論土地征收中的物權(quán)保護

文章來源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題論土地征收中的物權(quán)保護季秀平淮陰師范學(xué)院社科部關(guān)鍵詞:土地征收/物權(quán)保護ExpropriationofLand;ProtectionofPightsinRem內(nèi)容提要:土地征收是國家為了公共利益目的，以補償為條件，通過行政機關(guān)強制取得他人土地所有權(quán)和他物權(quán)的行為。土地征收在增進公共福利的同時，也會因為征收主體的認(rèn)識原因、立法的不完善、執(zhí)法中的偏差以及某些組織和個人的故意侵權(quán)等原因，給被征收人的土地和地上附著物的所有權(quán)、他物權(quán)以及他項權(quán)利造成損害。對此，應(yīng)當(dāng)從征收目的、征收主體、征收程序、征收補償以及糾紛解決機制等方面，對征收行為加以規(guī)制，以切實保護被征收人的利益。Expropriationofimmoveablepropertyistheactionforthecommoninterestofthenation,withcompensationsasthetermandacquirestheownershipandrightsinremonobjectsofothersenforcedbytheadministrativebureau.Whileincreasingthecommonwelfare,expropriationmaycausedangertotheownershipoflandandestateandtherightsinremonobjectsofothersoftheimmoveablepropertybecauseofdifferentunderstandingofdifferentsubjects,imperfectnessoflawsystem,deviationofenforcingthelawandwillfulunlawfulactionsofsomeorganizationsandindividuals.Thus,expropriationshouldbestipulatedaccordingtoaimofexpropriation,thesubjectofexpropriation,procedureofexpropriation,compensationofexpropriationandthesystemofdisputesettlementinordertoprotecttheinterestofsubjectbeingexpropriated.一、土地征收損害他人物權(quán)的表現(xiàn)土地征收，是指國家為了公共利益目的，以補償為條件，通過行政機關(guān)強制取得他人土地所有權(quán)和他物權(quán)的行為。土地征收具有正反兩方面的功能：從積極方面看，土地征收能夠滿足社會公共利益需求，增進社會公共福利;從消極方面看，由于土地征收實質(zhì)上是對他人土地所有權(quán)和他物權(quán)的“剝奪”，因此，其必然會造成對他人物權(quán)的損害，特別是，如果土地征收不嚴(yán)格按照法律規(guī)定的條件和程序進行，還會造成對他人物權(quán)的侵害。(一)對集體土地所有權(quán)和土地他項權(quán)利的損害土地所有權(quán)，是指土地所有人對其土地所享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在實行土地私有制的國家，土地征收是指對私人土地所有權(quán)的征收。在我國，由于不存在私人土地所有權(quán)，土地征收僅指對集體土地所有權(quán)的征收，征收的結(jié)果是國有土地的增加和集體土著在這些土地上的房屋等建筑物實際上也被征收，而且這些房屋往往隨后即被拆除。如果土地征收錯誤，說明對這些房屋的征收也是錯誤的。但在房屋被拆除以后，這種錯誤是難以得到糾正的。地上附著物他項權(quán)利，主要是指依存于地上建筑物之上的房屋抵押權(quán)以及具有物權(quán)性質(zhì)的房屋租賃權(quán)。隨著征收中的房屋等建筑物被拆除，依存于該房屋上的租賃權(quán)也歸于消滅。至于抵押權(quán)，由于具有物上代位性，將繼續(xù)存在于補償金上。但，如果補償金的數(shù)額低于抵押物的價值，則其差額部分將失去擔(dān)保價值，就這一部分而言，實際上抵押權(quán)也被征收。綜上所述，土地征收會造成對集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)、以荒地承包經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的的抵押權(quán)、房屋等地上建筑物的所有權(quán)、以及依附于該建筑物上的抵押權(quán)等物權(quán)的損害。