試論我國城市社區(qū)管理體制的改革走向

試論我國城市社區(qū)管理體制的改革走向張久營加強城市社區(qū)管理是城市社區(qū)建設發(fā)展的必然要求。兩年前，民政部在26個城區(qū)設置了社區(qū)建設實驗區(qū)，這標志著我們國家加強社區(qū)管理，對社區(qū)管理體制進行重大改革的正式啟動。從某種意義上講，目前各地按照中辦發(fā)[2000]23號文件要求正在向前推進的社區(qū)建設，就是一個有中國特色的城市基層組織管理體制改革的創(chuàng)新過程。如果對正在眾多城市進行的這一改革作深入分析，不難發(fā)現(xiàn)，它主要表現(xiàn)為三個基本趨勢：弱化社區(qū)管理的行政色彩；擴大以社區(qū)自治為基本前提和主要內涵的基層民主；加強社區(qū)黨的建設。這三個互相依存、互相支持的方面作為一個統(tǒng)一的整體，深刻反映了當前社區(qū)管理體制改革的基本內容和發(fā)展方向。一、弱化社區(qū)管理的行政色彩現(xiàn)行的社區(qū)管理有一個嚴重的缺點，即行政化色彩過于濃厚。這樣的管理模式作為我國長期以來一直在實行的計劃經(jīng)濟體制的產物，與我們正在進行的市場經(jīng)濟體制改革是格格不入的。市場經(jīng)濟要求的是“小政府，大社會”，與之相匹配的應該是行政化色彩相對較弱的社區(qū)管理模式。社區(qū)從很長時間以來在我國就一直是政府的延伸。居委會雖然在名義上是自治組織，但在本質上一直是作為政府的基層辦事機構而存在和發(fā)揮作用的。在很多地區(qū)，街道、公安、司法、市容管理、婦聯(lián)等單位都在不斷地向居委會下派任務。以至于目前有的居委會承擔來自上級的任務竟多達180余項。有的單位和部門不僅下達任務，而且還規(guī)定了明確的指標和考核辦法。本來居委會的職責只是協(xié)助完成任務，但在實際工作中卻變成了責任目標。被協(xié)助部門不但把本該由自己承擔的大量責任轉嫁給了居委會，而且還常常以上級身份反過來考核、檢查早已不堪重負的居委會。隨著經(jīng)濟體制改革和社會發(fā)展的不斷深化，這種城市基層管理框架越來越不適應城市社區(qū)發(fā)展的需要。在這樣的情況下，弱化社區(qū)管理的行政色彩，自然就成了我們今天改革社區(qū)管理體制，推進城市現(xiàn)代化管理和社區(qū)建設的一個正確而明智的選擇。用我國著名社會學家費孝通先生的話來講，我國的城市管理必定要實現(xiàn)一次從“單位包干制”向“社區(qū)服務制”轉變這樣帶有歷史性意義的革命性變革。一是必須盡快轉變政府職能、實現(xiàn)政府工作重心下移。這是社區(qū)管理體制改革的一個難點，也是社區(qū)管理體制改革成功與否的一個極為關鍵的重要環(huán)節(jié)。相對于社區(qū)自治組織而言，政府對社區(qū)的管理應著重從宏觀的角度來進行考慮和操作。政府職能部門及其派出機構在處理與居委會的關系時，一定要把握住它們之間“指導與協(xié)助、服務與監(jiān)督”的合理定位。按照居委會組織法的要求，政府在社區(qū)管理中所應發(fā)揮的只是主導、引導、組織、協(xié)調、服務作用。政府部門及其派出機構必須尊重居委會的自治地位，盡可能少派任務給居委會；改進工作方法，放棄以往常常采用的下達指令給居委會并與其簽訂任務責任書的習慣做法。不要違背居委會組織法的規(guī)定，在實際工作中繼續(xù)把居委會當成自己的派出機構，把“指導”變成“領導”，使“協(xié)助”變成“包攬、代替”。二是必須賦予社區(qū)以必要的足夠的實際權力。隨著改革開放的繼續(xù)推進，大量繁雜的社會職能不斷從機關、企、事業(yè)單位轉向社區(qū)，社區(qū)正承擔著越來越繁重的職責。社區(qū)要真正履行和承擔好這些職能與責任，沒有一定的實際權力做保證將是不可想象的。社區(qū)能否通過改革真正獲得必要的足夠的實際權力，這在一定程度上關系著社區(qū)管理體制改革乃至我們國家整個改革開放最終能否成功的大局。要從根本上改變目前社區(qū)中普遍存在的“權力在上，責任在下”的不合理狀況。將自治權毫無保留地交給社區(qū)，幫助社區(qū)樹立起全面管理社區(qū)各項工作的權威。