論中國的憲政單一制與財政聯(lián)邦制

第5頁共10頁論中國的憲政單一制與財政聯(lián)邦制[內(nèi)容摘要]單一制與聯(lián)邦制只不過是國家縱向權(quán)力配置不同模式的類型化。任何國家都存在集權(quán)或分權(quán)的兩種力的作用，中國便是一個帶有聯(lián)邦制因素的單一制國家。中國財政聯(lián)邦制的發(fā)展與單一制國家結(jié)構(gòu)框架內(nèi)的體制多有抵牾，但中國的財政聯(lián)邦制的變革并不意味著憲政聯(lián)邦制的確立。[關(guān)鍵詞]單一制、聯(lián)邦制、財政聯(lián)邦制、財政分權(quán)、地方自治

Abstract:solidarityandfederalismareonlythedifferentmodesofverticaldistributionofstatepowers.bothConcentrationanddecentralizationexistineverystate,andChinaisthesolidaritystatewithfederalistcharacteristics.TherearesomeconflictsbetweenChina’sfiscalfederalismandpoliticalsolidaritysystems,buttheconformationofChina’sfiscalfederalismdoesnotmeanthereformofChina’sconstitutionalfederalism.Keywords:solidarityfederalismfiscalfederalismfiscaldecentralizationlocalautonomy

引言

單一制作為中國政治學(xué)和憲法學(xué)意義上的國家結(jié)構(gòu)形式長期以來被奉為圭臬。以決斷主義憲法觀視之，中國建國初第一代領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于單一制國家體制的創(chuàng)設(shè)，體現(xiàn)了其遠(yuǎn)見卓識的政治智慧。中國憲法體制在建國初充分地借鑒了前蘇聯(lián)的模式，唯獨在國家結(jié)構(gòu)形式上，中國制憲者獨辟蹊徑。眾所周知，國家的結(jié)構(gòu)形式的設(shè)立主要目的即是要解決某一特定國家的民族關(guān)系問題。當(dāng)時，多民族的社會主義國家建國伊始，多采用聯(lián)邦制。同樣作為多民族國家，中國卻沒有盲從蘇聯(lián)“老大哥”的聯(lián)邦體制，這應(yīng)當(dāng)說非常難能可貴。環(huán)顧上個世紀(jì)九十年代，實行聯(lián)邦制的社會主義國家紛紛解體和易幟，當(dāng)代國人沒有理由不為中國制憲者們的英明決斷而由衷欽佩，為中國當(dāng)時沒有選擇聯(lián)邦制而暗自慶幸。很難想象，如果新中國實行聯(lián)邦制，還會不會有今天統(tǒng)一的中國，還會不會有今日中國的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟的快速增長。然而，有學(xué)者對此卻有不同的看法，當(dāng)然其顯然不贊同決斷主義的憲法觀，并認(rèn)為，新中國建立單一制的政制架構(gòu)幾乎是一個理所當(dāng)然的選擇，而不是領(lǐng)導(dǎo)人的英明決策。出現(xiàn)這一認(rèn)識上誤區(qū)的原因在于，許多學(xué)者夸大了理論對實踐的影響力。其實政治家基本上都是實用主義者，其決策當(dāng)然會受理論的影響，但最終追求的從來也不是某種既有理論的自洽，盡管后來者有可能賦予其實踐以某種理論的自洽。[②]看來，單一制的選擇無非是一種審時度勢的政策考量，不存在高深理論的指導(dǎo)，所謂中國單一制創(chuàng)立的憲政理性或道德評價完全是后來學(xué)者為追求自身理論的自洽而強加于人的結(jié)果。無論從決斷主義還是從實證主義憲法觀，中國單一制的國家體制及其歷史選擇都是值得肯定的。然而近幾年，理論界包括憲法學(xué)界對單一制的中國憲法體制多有詬病，甚至有人主張中國應(yīng)當(dāng)廢除單一制搞聯(lián)邦制，認(rèn)為，單一制的選擇是中國在歷史上的誤入歧途，而且目前其已經(jīng)越來越抑制中國的民主化進(jìn)程和經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。財政聯(lián)邦制在中國的出現(xiàn)實際是市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟力量對國家體制的一次突圍，是中國經(jīng)濟民主化發(fā)展的必然要求和現(xiàn)實反映。但是，單一制政治國家與財政體制的聯(lián)邦制在中國是否能夠相容，中國的財政聯(lián)邦制是否意味著中國正處于憲政聯(lián)邦的前夜？