二、土地征收損害他人物權(quán)的原因探析造成土地征收中對他人物權(quán)損害的原因是多方面的，既有認(rèn)識方面的原因，也有立法和執(zhí)法方面的原因，還有有關(guān)組織和個人在自身利益驅(qū)動下的故意侵權(quán)等原因。(一)認(rèn)識原因1、對物權(quán)保護的輕視。中國是一個封建影響至深的國家，在封建傳統(tǒng)影響下的法律文化一個重要特征是不關(guān)注對私人利益的保護。新中國建立以后，又長期受到前蘇聯(lián)國家主義和計劃經(jīng)濟體制下重視國家利益、輕視集體和個人利益的權(quán)利保護意識形態(tài)的影響，從而導(dǎo)致在目前的征收實踐中，片面強調(diào)作為征收者的國家的利益(實際上是征收執(zhí)行人或土地需求人的利益)，忽視被征收者利益的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。2、對公共利益理解的偏差。雖然學(xué)者們異口同聲地呼吁，國家立法也已明確規(guī)定，征收必須以公共利益為目的[2]，但對于什么是公共利益，特別是公共利益與經(jīng)濟利益、商業(yè)利益之間的界限等問題，至今尚無統(tǒng)一的認(rèn)識和規(guī)定，從而直接導(dǎo)致了實際行使征收權(quán)的官員對公共利益的認(rèn)識發(fā)生偏差。一個明顯的例證是，很多地方政府為滿足土地市場的一般需求(即為了某些開發(fā)商的私人利益)而實施“征收”。此外，對公共利益目的與征收之間邏輯關(guān)系的顛倒，也是導(dǎo)致征收權(quán)濫用的原因之一。征收與公共利益目的之間正常的邏輯關(guān)系應(yīng)當(dāng)是：先有公共利益目的需求，后有征收行為。但在實踐中，有些地方卻先征土地，后找項目，從而直接違反了上述征收邏輯。(二)立法原因1、征收程序不完善。雖然我國的土地征收程序總體上是合理的，但仍存在不足，例如，缺少對將要舉辦的事業(yè)是否符合公共利益目的、被征收土地的基本狀況等的公示程序，從而使得土地征收缺乏必要的透明度，容易被某些人控制并進行暗箱操作。2、補償標(biāo)準(zhǔn)太低。支付較低的補償就可以征收到相當(dāng)數(shù)量的土地，然后再以高出補償費數(shù)倍乃至數(shù)十倍的價格出讓給用地單位，這“一征一讓”，使得政府及其有關(guān)部門可以獲得巨大的利益，從而極大地刺激了政府及其有關(guān)部門的土地征收欲望，頻繁地動用土地征收權(quán)以獲利。3、爭端解決機制不合理。例如，根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征收各方不能對征地補償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院起訴。這種制度安排，給征收方以過大的權(quán)力，而被征收方連起碼的救濟權(quán)都沒有。雙方的攻防武器嚴(yán)重失衡，極易造成對被征收人利益的損害。(三)執(zhí)法原因執(zhí)法方面的原因主要表現(xiàn)為征收權(quán)的濫用。征收權(quán)的濫用是征收中極其嚴(yán)重的問題之一，其表現(xiàn)形態(tài)多種多樣，諸如，無權(quán)批準(zhǔn)或越權(quán)批準(zhǔn)征收土地，化整為零審批土地，違反法定程序批準(zhǔn)征收土地，未征先用、多征少用、征而不用，未支付補償費即強制破壞地面建筑物和其他附著物，等等。所有這些做法都違反了有關(guān)征收法律、法規(guī)的規(guī)定，并對被征收人的利益造成極大的損害。此外，有關(guān)組織和個人的故意侵權(quán)行為更使得被征收人雪上加霜。在征收中，有些地方政府乃至基層組織肆意截留、挪用征收補償款，侵害被征收人利益的情況相當(dāng)普遍，更有一些不法之徒公然侵占集體經(jīng)濟組織的征地補償費甚至農(nóng)戶的房屋補償費和青苗補償費等。三、加強土地征收中的他人物權(quán)保護(一)從征收目的上予以保障盡管世界各國的立法都規(guī)定，土地征收須以公共利益為目的，但對于什么是公共利益，人們的理解是不同的。在法國，《人權(quán)宣言》第17條使用“公共需要”的概念，1804年民法典將其擴張為“公用”，并逐步擴大公用的范圍，最初主要指公共工程建設(shè)，到了20世紀(jì)，擴大到社會經(jīng)濟生活的各個領(lǐng)域。不僅公共大眾的直接需要，而且間接的能夠滿足公共需要的領(lǐng)域，以及行政主體執(zhí)行公務(wù)和政府進行宏觀調(diào)控的需要都被視為公共需要。