國家預算-案例

第九章國家預算第一節(jié)國家預算的概念及組成一、案例及分析案例9.1：2006年中央預算草案的報告(摘要)２００６年預算編制和財政工作的總體思路是：以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，繼續(xù)實施穩(wěn)健的財政政策；狠抓增收節(jié)支，優(yōu)化支出結構，切實保障重點支出需要；著力深化改革，推動經(jīng)濟結構調(diào)整和增長方式轉變，促進經(jīng)濟持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展和社會全面進步，為順利實現(xiàn)“十一五”規(guī)劃目標開好局、起好步。２００６年預算的主要指標安排如下：中央財政總收入１９２７２．０４億元，比２００５年增加２０２２．２５億元，增長１１．７％。中央財政總支出２２２２２．０４億元，比２００５年增加１９７２．６３億元，增長９．７％。中央財政收支相抵，赤字２９５０億元，比２００５年預算減少５０億元，財政赤字占ＧＤＰ的比重預計進一步下降到１．５％。２００６年，中央財政安排國債項目資金６００億元，比２００５年減少２００億元（其中取消代地方政府發(fā)行國債１００億元），同時增加中央預算內(nèi)經(jīng)常性建設投資１００億元。中央財政國債余額３５５６８億元，比２００５年同口徑增加２９５４億元。匯總中央和地方財政收支安排，２００６年全國財政收入３５４２３．３８億元，增加３７９５．４億元，增長１２％；全國財政支出３８３７３．３８億元，增加４６６５．３６億元，增長１３．８％。２００６年，全國財政收入增幅安排１２％，一方面是考慮了中央確定的宏觀經(jīng)濟預期指標，另一方面充分考慮了各種減收因素。按照“統(tǒng)籌兼顧、量入為出、確保重點”的方針和實施穩(wěn)健財政政策的要求，２００６年中央財政支出安排將著力調(diào)整支出結構，有保有壓，保障公共支出需要，壓縮一般性開支，向農(nóng)業(yè)、教育、就業(yè)和社會保障、公共衛(wèi)生等經(jīng)濟社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)傾斜；向困難地區(qū)和群體傾斜；向科技創(chuàng)新和轉變經(jīng)濟增長方式傾斜。著力支持就業(yè)再就業(yè)和社會保障工作，促進構建和諧社會。著力促進自主創(chuàng)新，推動經(jīng)濟增長方式轉變。著力加大轉移支付力度，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。著力支持改革，完善社會主義市場經(jīng)濟體制。著力加大財政保障力度，加強政權建設。根據(jù)２００６年政府工作的總體要求，將狠抓稅收、非稅收入征管，促進財政收入穩(wěn)定增長。確保落實“五個統(tǒng)籌”需要，堅決反對鋪張浪費。實施新的政府收支科目，進一步深化預算管理制度改革。狠抓依法理財，加強財政監(jiān)督管理和會計基礎工作。分析：這是有關我國國家預算的案例。國家預算是指國家的基本的年度財政收支計劃，即財政收入在取得之前和財政支出在分割之前必須要進行科學的預測。國家預算具有公開性、統(tǒng)一性、可靠性、年度性、法律性等特點。從2006年國家預算來看，保持收支穩(wěn)定增長，實行穩(wěn)健的財政政策。政策重點是：著力調(diào)控經(jīng)濟結構，加大對“三農(nóng)”的投入和政策支持力度，加大對社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的投入，大力支持就業(yè)再就業(yè)和社會保障工作等。思考題：2006年國家預算實施的背景。二、原理綜述國家預算是指國家基本的年度財政收支計劃。從形式上看，由一系列特定的表格組成,如經(jīng)費預算表格、資本預算表格等。從內(nèi)容上看，反映了政府收支的范圍、方向和政策。國家預算的級次劃分依據(jù)一級政權，一級預算主體，一級預算的原則，我國存在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級預算，每一級政府就其預算向該級人大作預算報告，尋求該級人大批準，并向上級人大備案。