試論公共物品的供給方式

試論公共物品的供給方式2009-02-18關(guān)鍵字：公共物品排他性競爭性供給方式根據(jù)社會(huì)資源的生產(chǎn)與消費(fèi)、成本與收益的分析角度，可以將社會(huì)資源分為私人物品與公共物品兩類：私人物品，在消費(fèi)上具有排他性和競爭性，消費(fèi)和生產(chǎn)是可分的，也就是說有可能界定私益物品的產(chǎn)權(quán)，在市場充分競爭的條件下，可以降低成本，節(jié)約資源。公共物品則不然，在消費(fèi)上具有非排他性和非競爭性，也就是說，公共物品的消費(fèi)具有不可分性，不可能有效地界定產(chǎn)權(quán)，而且，在一定范圍內(nèi)，不論消費(fèi)量的增減，都不會(huì)影響公共物品供給的邊際成本的變化。在市場充分競爭的條件下，公共物品的有效供給就可能發(fā)生問題。這是因?yàn)?，不能有效的界定產(chǎn)權(quán)，就不會(huì)有人對(duì)此負(fù)責(zé)，消費(fèi)具有不可分性，就無法保障公共物品的供給費(fèi)用征收，同時(shí)又會(huì)使消費(fèi)者在消費(fèi)公共物品時(shí)大手大腳，揮霍浪費(fèi)，于是，公共物品的供給會(huì)發(fā)生供給不足、供給質(zhì)量和效率低下等問題。私益物品和公益物品還可以按照有無可排他性和競爭性做進(jìn)一步的細(xì)分，1）私有私益物品或純粹的私益物品：面包、鞋子、汽車、理發(fā)、書籍等；2）私有局部公益物品或者俱樂部物品：電影院、夜總會(huì)、圖書館、收費(fèi)公路等；3）不可排他（高成本）公有私益物品或公共池塘資源：地下水、地下石油、公共草場資源、福利房等；4）公有公益物品：共同體的和平與安全、國防、區(qū)域性滅蚊、治理環(huán)境污染、消防、街道、航標(biāo)燈等?？梢姡思兇獾乃接兴揭嫖锲?，具有競爭性和排他性可以完全按照市場機(jī)制來供給外，其他三類都有非市場機(jī)制的影子。比如，公有私益物品，在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)那里，最熟悉的例證就是公共池塘資源。私有局部公益物品，被稱為俱樂部物品，在有限的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)公有和私人消費(fèi)，比如社區(qū)圖書館的圖書，存在著消費(fèi)上的排他性。公有公益物品，可以共同消費(fèi)，卻無法明晰產(chǎn)權(quán)。由此，產(chǎn)生以下幾個(gè)問題：一是公共物品的供給主體與渠道問題，公共物品由誰供給，才能解決供給的有效性？二是公共物品的收費(fèi)方式，涉及到是否應(yīng)當(dāng)收費(fèi)，應(yīng)當(dāng)向誰收費(fèi)，以及應(yīng)當(dāng)由誰收費(fèi)，收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)如何確定？三是公共物品的供給對(duì)象是誰？是有限的對(duì)象，還是無限的對(duì)象，如何界定供給對(duì)象的資格和標(biāo)準(zhǔn)？四是公共物品的供給方式，是無償供給，還是有償供給，是直接供給（由公共物品的生產(chǎn)方）還是間接供給？如果考慮到廣義上的公共物品有上述三類，那么，還會(huì)發(fā)生公共物品在供給主體、供給對(duì)象、供給方式、供給收費(fèi)等方面的交叉組合關(guān)系，這一組合關(guān)系有什么原則和結(jié)構(gòu)？針對(duì)上述問題，可以分三類不同的公益物品，加以探討。首先，公有私益物品，其產(chǎn)權(quán)屬性為公有，從產(chǎn)權(quán)形成的來源看，主要有兩類公有產(chǎn)權(quán)，一種是基于國家法律確定為公有的，憲法、法律對(duì)于某些自然資源宣布為國有，如土地、水源、草場等，但從自然資源的形成來看，并不存在公有主體的投資。另一種是公有主體投資形成的，如福利房。所謂私益，是在消費(fèi)過程中使用權(quán)和收益權(quán)是獨(dú)立的，可排他的，確定收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是以國家保護(hù)和延長公共物品的使用壽命的必需費(fèi)用為下限，如用于放牧的草場有償使用，以使用者的消費(fèi)收益為上限，比如，城鎮(zhèn)沿街的福利住房，如果被住戶用于經(jīng)營開發(fā)或轉(zhuǎn)租，由于城市級(jí)差地租的原因，可能會(huì)收到遠(yuǎn)高于福利公房租金水平的市場收益，如果準(zhǔn)許住戶對(duì)外轉(zhuǎn)租，就應(yīng)當(dāng)對(duì)住戶收取市場價(jià)格的租金。由于實(shí)際生活中，公有物品的所有權(quán)與使用權(quán)、收益權(quán)往往是相分離的，使用者有著強(qiáng)烈的趨利動(dòng)機(jī)，有可能擅自改變公共物品的用途或進(jìn)行掠奪性開發(fā)利用，造成公共物品的過度損耗和貶值。對(duì)此，公有物品的所有者有權(quán)根據(jù)法律規(guī)定和契約條款，采取法律制裁、提高使用費(fèi)率、收回公共物品等措施，予以糾正和補(bǔ)償。其次，私有局部公益物品，其產(chǎn)權(quán)屬性為私有，投資主體為企業(yè)，企業(yè)所以在公益事業(yè)上投資，主要是看中其有一定的市場收益，這一方面是出于其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)性和依存度（如體育用品廠商支持全面健身運(yùn)動(dòng)興辦群眾體育事業(yè)），以及發(fā)展公共關(guān)系、塑造企業(yè)形象的需要，另一方面也是政府為促進(jìn)公益事業(yè)往往采取稅費(fèi)優(yōu)惠政策，使企業(yè)投資公益事業(yè)覺得有利可圖。