法國行政法院對公用目的的解釋，也持極其寬松的態(tài)度，只要公用征收行為具有公共利益性質(zhì)，就認(rèn)為是合法的征收。但是，如果行政機關(guān)利用公用征收不是為了公共利益目的，而是在公共利益的掩蓋下滿足其他行政上的利益或者個人利益時，這種征收即被認(rèn)為不符合公用目的。[2](P.370)在美國，判例肯認(rèn)，只要行為后果涉及權(quán)利人之外的多數(shù)人，就認(rèn)為符合公共利益的需要。[3](P.302)“當(dāng)國家征用權(quán)的行使與某種可理解的公共目的存在著合理聯(lián)系的時候，法庭從未禁止過這種補償過的奪取行為。如果一些私有企業(yè)能給他所在的城市，乃至國家的經(jīng)濟發(fā)展，安置就業(yè)，政治穩(wěn)定都帶來益處，支持這樣的企業(yè)就具有公益性。”[4](P.335)與上述國家對公共利益采取從寬解釋不同的是，我國臺灣地區(qū)“土地法”對公共利益采取從嚴(yán)解釋，即只有政府舉辦的能使全體成員受益的事業(yè)，才為公共事業(yè)。我國大陸立法對征收目的的規(guī)定，有一個從寬到嚴(yán)的過程。原《土地管理法》第21條規(guī)定，國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)，可以征用集體所有的土地?，F(xiàn)行《土地管理法》刪除了上述規(guī)定。這說明立法對征收所涉及的社會公共利益范圍有所縮小。盡管如此，學(xué)者們還是認(rèn)為，為防止解釋不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)從立法上明確將公共利益界定為公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護、森林保護事業(yè)，以及法律規(guī)定的其他公共利益。[5](P.191-192)這種立法建議可資贊同。不過，以下兩點尚需注意：一是，并非有了公共利益目的，就一定需要征收土地。如果征用也能達(dá)到公共利益目的，就可以用征用代替征收。因為并非任何公共利益的存在都是永久的，有些公共利益的存在僅具有暫時性，例如，為特定軍事目的而修建的臨時軍事工事，待特定目的完成后，即無存在的必要。在此情形下，土地征用足以達(dá)到目的，就不必征收，以盡可能地保護集體土地所有權(quán)，特別是保護耕地;二是，應(yīng)當(dāng)禁止為私人的經(jīng)濟利益而征收土地。因為，征收應(yīng)當(dāng)是為了多數(shù)人的公共利益而讓少數(shù)人作出犧牲，而不能為了少數(shù)人的經(jīng)濟利益而讓犧牲多數(shù)人的生存利益。商品房開發(fā)。(二)從征收主體上予以保障土地征收的主體，依其是否直接享有被征收土地上的利益，可分為土地征收權(quán)人和土地需要人。前者是指享有土地征收權(quán)的人，后者是指土地征收利益的直接享有者。由于土地征收是一種依強制方式取得他人土地所有權(quán)的行為，因而征收權(quán)的性質(zhì)屬于公權(quán)，而非私權(quán)。因此，征收決定權(quán)只能由國家來行使。由于國家是一個抽象的政治實體，不能直接行使征收權(quán)，于是，國家便通過政府來行使。政府以外的任何其他機構(gòu)、法人組織乃至公民個人都無征收決定權(quán)，但得到授權(quán)的政府機構(gòu)可以享有征收執(zhí)行權(quán)，而一般的法人組織和公民，連征收執(zhí)行權(quán)都不能享有。應(yīng)當(dāng)指出，土地需要人和土地征收權(quán)人的身份有時合一、有時分離。在二者合一的情況下，土地需要人也就是征收權(quán)人，可以行使征收權(quán);在二者分離的情況下，土地需要人只能通過征收權(quán)人來行使征收權(quán)，其自身不能成為征收權(quán)人。實踐中存在的征收權(quán)分散行使的現(xiàn)象，必須杜絕。(三)從征收程序上予以保障由于土地征收是對他人物權(quán)的強制“剝奪”，為防止政府行使公權(quán)力時構(gòu)成對他人物權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)和造成對他人物權(quán)的損害，應(yīng)當(dāng)對土地征收施加嚴(yán)格的程序制約。當(dāng)今世界，各國立法對土地征收程序的規(guī)定，不完全相同，有所謂三段主義、四段主義與五段主義之分。[6]三段主義以日本為代表，將征收程序化分為三個階段，即舉辦事業(yè)的認(rèn)定、征收范圍及補償金的裁決、補償金的給付與征收的完成。這種征收程序簡單明了，效率較高;四段主義以英國為代表，將征收程序化分為四個階段，即征收申請、征收核準(zhǔn)、補償?shù)淖h定或裁定、讓與合同的訂立與補償?shù)慕o付。