一、具有聯(lián)邦制因素的單一制

新中國的單一制是對幾千年來延襲至今的國家體制的傳承，是一種政治征服和文化認(rèn)同的結(jié)果。馬列主義經(jīng)典作家的理論認(rèn)為社會主義的理想國家形式是單一制，該理論為中國的政治決斷提供了直接依據(jù)。歷史傳統(tǒng)和政治現(xiàn)實的契合贏得了中國的單一制。然而，宥于傳統(tǒng)觀念的禁錮，中國人對單一制有諸多誤解，認(rèn)為單一制即意味著中央集權(quán)、地方對中央的絕對服從、財政上的地方全部上繳，社會完全歸依政治、思想文化的高度一致。其實，單一制和聯(lián)邦制的分野并不是那么明晰。雖然從傳統(tǒng)意義上，憲法學(xué)者們對單一制和聯(lián)邦制的區(qū)別進(jìn)行了大致的勾勒。其實這些國家標(biāo)簽只具有符號學(xué)意義，研究國家體制乃至憲法不能止于理論總結(jié)和邏輯演繹。有時需要對特定國家的歷史片斷或偶然事件進(jìn)行細(xì)致深入的考察。事實上，任何國家都有國家總體和國家部分之間的關(guān)系，因而，始終存在著集權(quán)和分權(quán)的兩種“力”。而自從國家產(chǎn)生后，這兩種力的較量和角逐就從未停息過，平衡兩者的關(guān)系讓所有統(tǒng)治者費盡心機。當(dāng)然，集權(quán)與分權(quán)不總是互相對抗，甚至有時相互依托，雙向互動。聯(lián)邦制有利于分權(quán)，但這并不意味著聯(lián)邦制不需要一個強有力的中央政權(quán)。有人認(rèn)為，聯(lián)邦制是一種從分散到集中的制度，分權(quán)不過是其實現(xiàn)集中的手段。[③]美國聯(lián)邦制的確立更重要的目的是為了樹立一個中央權(quán)威，從而使美利堅合眾國由一個松散的邦聯(lián)成為統(tǒng)一而穩(wěn)固的聯(lián)邦。美國憲法第十修正案雖然確認(rèn)各州的保留權(quán)力，但近幾十年來，這些大量的保留權(quán)力逐漸被聯(lián)邦政府所取代（duringrecentdecades,thefederalgovernmenthasundertakenalargenumberofactivitiesthatweretraditionalandconstitutionalreservedtothestates）；相反，集權(quán)是分權(quán)的提前，不存在中央的統(tǒng)一權(quán)威，何分之有？在單一制國家，在中央政權(quán)設(shè)立后，隨著其專制程度的加深，才會有地方分權(quán)的要求。法國傳統(tǒng)上屬于中央高度集權(quán)的國家，但上世紀(jì)80年代以來，法國實施憲法改革，強化了地方政府的自治權(quán)。[④]可以說，任何國家都有集權(quán)又同時有分權(quán)，只不過兩者所占的比重各不相同。[⑤]一般而言，單一制國家集權(quán)高于分權(quán)，聯(lián)邦制國家分權(quán)多于集權(quán)。但這也不絕對。前蘇聯(lián)是一個聯(lián)邦制國家，但其中央集權(quán)的程度絕對高于普通的單一制國家，甚至高于單一制的中國；相反，日本是單一制國家，但其地方政府權(quán)力之大已同聯(lián)邦制下的各邦的政府權(quán)力相當(dāng)，其地位也決抵觸。財力相對集中，是指在三級政府的財政分配格局中，聯(lián)邦一級收入占較大比重。2．法國模式：財權(quán)集中，財力集中。這是一種財權(quán)、財力雙集中的分稅制模式，不僅稅收管理權(quán)限集中于中央一級，財政立法和財政條例、法令均由財政部統(tǒng)一制定，地方政府只能按國家的財政法令執(zhí)行，而且在稅收收入劃分上，中央一般占到總收入的75％左右，呈現(xiàn)出中央主導(dǎo)下的地方分權(quán)的分配格局。3．日本模式：財權(quán)適度分散，財力有效集中。日本在財政體制上的集權(quán)或分權(quán)程度趨于中性，也就是介于美國模式與法國模式之間。在日本，地方政府根據(jù)自治原則，有權(quán)決定征收何種地方稅，但是為了防止因稅收分權(quán)導(dǎo)致地區(qū)間的稅收失衡，中央政府設(shè)立了“課稅否決制度”，即允許地方政府在地方稅法列舉的稅種范圍內(nèi)，自行決定開征地方稅，但若地方政府的征稅計劃超出了這個范圍，其新開征稅種須經(jīng)自治大臣批準(zhǔn)?？傊?，世界范圍內(nèi)財政自治的幾種模式雖各不相同，但也存在一定的共同之處：無論在稅收收入的劃分上還是在稅收管理上，保證了中央政府的主導(dǎo)地位。在保證中央政府集中財權(quán)的前提下，也充分考慮到地方稅制在整個稅制中的重要地位。[14]20世紀(jì)下半葉以來，地方分權(quán)成為世界潮流，分權(quán)改革幾乎都是從財政分權(quán)開始的。如何正確處理中央與地方的關(guān)系，就成為財政立憲的新內(nèi)容。