國家預算具有公開性、可靠性、完整性、統(tǒng)一性、年度性和法律性的特征。第二節(jié)國家預算的類別案例及分析（一）案例9.2:建復式預算體系用制度管住干部分配權集中在自己手中創(chuàng)造了機會，而零基預算則進一步為財政部門提供了對各個部門的預算決策進行控制的工具。在我國零基預算并沒有發(fā)展成為一種基本的預算框架，基本的預算框架是一種控制預算。在控制預算的框架內(nèi)，零基預算主要被運用于專項經(jīng)費的決策。這意味著，零基預算只能影響預算支出中一部分支出的決策。在財力緊張的情況下，零基預算的影響范圍則更小。即使在該領域，由于財力緊張、政治與行政體制的制約等因素，零基預算并沒有改變預算過程。零基預算是否改變了預算結果也是值得懷疑的。總之，零基預算主要變成了財政部門控制支出部門的工具，而不是一種改進資源配置效率的最佳方式。思考題：零基預算在我國未來的實施前景如何？二、原理綜述國家預算分類方法有兩類：1、從預算形式差別的角度分為：單式預算和復試預算；1、以計劃指標確定方法的角度分為：零基預算和增量預算。第三節(jié)國家預算的編制審批執(zhí)行決算一、案例分析（一）案例9.4:看好13億人的“錢袋子”預算審查，就是對政府如何花錢的監(jiān)督，就是要為13億中國人看好“錢袋子”。預算要“闖六關”。從會前兩次初審，到大會期間代表審閱、財經(jīng)委審查，從主席團會議通過審查結果報告，到大會最終表決，國家預算要在全國人大“連闖”大大小小六道“關口”，才能最后得到批準。按法律規(guī)定在人代會召開的1個半月之前（2004年12月底），全國人大常委會預算工作委員會聽取了財政部關于2004年預算執(zhí)行情況和2005年預算草案初步方案的匯報，并向財政部書面提出了對預算草案的意見和建議。財政部據(jù)此進行第一次修改。大會召開的一個月前，全國人大財經(jīng)委和有關專門委員會又聽取了財政部關于2004年預算執(zhí)行情況和2005年預算草案的初步方案的匯報，并對預算草案進行初步審查。每年全國人代會期間，在代表們對預算進行審查的同時，全國人大財經(jīng)委也在對預算草案進行又一輪的審查，并根據(jù)各代表團和有關專門委員會的審查意見，向大會主席團提交了審查結果報告。大會主席團今天的表決結果，使國家年度財政預算迎來了最后、也是最重要的一關——大會表決。預算監(jiān)督實現(xiàn)由程序性審查向實質性審查的轉變。憲法明確規(guī)定，財政預算由人民代表大會審查批準。然而長期以來，由于沒有具體的操作程序和實施監(jiān)督的細則，各級人大對財政預算、全國人大及其常委會對中央預算的審查監(jiān)督基本上是程序性的。有鑒于此，全國人大常委會于1998年12月成立預算工作委員會，作為常委會的工作機構，其主要職責就是協(xié)助全國人大財經(jīng)委員會承擔人大及其常委會審查預決算、預算調(diào)整和監(jiān)督預算執(zhí)行的具體工作。1999年6月，九屆全國人大常委會第十次會議上，一些常委會組成人員為審計報告揭露的一些政府部門擠占挪用財政資金用于投資、購置辦公樓和宿舍甚至炒股等問題所震驚，呼吁通過立法手段，強化預算管理和監(jiān)督。全國人大常委會隨后通過了關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定和關于加強對經(jīng)濟工作監(jiān)督的決定。全國人大及其常委會的這些措施，大大推動了國務院有關部門的預算制度改革，增強了監(jiān)督的可操作性。到2005年，國務院向全國人大提交的部門預算從最初的幾個擴大到35個，160多個中央一級預算單位全部編制了部門預算。按慣例，每年6月，全國人大財經(jīng)委都將召開全體會議，聽取審計署和財政部的有關匯報，對上一年的財政決算進行初步審查。隨后舉行的全國人大常委會會議，也將聽取和審議決算報告、審計工作報告，審查和批準上一年的中央決算。聽取審計報告是對預算執(zhí)行進行監(jiān)督的重要手段。去年6月全國人大常委會聽取審計署審計長李金華的報告后，要求年底前國務院將有關問題的整改情況向全國人大常委會提出報告，從而在全國掀起了一場“審計風暴”，有754人次受到懲處。