這種程序的特點是對舉辦事業(yè)的認(rèn)定采取申請和核準(zhǔn)兩個步驟，較為嚴(yán)格;五段主義以法國為代表，[3]將征收程序化分為五個階段，即舉辦事業(yè)的核準(zhǔn)、征收土地范圍的核定、提請法院給予裁決、法院裁定補償金額、補償金給付與征收的完成。這種程序的特點是充分發(fā)揮法院的職權(quán)完成相關(guān)征收程序[2](P.374及其以下)，較前兩種程序更為嚴(yán)格，也更公正。我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征收的程序也作了較為詳細(xì)的規(guī)定。根據(jù)上述法律和行政法規(guī)的規(guī)定，我國的征收程序包括以下四個階段，即建設(shè)單位申請、擬定補償方案、政府核準(zhǔn)方案、撥付發(fā)證。如前所述，這一征收程序在總體上是合理的，但仍有不足之處，即缺少對公共利益的公示和審查。對此，可作如下改進，在申請人申請之后，正式征收之前，由征收執(zhí)行人對將要舉辦的事業(yè)及其是否符合公共利益目的等情況進行公示，并允許被征收人乃至社會公眾提出異議。值得探討的問題是，我國未來物權(quán)法和民法典應(yīng)否對征收程序作出規(guī)定。在當(dāng)今世界，大多數(shù)國家都是在有關(guān)行政法中對不動產(chǎn)的征收程序作出規(guī)定，只有個別國家在民法典中對征收程序作出規(guī)定，例如，《埃塞俄比亞民法典》第1460到1488條就對征收程序、補償爭議、損害賠償?shù)茸髁巳娴囊?guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，土地征收制度涉及到公權(quán)與私權(quán)的相互關(guān)系，完全屬于物權(quán)法的調(diào)整對象，應(yīng)該在物權(quán)法中得到全面、完整和嚴(yán)密的規(guī)定。[7]筆者認(rèn)為，土地征收屬于公法行為，應(yīng)在土地法等行政法中予以規(guī)定，只是因為征收會對他人物權(quán)造成損害，物權(quán)法才不得不作出反映，其目的在于以私權(quán)對抗公權(quán)，防止公權(quán)損害私權(quán)。物權(quán)法屬于私法，不應(yīng)對征收程序等公法問題作出詳細(xì)規(guī)定。(四)從征收補償上予以保障為保護物權(quán)人的利益，現(xiàn)代各國的征收立法均規(guī)定，雖然國家為公共利益目的有權(quán)征收公民或法人的物權(quán)，但必須予以補償，未予補償?shù)?，物?quán)人有權(quán)獲得救濟。1、補償?shù)囊罁?jù)和原則征收補償?shù)姆ɡ硪罁?jù)何在?對此，學(xué)者們提出了各種不同的理論，主要有“個別處分理論(Diemodifizierter)”、“應(yīng)保障性理論(DieSchutzwurdigkeittheorie)”、“修正個別處分理論(DieEizelakctstheorie)”、“實質(zhì)減少理論(DieSbustanzminderungstheorie)”、“可期待性理論(Diezumutbarkeitstheorie)”以及“私使用性理論(DiePrivatnutzigkeitstheorie)”等。[3](P316)其中，最有名的是德國學(xué)者提出的“特別犧牲理論”。該理論認(rèn)為土地征收是少數(shù)人為公共利益原因所受的犧牲，這種犧牲不同于土地的社會負(fù)擔(dān)。它不是土地的原權(quán)利人應(yīng)當(dāng)忍受的。如果對被征收人所受的犧牲不予補償，是違背物權(quán)應(yīng)受平等保護的憲法原則的。雖然各國立法都規(guī)定應(yīng)給被征收人以補償，但對于征收補償?shù)脑瓌t，各國立法的規(guī)定卻并不一致。法國《人權(quán)宣言》第17條所確立的是公平補償原則。德國的情況較為復(fù)雜。19世紀(jì)時，德國各邦采取的是完全補償原則，例如，1874年6月11日公布的《普魯士土地征收法》第1條規(guī)定，征收補償須以“全額”為之。到了20世紀(jì)，1919年魏瑪憲法確立了相當(dāng)補償原則，但其并不排斥各邦采取完全補償原則，因而，在魏瑪憲法時期，德國各邦仍然維持完全補償原則。“二戰(zhàn)”以后，聯(lián)邦德國基本法改采合理補償原則。日本實行相當(dāng)補償原則。美國則奉行公平、合理補償?shù)脑瓌t。在我國臺灣地區(qū)，學(xué)者多主張完全補償原則，實務(wù)上多采取合理補償原則。[8](P.1722)上述原則大體上可以分為兩類，一類是完全補償原則，另一類是相當(dāng)補償原則。