然后才是聯(lián)邦法律、各州的憲法、各州的專門法律和地方性法律法規(guī)。正因為如此，聯(lián)邦法院或州法院在審理有關非營利組織的案件時，判決依據(jù)有時僅僅是聯(lián)邦憲法或州憲法，而非具體法律。其次，高度注意實現(xiàn)與維護全國的法制統(tǒng)一。在聯(lián)邦層面，以《國內稅收法典》為核心法律，其它法律的規(guī)定均與稅法相關條款保持一致；在享有高度自治權限的州層面，有關法律條款與聯(lián)邦法律沒有沖突，在某些條款上（如對公益慈善組織的定義）保持了高度的近似性；各州之間由于《非營利法人機構法范本》等標準法律范本的制定和普遍實施也消弭了大量分歧。再次，具體負責監(jiān)管事項的各政府機構均有法有規(guī)可依，制度建設比較完善。最后，管理和執(zhí)法過程依照法定程序，官員的自由裁量空間極小，且對政府執(zhí)法或者其它決定有異議的組織有上訴渠道。(二)對開展勸募活動的慈善組織采取特殊的注冊審查注冊審查的目的就是要責任落實，這里的責任首先是指有關政府官員的責任，他們必須“在其位而謀其政”，認真履行法律賦予的監(jiān)管職責，否則就要被問責，出了大問題就要被查辦。另一方面，責任也指公益慈善組織理事會成員應承擔的法定及道義責任，他們必須“在其位而擔其責”。2002年《薩班斯-奧克斯利法》生效后，這個方面成為美國公益慈善組織的機構治理與政府監(jiān)管的重點。一般來說，理事會成員承擔著三大責任：管理責任，即依照章程參加理事會會議及各種委員會，關注組織的健康運行與發(fā)展；效忠責任，即避免利益關聯(lián)、不以權謀私；遵守責任，即自己遵守并確保組織也遵守聯(lián)邦、州和地方的法律法規(guī)。過去一些著名公益慈善組織傾向于把理事會成員資格當成一種榮譽性待遇，諸多社會名流也樂于給自己加上這層光環(huán)，他們掌握著組織的領導權，但并未真正關心所在組織的事業(yè)，削弱了理事會在機構治理中的核心作用，這種狀況現(xiàn)已得到根本扭轉[17]。許多組織的理事會成員都認識到：權與責是不能分離的，加入理事會不僅意味著一種公共道德責任，更意味著要對所在組織可能發(fā)生的違法違規(guī)行為負責。重要的公益慈善組織多依照《薩班斯-奧克斯利法》的規(guī)定，設立了由理事會領導但又具備一定獨立性的執(zhí)行委員會、提名委員會、審計委員會、薪酬委員會和投資委員會來分管本組織的各項事務，健全了內部約束機制，實現(xiàn)了機構治理的正規(guī)化，真正使理事會成員做到各盡其責，名副其實。(三)對勸募顧問、專業(yè)勸募人和商業(yè)合作伙伴采取特殊的監(jiān)管措施公益慈善組織是美國民間組織的主要組成部分，政府對它們來說既是監(jiān)管者，又是幫助者，扶持者，有時甚至還要充當保護者。這不僅因為憲政基礎上的官民關系要求如此，也因為政府的根本利益與公益慈善組織的根本利益是一致的。政府的行為和決策應該反映多數(shù)公眾的意愿，而積極從事公益慈善事業(yè)者，無論在那個國家都屬于好公民，理所應當?shù)玫秸膸椭捅Ｗo。公益慈善組織，無論它們多么強大和有名氣，在資源和權力上都無法同政府（尤其是聯(lián)邦政府）相比。即便是某些“富可敵國”的超級慈善機構，如比爾和美琳達?蓋茨基金會（Bill&MelindaGatesFoundation），也不具備美國政府那樣的實力和權勢，更何況這樣的大型基金會在很大程度上就是《國內稅收法典》免稅條款激勵的結果。(四)嚴格的行為禁止和透明的勸募信息披露制度無數(shù)事實證明，公開透明是公益慈善資金鏈的生存法則，是實現(xiàn)公眾監(jiān)督的最佳途徑。