全國人大常委會委員長吳邦國9日在向大會做常委會工作報告時也指出，2005年要重點監(jiān)督財政收支、赤字和國債規(guī)模、預算超收收入使用情況，支持審計機關依法開展工作。分析：這是有關國家預算審查和監(jiān)督的案例?？春?3億中國人的“錢袋子”，是全國人民代表大會最重要職權之一。國家預算在審批之前稱為預算草案，通過人大代表對預算草案進行充分的審查、修改和監(jiān)督，大大提高了預算草案的科學性、規(guī)范性和可操作性，可以使國家的每一分錢都花得更加物有所值，最后經(jīng)全國人民代表大會審批之后的國家預算具有法律效力，各地區(qū)、各部門必須認真組織實施。預算規(guī)定的收入任務，必須保證完成，做到及時足額地上繳國庫；預算規(guī)定的各項支出必須及時的撥付。要加強預算收支執(zhí)行過程中的管理和監(jiān)督，預算審計是對預算執(zhí)行進行監(jiān)督的重要手段，可以及時發(fā)現(xiàn)預算編制、執(zhí)行、管理和預算資金使用效益方面存在的突出問題，并針對存在的問題采取相應的解決辦法。思考題：為什么要加強國家預算的監(jiān)督？如何使國家的錢花得物有所值？（二）案例9.5:全國人大財經(jīng)委擬通過《2004年中央決算（草案）》2005年7月12日，全國人大財政經(jīng)濟委員會公布了對2004年度中央決算草案和決算報告的審查結果，并向國務院提出建議批準《2004年中央決算（草案）》。審查報告稱，這次提交的決算草案與十屆全國人大三次會議審查和批準的2004年中央預算執(zhí)行情況略有變化，主要是中央財政收入增加了28.73億元，中央財政支出增加了27.65億元，預算赤字減少了1.08億元。2004年中央預算執(zhí)行情況是好的，審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況也是歷年中最好的。同時，財經(jīng)委員會也提出了中央預算執(zhí)行中存在一些問題：中央預算編制、執(zhí)行方面有些仍然不夠規(guī)范，預算管理水平有待提高；中央與地方之間基本建設項目管理中的事權劃分和管理方式有待改進；財政隱性債務問題不容忽視等。財經(jīng)委員會肯定了審計署對預算執(zhí)行情況依法進行審計后發(fā)布的審計工作報告，認為審計報告中提出的加強中央預算管理的意見是可行的，應當認真加以落實。建議國務院責成有關部門和地方對審計查出的問題，切實進行整改，在2005年底前將糾正情況和處理結果向全國人大常委會提出報告。財經(jīng)委員會還為進一步做好財政預算工作，提出了建議，其中主要包括：界定和完善部門預算中基本支出的范圍和標準，加強對非稅收入的監(jiān)管，解決醫(yī)療、醫(yī)藥單位財務收支中的問題，嚴格禁止學校違規(guī)收費，落實緩解縣鄉(xiāng)財政困難的措施，規(guī)范中央與地方財政之間的劃轉等。此外，財經(jīng)委還建議進一步推進中央基本建設預算管理改革，強化財政支出管理，加強審計監(jiān)督工作。財經(jīng)委員會提出“應逐步提高中央基本建設預算年初分配到項目的到位率，合理劃分中央與地方基本建設預算管理事權，相對固定的屬于地方一般公共事業(yè)發(fā)展項目投資，應當納入地方預算”的建議，希望地方的事情真正由地方去管理，即使是中央財政撥款的部分，也是把款項劃給地方，由地方統(tǒng)一支配。而目前基本建設審批和決策權都在國家發(fā)改委，這項改革意味著發(fā)改委將基本建設的一定權力下放。分析：這是一個有關國家決算的案例。國家決算是國家預算的最終結果，它是國家政治經(jīng)濟活動在財政上的集中反映，反映了年度國家財政收支的總規(guī)模，體現(xiàn)了國家經(jīng)濟建設和社會事業(yè)發(fā)展的規(guī)模和速度。國家預算收支數(shù)與國家決算收支數(shù)可能會有一些出入，國家預算的主要特征在于它的計劃性，而計劃的最終目的在于它的準確性。如果國家預算收支數(shù)與國家決算收支數(shù)相差太大，就意味著國家預算編制的失敗。但決算草案與當初的預算略有出入是屬于正?，F(xiàn)象，從2004年中央決算草案看，這次提交的決算草案與十屆全國人大三次會議審查和批準的2004年中央預算執(zhí)行情況略有變化，主要是中央財政收入增加了28.73億元，中央財政支出增加了27.65億元，預算赤字減少了1.08億元，說明2004年中央預算執(zhí)行情況是好的。