所謂完全補償，是指對被征收人的損失予以全額補償;所謂相當(dāng)補償，是指雖不能做到全額補償，但應(yīng)給被征收人以合理的補償。應(yīng)當(dāng)指出的是，無論是完全補償還是相當(dāng)補償，都要求使被征收人的損失按照公平的市場價格得到填補。我國的土地征收實行按照土地原用途進行補償?shù)脑瓌t。[4]這一原則，顯然不屬于全額補償，甚至也不屬于相當(dāng)補償，因為其并沒有考慮土地的市場價格，更沒有考慮土地發(fā)展權(quán)的價格。對被征收人來說，是不合理的。從實際情況來看，在我國，大多數(shù)被征收土地被賣給開發(fā)商用于商品房開發(fā)，在此情形下，對被征收人按照土地原用途進行補償則更不合理?？上驳氖牵@種狀況目前正在改變，很多地方都已逐步將商業(yè)用地納入市場運行機制。但是，一些地方政府和鄉(xiāng)村干部侵占補償費的現(xiàn)象仍很嚴(yán)重。2、補償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)各國和地區(qū)征收補償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)并不完全相同。在德國，征收補償?shù)姆秶ǎ和恋睾推渌麡?biāo)的物的權(quán)利損失、營業(yè)損失[5]以及征收標(biāo)的物上的一切附帶損失。補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是：(1)土地和其他標(biāo)的物的權(quán)利損失補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，為土地或其他標(biāo)的物在征收機關(guān)裁定征收申請當(dāng)日的移轉(zhuǎn)價值或市場價值。(2)營業(yè)損失的補償標(biāo)準(zhǔn)，為在其他土地上投資可獲得的同等受益。[9](3)征收標(biāo)的物上的一切附帶損失的補償標(biāo)準(zhǔn)，未見有明確規(guī)定。在日本，征收補償?shù)姆秶ǎ和恋氐貎r、殘余地[6]損失、地上物[7]價值、遷移費[8]、農(nóng)、林、漁、牧業(yè)停業(yè)、暫停、規(guī)?？s小的損失以及其他損失[9]。補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)：(1)土地地價的補償標(biāo)準(zhǔn)，為征收時的正常市價，其計算公式為，征收時的正常市價=確定征收時鄰近同類的土地交易價格所確定的相當(dāng)價格*確定征收至實際征收之間物價指數(shù)的變動。(2)殘余地補償標(biāo)準(zhǔn)，為殘余地須新建、增建或改進通路、溝渠、圍墻、柵欄及其他構(gòu)造、或須修繕、填土、挖土等所需的費用。(3)地上物補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為，鄰近同等交易對象的相當(dāng)價格。第四，遷移費補償、農(nóng)、林、漁、牧業(yè)停業(yè)、暫停、規(guī)?？s小的補償和其他損失未有明確的標(biāo)準(zhǔn)。在美國，征收補償?shù)姆秶ǎ和恋厮姓叩呢敭a(chǎn)損失以及因征收而導(dǎo)致的鄰近土地經(jīng)營者的損失。土地所有者的財產(chǎn)損失補償標(biāo)準(zhǔn)為，財產(chǎn)的現(xiàn)有價值和該財產(chǎn)未來盈利的折扣價格。補償數(shù)額依他們各自的所有權(quán)來確定。在臺灣地區(qū)，征收補償?shù)姆秶ǎ旱貎r補償、佃農(nóng)補償、土地改良物補償、遷移費補償、營業(yè)損失補償及接連地補償?shù)?。補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)：(1)地價補償。最新的規(guī)定是2000年“土地征收條例”第30條的規(guī)定。該條規(guī)定：“被征收之土地，應(yīng)按照征收的當(dāng)期之公告土地現(xiàn)價，補償其地價。在都市計劃區(qū)內(nèi)之公共設(shè)施保留地，應(yīng)按毗鄰非公共設(shè)施保留地之平均公告土地現(xiàn)價，補償其地價。前項征收補償?shù)貎r，必要時得加成補償;其加成補償成數(shù)，由直轄市或縣(市)主管機關(guān)比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會于評議當(dāng)年期公告土地現(xiàn)值評定之?！?2)土地改良物補償。根據(jù)“土地征收條例”第31條的規(guī)定，土地改良物補償以“估定價值”為標(biāo)準(zhǔn)，但是，對于估價基準(zhǔn)，則因改良物是“建筑改良物”還是“農(nóng)作改良物”而有不同。