(1)將流動人口和計劃生育管理和社會保障、協(xié)保等社會管理工作職能轉移給社區(qū)，并按照“權隨事走，費隨事轉”的原則，保證社區(qū)享有相應的權利和經(jīng)費；(2)賦予社區(qū)財務管理權。市、區(qū)、街各級財政撥付的辦公費用，街道要全額按時撥給社區(qū)管理支配。有條件的街道還要把社區(qū)有償服務的收入全部交給社區(qū)自行支配。(3)賦予社區(qū)對政府的工作進行評議和群眾意見反饋監(jiān)督的權利，進一步加大群眾說話的分量，將政府的工作置于群眾的監(jiān)督之下。三是社區(qū)要立足于社區(qū)服務，不斷拓寬領域，切實承擔起服務好本地居民的重任。社區(qū)從根本上說是生活區(qū)。社區(qū)的原則既不是社會效益最大化，也不是自身利益最大化，而是以人為本、互助互利、奉獻愛心和民主自治。社區(qū)要逐漸從側重向政府負責轉向更多地向本地居民（也包括駐區(qū)單位、常住外來人口等）負責。要把滿足居民生活需要（包括物質和精神兩個方面）的與社區(qū)服務當作自己思考問題、開展工作的出發(fā)點和落腳點。從長遠來看，社區(qū)服務是一個不斷完善的過程，既是居民一起建設一個守望相助、尊老護幼、知禮立德的高尚精神文明的過程，也是共同營造一個和睦成風、安居樂業(yè)、其樂融融的美好生活環(huán)境的過程。但從各個社區(qū)目前的綜合實力來看，社區(qū)要首先著眼于創(chuàng)建一個適應于我國當前市場經(jīng)濟的、貼近居民具體生活和滿足居民日常需求的服務系統(tǒng)。要根據(jù)不同人群、組織的需要為居民提供不同方面、層次的服務。社區(qū)服務要在覆蓋全體社區(qū)人口的基理來實現(xiàn)的舊有方式，轉變?yōu)楦嗟夭捎梅切姓裕ㄈ绶傻?、?jīng)濟的、民主的等）手段，通過黨組織對群眾自治組織的領導（以政治領導為主）來實現(xiàn)。這既是社區(qū)建設對黨的建設和領導方式改進提出的新課題，也是黨在新形勢下更好地當好“三個代表”的具體體現(xiàn)。由此看來，社區(qū)管理體制改革不但離不開社區(qū)黨建的加強，而且還對社區(qū)黨建提出了較高的要求。搞好社區(qū)黨建必須立足于創(chuàng)新，注重繼承傳統(tǒng)黨建中好的做法的同時，圍繞社區(qū)建設發(fā)展的需要不斷創(chuàng)新組織設置和活動方式?？偨Y近年來各地推進社區(qū)建設和社區(qū)黨建工作的經(jīng)驗，可以得出一個初步的結論，要真正達到加強社區(qū)黨建的目標，必須首先做好以下四個方面的工作。一是要加強社區(qū)黨組織建設。根據(jù)黨員數(shù)量及工作需要，要及時調整社區(qū)黨組織設置，適時成立社區(qū)黨委（黨總支、支部）。要根據(jù)情況在樓、院、單元相應地建立黨小組。新建小區(qū)要做到社區(qū)自治組織與社區(qū)黨組織同步建立。條件成熟的地區(qū)，地方黨委要賦予社區(qū)黨組織實行黨員屬地管理的職權。社區(qū)黨組織要逐步做好對黨員八小時之外的考核、監(jiān)督工作。二是要使相當數(shù)量的黨員進入社區(qū)自治組織和社團中介組織。除了黨組織，社區(qū)中的主要組織就是社區(qū)自治組織和社團中介組織。要保證黨在社區(qū)自治組織的影響力，就要使一定數(shù)量的黨員進入這些組織（從目前各地的實際情況看，進入社區(qū)居委會的黨員一般應不少于居委會成員的50%）中去，并在做好自治組織與社團中介組織的發(fā)展、培育等工作的同時，充當好黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁。三是充分發(fā)揮社區(qū)黨員在社區(qū)建設中的先鋒模范作用。根據(jù)社區(qū)的實際，要充分發(fā)揮在職黨員、離退休黨員的參與作用，大力開展社區(qū)黨建工作，使廣大黨員的先鋒模范和旗幟作用日益明顯，基層黨組織在社區(qū)的凝聚力和戰(zhàn)斗力不斷增強。有條件的地方要多組織一些在職黨員參加社區(qū)活動，使盡可能多的在職黨員參加到志愿者服務隊伍中來，參加到