隨著政府職能的轉變，各級政府的事權應該與財權相適應，地方的事情應真正由地方去管理，中央財政撥款劃給地方的部分也應該由地方統(tǒng)一支配。思考題：國家預算與國家決算的關系如何？二、原理綜述國家預算包括預算編制、執(zhí)行及決算三個環(huán)節(jié)。我國當前包括5級預算：中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。國家預算法于94年8屆人大通過，于95年1月1日實施，明確規(guī)定了人大及常委會、各級政府、財政部門預算權限。國家預算預算程序可概括為“單位預編、財政審核、政府批準、人大審批”。第四節(jié)非稅收入改革一、案例分析案例9.6：摘自：構建公共財政體制的重要基礎——規(guī)范非稅收入管理潘承祥現(xiàn)狀。目前，占地方財政比重相當大的非稅收入管理還比較混亂。盡管實行了預算外資金管理改革，但多年來一些省份未納入管理的非稅收入還是占到了總非稅收入的60%-70%，財政對這方面資金的監(jiān)管十分困難。資料顯示，上世紀80年代以來，我國政府非稅收入規(guī)模一直呈上升趨勢，占財政收入的比重不斷攀升。2004年，我國政府非稅收入突破了6000億元大關，地方政府的非稅收入規(guī)模更是超常增長，占地方財政收入的比重迅速提高。安徽省安慶市，非稅收入占財政收入比重連續(xù)多年在50%以上，望江縣非稅收入占財政收入比重更高達55％。發(fā)達國家非常重視非稅收入管理，并建立了嚴格的法律制度規(guī)范，將其作為整個財政管理的重要組成部分。國際貨幣基金組織的統(tǒng)計資料顯示，發(fā)達國家（如美國、法國）的非稅收入，一般占財政收入的比重為20％左右。在加拿大，非稅收入占國家財政收入的16.8％，占地方財政收入的27.5％；在美國，州和地方政府的財政收入20％以上來自非稅收入。問題。當前在非稅收入管理方面仍然存在一些亟待解決的問題。1、非稅收入總體規(guī)模偏大。與大多數(shù)市場經(jīng)濟國家中央（聯(lián)邦）非稅收入、省（州）非稅收入占本級財政收入10%以下和10-20%相比，我國中央非稅收入、地方非稅收入約占本級財政收入15%和45%的比例明顯偏高。2、非稅收入管理政出多門。大多數(shù)市場經(jīng)濟國家均由財政部門集中管理非稅收入。我國非稅收入管理相對分散。如，行政事業(yè)性收費項目和標準分別由中央和省兩級財政、價格部門牽頭審批。政府性基金按規(guī)定應當集中由國務院或財政部審批，但在實際執(zhí)行過程中，越權審批現(xiàn)象時有發(fā)生。國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入等，有相當一部分由其他部門為主負責管理。財政部門內(nèi)部缺乏非稅收入牽頭負責機構，容易形成管理脫節(jié)。3、非稅收入未完全納入預算管理。中央審批的收費項目有10%未納入預算管理。按有關規(guī)定，土地出讓金收入應當全額繳入國庫，但實際執(zhí)行過程中，相當一部分未繳入國庫。其他按照規(guī)定應納入財政預算管理的非稅收入，執(zhí)行情況也不理想。一些已納入財政管理的非稅收入，存在與執(zhí)收單位利益掛鉤現(xiàn)象。4、非稅收入管理法制建設滯后。我國在非稅收入管理方面至今尚未制定一部統(tǒng)一的法律或行政法規(guī)，《預算法》以及《預算法實施條例》基本不涉及非稅收入管理。一些地方雖然制定了地方性法規(guī)，如湖南、河南、安徽、四川等頒發(fā)了《非稅收入管理條例》或《非稅收入管理辦法》等，但是沒有全面涵蓋非稅收入管理內(nèi)容。建議。初步建立起公共財政下的政府非稅收入管理新體制，實現(xiàn)政府非稅收入管理的科學化、規(guī)范化和法制化。（一）確立非稅收入的新理念，加大政策研究和宣傳力度。（二）成立專門機構負責非稅收入的征管工作。我國非稅收入由財政部門的基建、農(nóng)稅、工交、國資等有關業(yè)務部門（司/處/科/股）分散征收，有些是委托有關部門和單位代征，沒有一個規(guī)范、統(tǒng)一的機關負責征收管理（除少數(shù)已經(jīng)成立了非稅局的省份以外）。