企業(yè)投資公益事業(yè)，必然要求按照市場規(guī)則投資、運(yùn)營和收費(fèi)，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的下限是保本水平，即收回投資，其正常標(biāo)準(zhǔn)是從事該公益事業(yè)的企業(yè)的平均贏利水平，高于這一水平則是滿意標(biāo)準(zhǔn)。局部公益物品在消費(fèi)主體范圍上有特定性和有限性，能夠以較小的投資規(guī)模滿足特定對(duì)象的需求。這類公共物品的供給具有產(chǎn)權(quán)明晰、利益動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈和市場效率的特點(diǎn)，經(jīng)營特色、管理水平和服務(wù)質(zhì)量都比較高，能夠?qū)崿F(xiàn)相對(duì)滿意的消費(fèi)權(quán)益，所以，即使在此類公共物品的供給中有公有主體的投資，而且所占比重還較大的情況下，仍然具有相對(duì)的競爭優(yōu)勢，比如，私立性質(zhì)的學(xué)校、醫(yī)院、福利機(jī)構(gòu)。第三，公有公益物品。其產(chǎn)權(quán)屬于公有，消費(fèi)具有不可排他性，是最為典型的公共物品。比如，國防安全和環(huán)境保護(hù)，由于投資量巨大，外部經(jīng)濟(jì)性效應(yīng)顯著，投資回收困難，消費(fèi)具有不可分性，容易發(fā)生“搭便車”行為，簡言之，社會(huì)效益顯著而經(jīng)濟(jì)效益不夠顯著，適合產(chǎn)權(quán)公有和共同消費(fèi)。但是，這類公有公益物品的有效供給往往不足，使用效率不高，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，能不能運(yùn)用市場機(jī)制，將這類公共物品的供給改革為公有私益和私有公益的方式，以解決這類公共物品的有效供給和合理消費(fèi)的問題。公共物品的公有私益方式，其合理性在于：一方面，投資由公有制主體承擔(dān)，能夠基于社會(huì)公共利益把握投資方向，調(diào)集公共資源保障有效供給，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)于具體的供給活動(dòng)及其過程進(jìn)行監(jiān)督，確定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，劃分私益單位，收取適當(dāng)使用費(fèi)；另一方面，使用者在占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)方面的產(chǎn)權(quán)相當(dāng)明晰，有可得利益，如果通過法律契約約定雙方的權(quán)利和義務(wù)，能夠處理好公共物品的保障供給與合理使用的關(guān)系。在我國，最典型的公有私益方式就是經(jīng)濟(jì)承包責(zé)任制。承包者實(shí)際上有兩種身份，一是純粹的消費(fèi)者，在合理地劃分受益單位和確定承包費(fèi)用的前提下，享有公共物品的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，滿足自己對(duì)公共物品的需求，比如，城鎮(zhèn)用地單位和個(gè)人，交付國有土地使用權(quán)出讓金或使用費(fèi)，獲得一定期限的土地使用權(quán)，進(jìn)行房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)，解決自身辦公用房不足或住宅困難的問題。另一種是公共物品的實(shí)際提供者，這是通過委托代理制度，獲得公共物品的開發(fā)經(jīng)營權(quán)，在規(guī)定的期限和范圍內(nèi)，按照規(guī)定的方式，進(jìn)行開發(fā)利用，但其目的不是為了滿足自己的實(shí)際需求，而是提供公共物品，滿足其他社會(huì)成員對(duì)公共物品的需要。比如，城鎮(zhèn)房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)，按照有償使用、商業(yè)開發(fā)的原則，購置地產(chǎn)，提供城市綠地、園林。但是，公有私益方式可能會(huì)受到以下因素的干擾：如公共物品的定價(jià)不合理，過高則壓抑了公共物品使用者的積極性，過低可能發(fā)生公有資產(chǎn)流失現(xiàn)象，使用者為追求更高的利益，擅自改變公共物品的用途，使公共物品的社會(huì)效用下降。所以，公共物品的公有私益方式，并不當(dāng)然地能夠保障公共物品的有效供給。有效的保障措施是：嚴(yán)格規(guī)定公共物品承包者的資格條件，特別對(duì)負(fù)有提供公共物品職責(zé)的承包者的資格要有嚴(yán)格規(guī)定，防止素質(zhì)低下、能力欠缺的社會(huì)主體取得承包權(quán)而造成公共物品的權(quán)益受損；確定公共物品使用收費(fèi)的合理標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)節(jié)公共物品產(chǎn)權(quán)者和使用者的利益關(guān)系，既要保證公共物品的成本補(bǔ)償，又要讓使用者感到有利可圖，積極開發(fā)利用，形成供給與消費(fèi)的良性循環(huán)；嚴(yán)格規(guī)定公共物品的用途和使用方式，禁止擅自改變公共物品的用途，進(jìn)行