對于“建筑改良物”實行“重建價格”標(biāo)準(zhǔn);對于“農(nóng)作改良物”實行“法定統(tǒng)一價值”標(biāo)準(zhǔn)。[8](P.1735-1736)(3)其他補償，依“土地法”的規(guī)定辦理。在中國大陸，根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，征用耕地和征用其他土地的補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)不同。耕地征收補償?shù)姆秶ǎ和恋匮a償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。補償標(biāo)準(zhǔn)為：(1)征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。(2)征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。(3)被征用土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征用其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。對上述國家或地區(qū)的補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)稍加比較，即不難發(fā)現(xiàn)，在補償范圍上，我國是小于其他國家和臺灣地區(qū)的;在補償標(biāo)準(zhǔn)上，我國是低于其他國家和臺灣地區(qū)的。我國的補償費，無論是耕地補償費還是地上附著物補償費，不僅沒有包含土地發(fā)展權(quán)的價值，甚至連被征收土地的實際的市場價格都沒有實現(xiàn)。(五)從爭端解決機制上予以保障1、協(xié)商機制的完善在我國的征收補償實踐中，往往由政府土地管理部門和村委會舉行談判，以決定征收補償?shù)挠嘘P(guān)問題。農(nóng)戶往往被排除在談判主體之外。這種做法，非常不利于對農(nóng)戶利益的保護。因為集體經(jīng)濟組織的利益和農(nóng)戶的利益并不完全一致，村委會或村干部并不能必然地代表農(nóng)戶的利益，相反，村干部往往會因為一己之私而損害農(nóng)戶的利益。解決這一問題的辦法之一，是讓農(nóng)戶選派代表參加談判，以維護他們的自身利益。2、司法機制的引入在目前的土地征收爭端解決機制中，缺少必要的司法機制，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是，補償標(biāo)準(zhǔn)爭議。根據(jù)《土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。由此可見，政府的裁決為終局裁決。這種制度安排，排斥了司法機關(guān)在解決補償標(biāo)準(zhǔn)爭議中的作用，不利于對集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶利益的保護。可以考慮，由征收各方選派代表共同確定征收補償方案，意見不一時，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決，對裁決不服的，可以向人民法院起訴，由人民法院裁定，以保證補償方案的公正性。二是，土地補償費的歸屬爭議。通常情況下，地上附著物及青苗補償費的歸屬不易發(fā)生糾紛，容易引起糾紛的是土地補償費的歸屬。根據(jù)《土地管理法實施條例》第26條第1款的規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。而根據(jù)《土地管理法》第10條的規(guī)定，如果村內(nèi)有兩個以上集體經(jīng)濟組織，則它們之間就可能因征收補償費的歸屬發(fā)生爭議。對于此種爭議應(yīng)如何解決，《土地管理法》及其《實施條例》并未做出明確規(guī)定。如果這兩個集體經(jīng)濟組織之間能夠通過協(xié)商解決問題，當(dāng)然是好的。但是，如果不能夠通過協(xié)商解決，則難以找到其他有效的糾紛解決機制。因為上述法律法規(guī)并沒有規(guī)定行政調(diào)處，而現(xiàn)行的民事訴訟機制又難以援用，因為它會碰到訴訟主體資格上的障礙。對此，可以考慮引入行政調(diào)處機制，或考慮村民代表訴訟。注釋:[1]指以抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘和荒灘等荒地的使用權(quán)為標(biāo)的的抵押權(quán)。[2]世界上幾乎所有國家的立法都作如此規(guī)定：在歐洲，