有必要從中央到地方成立專門的非稅收入征收管理局，明確征管權限，專司非稅收入征管,做到“統(tǒng)一征收機構、統(tǒng)一征收政策、統(tǒng)一征收票據(jù)、統(tǒng)一征管辦法”。（三）利用財政改革創(chuàng)造的條件，繼續(xù)深化非稅收入征繳管理制度。對非稅收入嚴格實行“收支兩條線”的管理辦法，把單位所有收入全部納入綜合財政預算管理，實施“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管、政府統(tǒng)籌”為核心的管理解決方案。（四）要進一步規(guī)范票據(jù)管理。企業(yè)單位和實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位使用稅務部門統(tǒng)一印制的發(fā)票，行政機關和事業(yè)單位執(zhí)收執(zhí)罰的收入使用財政部門統(tǒng)一印制的票據(jù)，有利于防止執(zhí)收執(zhí)罰單位串用票據(jù)，截留坐支財政性資金的違紀行為。有的地方成立了票據(jù)監(jiān)管中心，加強票據(jù)管理與監(jiān)督。（五）加大投入，為非稅收入管理改革提供技術支持。要充分利用“金財工程”網(wǎng)絡化來進行非稅收入管理。抓緊設計，加快有關非稅收入管理的報表系統(tǒng)、基數(shù)數(shù)據(jù)庫以及檢索、查詢、分析等信息系統(tǒng)建設，同時選備必要的人員提前進行培訓，為技術支持提供人才保障。分析：2004年《國務院關于全面推進依法行政實施綱要》指出：“要完善集中統(tǒng)一的公共財政體制，逐步實現(xiàn)規(guī)范的部門預算，統(tǒng)籌安排和規(guī)范使用財政資金，提高財政資金使用效益；清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費等政府非稅收入?！狈嵌愂杖胧秦斦杖氲慕M成部分，是保障地方政府正常運轉、促進社會經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展的重要財力。規(guī)范非稅收入管理是黨中央、國務院作出的重大決策，是深化財政改革，建立和完善公共財政體制，推進依法行政，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的一個重要舉措。本案例主要涉及我國非稅收入現(xiàn)狀、問題及其改革方向。非稅收入主要是各項政府收費問題。世界各國政府收費收入占整個國家收入的比例較低，收費的種類也較少，主要有使用費、規(guī)費和少量雜項收費。我國各級政府的財政收入上不規(guī)范，收費占我國各級財政收入的比重也較多。這一問題在地方財政中表現(xiàn)尤為突出，而且目前大量的地方非稅收入并未納入國家預算，亟需進一步清理整頓。強化非稅收入管理也是建立完善我國部門預算的前提條件。思考題：地方政府非稅收入的主要形式有哪些？二、原理綜述非稅收入是指除稅收收入以外的財政收入，是各級國家機關、事業(yè)單位、社會團體以及其他組織，依據(jù)有關法律、行政法規(guī)和《非稅收入管理條例》的規(guī)定，履行管理職能、行使國有資產(chǎn)或者國有資源所有權、提供特定服務或者以政府名義征收或者收取的稅收以外的財政性資金。從理論上講，一是按照“誰受益、誰負擔”的原則，通過收費形式將部分具有明確受益主體的公共服務成本直接向受益者收取的收入；二是為了校正或制止具有外部負效應的行為，通過懲罰性收費和罰款等方式取得的收入；三是憑借國有資產(chǎn)（資源）所有權，通過資產(chǎn)（資源）收益的形式取得的收入。因此，從取得收入的依據(jù)上講，這部分資金的取得無不以國家的公共權利或所有者權力為依據(jù)，憑借這些權力取得的收入當然屬于政府的財政收入。第五節(jié)我國預算管理制度改革案例及分析案例9.7：江蘇鹽城：認真實行部門預算創(chuàng)新預算管理機制改革背景。傳統(tǒng)的支出預算管理模式已不適應我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，嚴重影響著財政預算職能的發(fā)揮，制約著政府職能的轉變，全國人大在1999年提出細化預算編制、編報部門預算的要求，中央部門和我省省級機關先后在2001年、2002年全面推行部門預算。