對于公益慈善事業(yè)的管理者來說，公開透明原則表現(xiàn)為認真實施《信息自由法》及相關法規(guī)，及時準確發(fā)表信息，落實相關組織及公民個人的知情權和監(jiān)督權。對于被監(jiān)管方來說，公開透明原則體現(xiàn)在依法落實強制性信息發(fā)布的各項要求，讓本組織的資金、項目和負責人情況呈現(xiàn)在陽光下，使捐贈方和受益公眾都能夠一目了然。在提高公益慈善組織透明度的各種做法中，最重要的措施是從1999年起全面實行的聯(lián)邦稅務局年度報表制度，公眾可以通過多種途徑獲悉報表的完整內容。許多享有聯(lián)邦免稅地位的知名公益慈善組織，如美國樂施會（OxfamAmerica）、癌癥研究所（CancerResearchInstitute,CRI）等都在其官方網站的醒目位置列出本組織990表格等重要文件供公眾瀏覽。2006年以來，聯(lián)邦稅務局已經兩次對990表格進行升級改造。第一次升級改造的成果是2008年開始啟用的新990表，第二次升級改造正在進行中。這些措施的目的是細化欄目，使報表反映的信息更加全面。州一級監(jiān)管機構的通常做法是在專門的官方網頁上提供搜索功能，使公眾可以方便地查找公益慈善組織的基本信息。例如：要了解任何在紐約州登記備案的公益慈善組織情況，公眾只需登錄首席檢察官辦公室所屬的公益慈善事業(yè)管理局（CharitiesBureau）網站，在登記搜索（RegistrySearch）頁面上輸入名稱、州免稅組織編號、聯(lián)邦稅務局“雇主身份編號”（EIN）等的任何一項，就可以獲得所查找組織的9項基本信息以及相關報表。加利福尼亞州政府網站提供的搜索功能更為強大，公眾甚至可以用盲目搜索方式從慈善信托登記處（RCT）的搜索頁面進入數(shù)據(jù)庫，查到任何地區(qū)、任何類別或任何狀況（新成立、已經解散、正在合并等）的公益慈善組織、商業(yè)性募捐組織或為公益慈善事業(yè)開展兌獎銷售活動的機構的詳細信息。(五)完善且便利的監(jiān)督制度當前，美國政府與公益慈善組織之間已經形成了一種多層級協(xié)調（Multi-tierCoordination）關系。雙方的協(xié)調、溝通與合作在聯(lián)邦、州和地方三個層級都存在，而且日益頻繁。這種協(xié)調關系是一種動態(tài)的信息與行動關系，包含著矛盾甚至利益沖突。協(xié)調的意向有時來自政府，有時來自非營利部門。在聯(lián)邦層級上，政府永遠是牢牢控制局面的一方，同時扮演著決策者、引導者、資助人、發(fā)包方、監(jiān)管者和協(xié)調員等多重角色。在這種多層級的協(xié)調關系框架中，公益慈善組織在6個方面發(fā)揮著自己的作用，或者說它們具備“六重身份”：高度自治的公共服務提供者、協(xié)調公共服務的同盟軍、接受資助方、承包商或代理人、合作伙伴、宣傳倡導者或游說人。各級政府的管理與監(jiān)督覆蓋了所有這些方面，其總目標就是要以制度性約束確保公共利益不受損害，確保公益慈善事業(yè)及其信譽不受損害，確保凡事都要有人承擔責任（accountability），確保公眾的健康、安全、福利以及整個社會的長治久安。結語與市場經濟的演進相適應，美國慈善事業(yè)的發(fā)展經歷了漫長而又曲折的歷史，并積累了許多經驗。這一切對當代中國慈善事業(yè)的發(fā)展無疑具有重要的啟迪意義。借鑒國外有益的經驗，弘揚我國優(yōu)秀的文化傳統(tǒng)，加快管理體制改革，激活中國慈善組織的創(chuàng)新能力，進一步完善有利于中國慈善事業(yè)發(fā)展的法制和稅收環(huán)境，逐步形成中國“本土化”的慈善救助模式和符合中國國情的慈善事業(yè)發(fā)展道路，無疑是十分必要的。參考文獻[1]