部門預算改革，較好地消除了傳統(tǒng)預算編制模式存在的弊端。一是形式突破。由傳統(tǒng)的按支出功能編制的分散預算，轉變?yōu)橐圆块T為主體，編制統(tǒng)一完整的部門預算，即一個部門一本預算。二是內(nèi)涵突破。改變過去預算內(nèi)外資金管理“兩張皮”的做法，將部門所有收支統(tǒng)一納入部門預算管理，即綜合預算。三是方法突破。預算編制方法由過去基數(shù)加增長，轉變?yōu)榱慊A算。四是時間突破。將預算編制時間由過去的一兩個月延長到現(xiàn)在的半年左右甚至更長一些時間，并按法律規(guī)定的時間及時批復預算。五是監(jiān)督突破。通過資源調(diào)查，基本摸清了單位的財務狀況，通過部門預算編制，細化了預算項目，既便于財政部門管理，又便于人大審查監(jiān)督。改革內(nèi)容。鹽城市直2002年選擇了市中級人民法院等4個部門試編部門預算,2003年在市直部門全面實行部門預算。按照早編預算、細化預算、綜合預算的要求，2003年部門預算編制工作從2002年7月份啟動。部門預算編制工作堅持了以下原則：一是財政收入和各部門收入的增長與國民經(jīng)濟和事業(yè)發(fā)展相適應，各項收入安排實事求是，積極穩(wěn)妥，做到既不虛收，又按政策應收盡收。二是堅持“一要吃飯，二要建設”的方針，嚴格支出預算安排順序，確保公教人員工資性支出和國家政權機構正常運轉，保證農(nóng)業(yè)、教育、科技和社會保障等社會公共需要，國家明文規(guī)定的政策性投入、市委市政府已經(jīng)決定的事項優(yōu)先安排。三是統(tǒng)籌運用預算內(nèi)外資金，實行綜合預算，將部門和單位按規(guī)定組織的各項收入以及安排的各項支出全部納入部門預算，統(tǒng)籌安排，綜合平衡。四是充分考慮市直財力情況和各部門、單位當年收支因素，量入為出，量財辦事，確保預算收支平衡。五是按零基預算方法編制部門預算，各類支出取消“基數(shù)加增長”的做法，按預算年度所有因素和事項的輕重緩急，重新測算每一個科目、款項的支出需求。通過宣傳發(fā)動、開展資源調(diào)查和經(jīng)過部門編制預算建議數(shù)、財政部門下達預算控制數(shù)、部門編制預算和審核匯總平衡“兩上兩下”編制程序等幾個階段的工作，編制了2003年市直部門預算草案，報市人大審查同意后，于今年3月初批復下達各部門執(zhí)行。改革成效。我市市直部門預算改革，經(jīng)過2002年試點和2003年全面推行，取得了初步成效。通過開展資源調(diào)查，基本摸清了各部門的編制、人員、資產(chǎn)及其他財政資源狀況，為加強單位財務管理、提高財政預算管理水平提供了基礎數(shù)據(jù)資料。在預算編制工作中，各部門根據(jù)實際情況提出本部門貫徹意見和增收節(jié)支措施，預算管理和預算約束意識明顯增強。各部門力求按照綜合預算和零基預算要求，認真排查測算，合理編制收支預算，加大預算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排的力度，提高財務統(tǒng)管水平。各部門將所有收入和支出全部細化到具體項目，對一年有多少錢，錢從哪里來，用到哪里去，做到一目了然，心中有數(shù)，并嚴格按照預算組織收入，安排支出。分析：部門預算，通俗地講，就是一個部門一本預算，就是將預算支出按部門和支出項目進行分配。認真編制實行部門預算，是財政預算管理體制的一次革命，實行部門預算，可以提高預算的完整性和科學性，是市場經(jīng)濟國家的通行做法。本案例主要涉及江蘇鹽城市直部門預算試編及全面推行的改革背景、內(nèi)容和成效。鹽城市直部門預算改革是在全國財政部門預算改革和規(guī)范政府資金分配、強化預算約束的大背景下實施的，應該說，鹽城市直部門也是非常認真和忠實地執(zhí)行了部門預算改革，其中，零基預算確定預算收支指標的普遍實施進一步使部門預算編制更加科學、規(guī)范，總體來講，實施效果良好，也為下級部門和其他地區(qū)部門預算改革提供了借鑒經(jīng)驗。思考題：如何進一步完善部門預算改革？（二）案例9.8：“國庫集中支付”反腐作用有多大？被媒體稱作反腐倡廉又一“重大舉措”的“國庫集中支付”核算方式，將從2003年1月1日起在湖南省實施改革試點工作。為此，該省成立國庫集中支付核算局，專門負責國庫集中支付工作。采取“國庫集中支付”核算方式，目的是觀點：真的是這樣嗎？恐怕未必。其一，“國庫集中支付”核算方式，說到底仍屬于核算或支付方式上的改革，即不過是將通常的一次性支付改作多次和分筆支付罷了。并不能觸及到腐敗的核心層面，因為所謂的國庫集中支付核算局這種機構，其職能主要是支付款項，它不可能也沒有能力將所有的花錢項目從頭至尾來個“一肩挑”。再說了，若果真它來個“一肩挑”，反而使權力更集中，產(chǎn)生更大的腐敗隱患。其二，“國庫集中支付”核算方式的采用，使得憑空又冒出一個核算局這樣不倫不類的機構，又很容易造成職能管理上的混亂。因為核算局開展的工作，并不是什么新業(yè)務，而是過去由各級財政部門負責的業(yè)務的整體轉移。因為按照《預算法》第十七條的規(guī)定：“各部門編制本部門預算、決算草案；組織和監(jiān)督本部門預算的執(zhí)行；定期向本級政府財政部門報告預算的執(zhí)行情況?！倍额A算法》第四十八條又規(guī)定：“各級國庫庫款的支配權屬于本級政府財政部門。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，未經(jīng)本級政府財政部門同意，任何部門、單位和個人都無權動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫的庫款?！比缃?，因為實施“集中支付”，就設立了一個職能與財政部門相雷同的平行機構，那么二者之間就很容易形成本不該有的磨擦和推諉，從而影響到行政工作的效率，更會造成行政資源的無端浪費。其三，采取“國庫集中支付”核算方式的目的是防止截留挪用和私設“小金庫”等腐敗現(xiàn)象，而要防止腐敗，工作的重點應放在監(jiān)督機制上的改革和完善上。分析：這是有關國庫集中支付制度的案例。國庫集中支付制度的建立可以強化財政支出的全程監(jiān)管，財政部門能夠掌握各支出部門和支出單位每一筆資金的用途，有利于對財政資金支出的全過程進行監(jiān)督和管理，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。建立國庫集中支付核算局，專門負責國庫集中支付工作，從制度上和財務收支的運作上有明確、系統(tǒng)的規(guī)定，資金運作過程透明度高，制約機制完善，政府可以對資金的使用情況實施有效的監(jiān)督，規(guī)范資金使用者的行為，防止利用財政資金謀取私利。任何一項改革不可能一開始就是一帆風順的，國庫集中支付制度改革的難點在于觸動了一些部門的現(xiàn)有權益，會遇到來自財政部門內(nèi)部、國庫、商業(yè)銀行和支出部門的阻力。由于財政部門成為掌握財政資金支付的最后環(huán)節(jié)，面對千家萬戶支出單位及方方面面的資金用途，財政部門的工作量大大增加，責任也加大。同時對國庫核算的要求和管理水平大大提高，難度可想而知。但是困難和問題并不能阻礙改革的步伐，只要本著一個科學、負責的態(tài)度對待國庫集中支付制度的改革，不斷總結改革的經(jīng)驗教訓，進一步完善各項規(guī)章制度，國庫集中支付制度的改革一定會成功。思考題：國庫集中支付制度改革存在的問題及如何進一步完善？（三）案例9.9：政府采購：謹防腐敗轉移政府招標采購制度是目前世界公認的最為合理的公共財政支出制度，美國1761年就頒布了《政府采購法》，英國政府也于1782年設立了專門負責政府采購文具公用局。其后，許多國家紛紛效仿。我國1996年開始試行政府采購制度，目前已被中央和地方各級政府廣泛采用。實行政府采購是我國財政支出管理的一項重要改革，對市場經(jīng)濟的發(fā)展具有多重積極意義。政府采購在我國受到特別重視的一個關鍵原因在于，這項制度有望解決前一段普遍存在、但卻一直無法有效遏止的公共支出中決策或經(jīng)辦人員收受回扣現(xiàn)象。因此，政府采購被稱為從源頭上防治腐敗的“陽光采購”。然而，近年來，社會上對曾經(jīng)寄予厚望的“陽光采購”不乏失望之聲。有的批評政府采購仍然存在暗箱操作，只是更換了操作主體；有的批評政府采購是“變許多人的分散腐敗為少數(shù)人的集中腐敗”等等。2001年4月國家重大項目稽查辦公室通報，漳州市新門診樓工程、成都雙流機場的污水處理工程等重大項目在招標采購過程中，均發(fā)生過虛假招投標行為。2002年6月12日，北京市朝陽區(qū)法院開庭審理浙江金華市益迪醫(yī)療設備廠訴農(nóng)業(yè)部全國畜牧獸醫(yī)總站和農(nóng)業(yè)部畜牧獸醫(yī)器械質量監(jiān)督檢測中心政府招標采購一案。被譽為“陽光采購”的現(xiàn)行政府招標采購制度受到了質疑。案件雖然勝負未定，但從媒體報道的招標過程看，招標采購程序、準入資格審查等方面確實存在許多問題。觀點（寧匯文）：政府采購之所以具有防腐功能，原因首先在于采購主體分權制衡，天然存在互相監(jiān)督制約的機制；其次在于公開信息，公平競爭，無法暗箱操作；三是在于嚴格按程序運作，按標準衡量取舍，從而保證了公平公正。以上三方面應當是一個有機整體，互相銜制，互相彌補，可以說缺一不可。但我國目前政府采購的制度設計，還遠遠沒有達到這個境界。1.機構設置沒有實現(xiàn)分權制衡。目前，我國政府采購由財政部門主管，這一點即有權力過于集中之嫌。政府采購的主要采購主體，是行政事業(yè)單位，這類單位的經(jīng)費由政府財政部門管理。行政事業(yè)單位的經(jīng)費數(shù)額并不是鐵板一塊，按照單位編制和日常工作任務撥給的固定經(jīng)費之外，一些臨時性經(jīng)費支出，都要向財政申請，這類申請給不給、給多少，財政部門有很大的制約力。因此，很少有行政事業(yè)單位愿意對財政部門的意見提出異議。在這種情況下，財政部門又出任采購主管部門，既然是主管，很難說不在管理中越位，把宏觀管理變成具體指導甚至越俎代庖，而經(jīng)費的大頭在財政手里攥著的采購單位，豈能為一件區(qū)區(qū)之采購而因小失大。從這一點上看，采購者與管理者權力失衡，形不成制約。同時，財政部門作為主管部門，在招標采購中介機構及評標專家的選擇確定，投標供貨商準入資格核準，招投標會的時間安排等方面都有很大的發(fā)言權甚至是決定權，某種程度上說，財政部門對參與采購的方方面面都有一定的制約力或影響力，對招標采購的全過程也都有一定的操縱力。由此可見，采購權力并沒有實現(xiàn)分散制衡，而只是發(fā)生了轉移，甚至是在轉移中更加集中。而集中的權力，最便于暗箱操作，弄虛作假。還有一個問題，按照目前政府采購制度的要求，管理機構與執(zhí)行機構分別設立。這本來是一個分權制衡的設計，但在實際中，相當一些地方把執(zhí)行機構也設在了財政部門麾下，有的就是兩塊牌子一套人馬，管理機構和執(zhí)行機構成為一體，使設計上已然存在的集權缺陷被進一步擴大。2.有法不依得不到有效遏止。有人把目前政府采購中出現(xiàn)種種問題的責任歸咎于法規(guī)不健全，寄希望于《政府采購法》的出臺。但筆者認為，當前影響政府采購按預定方向前進的主要問題并不是法規(guī)不健全。國家財政1999年以來先后頒布了《政府采購管理暫行辦法》，《政府采購招標投標管理暫行辦法》，《政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》等一系列規(guī)章，這些規(guī)章雖然沒有上升到法律層次，但對行政事業(yè)單位而言，約束力比法律差不了許多，根本構不成拒不執(zhí)行的理由。目前的政府招標采購主要不是無法可依，而是有法不依。在前述朝陽區(qū)法院審理的訴訟案中，就存在明明有規(guī)定程序卻不按程序進行的問題。3.監(jiān)督力量薄弱，投訴舉證困難。對政府采購的監(jiān)督，主要可分為兩個方面：一是內(nèi)部監(jiān)督，即政府參與采購各方的互相監(jiān)督。二是外部監(jiān)督，即司法機關、新聞媒體和群眾的監(jiān)督。這二種監(jiān)督中，內(nèi)部監(jiān)督因為工作關聯(lián)性很強，應當最容易發(fā)現(xiàn)問題和遏止違規(guī)行為。財政部門依據(jù)資金管理職能，應當是一個最為有力的資金監(jiān)督部門，但財政部門如果擔任主管部門，則很可能會直接參與一些采購行為，那么，就有可能出現(xiàn)“自己的刀削不了自己的把”的現(xiàn)象，使監(jiān)督力量受到削弱。財政部門對行政事業(yè)單位經(jīng)費上的制約力，一定程度上還會削弱采購單位對管理部門的監(jiān)督。筆者所在單