新中國成立以后，財政體制總體而言經(jīng)歷了一個先緊后松，先收后放的過程，從統(tǒng)收統(tǒng)支體制到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理體制再到劃分收支、分級包干體制，體現(xiàn)了中央為調(diào)動地方積極性而逐漸分權(quán)讓利的體制演變過程。這應(yīng)和了中國經(jīng)濟發(fā)展的需求。但隨著中國市場經(jīng)濟體制的建立和經(jīng)濟的快速增長，地方分權(quán)的要求和呼聲也日益高漲。我國于1994年進(jìn)行了分稅制財政體制改革。從實際出發(fā)，借鑒市場經(jīng)濟國家的分級財政預(yù)算體制，初步形成具有中國特色的多級財政預(yù)算體制。其后，從1995年開始我國又對政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了改革，逐步形成了較為規(guī)范的政府間財政轉(zhuǎn)移支付體系，我國基本上建立起了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的財政體制框架。即根據(jù)中央和地方政府的事權(quán)確定相應(yīng)的財政支出范圍，按稅種劃分中央財政與地方財政收入，實行中央對地方的稅收返還制度。有學(xué)者稱其為中國的財政聯(lián)邦制，或者非純粹意義的財政聯(lián)邦制。主要原因是中國的財政聯(lián)邦制與西方式的財政聯(lián)邦制有兩點重要區(qū)別：第一，中國在法律上不是聯(lián)邦制政體和財政體。第二，在中國的體制中，中央在人事任命上權(quán)力很大。因此不能把中國的分權(quán)體制等同于西方的聯(lián)邦制，雖然有些機制相似。[15]其實上述分析沒有否定中國地方財政分權(quán)的財政聯(lián)邦制的實質(zhì)，只是由于中國政治體制的羈絆，使得財政聯(lián)邦制蘊含著巨大的政治風(fēng)險。分稅制將稅收按稅種的不同分為國家稅和地方稅，地方財政有了法定的征收范圍和利益保障。而且相應(yīng)設(shè)立了兩套稅收征收體制，在某一行政區(qū)域既有國家稅務(wù)局又有地方稅務(wù)局，兩者并行不悖，各自履行職權(quán)。但在管理體制上卻迥然相異，國家稅務(wù)局屬于垂直管理體制，即某地的國家稅務(wù)局只服從上級國家稅務(wù)局垂直領(lǐng)導(dǎo)，屬于完全的條條管轄；而地方稅務(wù)局則不同，其既服從上級地方稅務(wù)局的指導(dǎo)，同時又接受本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，屬于條塊管轄。這一財政行政管理體制的變化說明，財政聯(lián)邦制不可能不對行政體制乃至憲政體制產(chǎn)生影響，財政的地方自治既然是經(jīng)濟領(lǐng)域的層級政府間的利益博弈就不可避免引起政治體制的變革。可以說，目前中國稅務(wù)機關(guān)與其他國家機關(guān)在體制上相互抵牾。人們有時似乎很難理解，在長期中央專權(quán)的體制中怎么能夠容忍一個與中央平起平坐的地方機構(gòu)的存在？其根本原因在于，地方經(jīng)濟的發(fā)展所形成的利益必然尋求政治上的認(rèn)同和保護(hù)。經(jīng)濟權(quán)力的擴張，改變了地方在國家結(jié)構(gòu)體系中的法律角色，使地方由中央集權(quán)體制下的中央政府的附庸轉(zhuǎn)而變成了代表自身利益和經(jīng)濟獨立性的法律主體。由于中國的地方財政預(yù)算正式脫離了中央政府的控制，預(yù)算案不再由中央政府批準(zhǔn)而改由地方人大批準(zhǔn)。省級政府對省級以下各級政府的轉(zhuǎn)移支付也完全由各省自行決定。龐大的預(yù)算外資金更是完全自由支配，并不與中央財政分成。因此，可以說分稅制使地方政府有經(jīng)濟能力成為一個獨立于中央政府的公法人。[16]上述政治體制的裂變是在市場經(jīng)濟的壓力下形成的，經(jīng)濟自由化暖流可以逐漸消融中央集權(quán)的政治意識形態(tài)的堅冰。這不可能是理性的政治家或法學(xué)者所謂制度設(shè)計的結(jié)果。分稅制作為中國財政聯(lián)邦制的標(biāo)志，在實施以后產(chǎn)生了一系列的積極效應(yīng)。通過分稅制改革建立起來的財政體制使得地方財政權(quán)力獲得了擴張的空間。可以說，分稅制的財政體制是我國集權(quán)財政體制向分權(quán)財政體制轉(zhuǎn)變的一個拐點。而且分稅制也規(guī)范了政府間財政分配關(guān)系、建立了財政收入穩(wěn)定增長機制、規(guī)范了財政收入分配秩序。然而，分稅制的財政體制實施以來也暴露出了一些問題，如地方財政尤其是縣鄉(xiāng)財政困難和財政秩序的嚴(yán)重失調(diào)、地區(qū)間財政能力差距日趨擴大以及稅收征收成本的加大。當(dāng)然，上述問題并不一定是分稅制本身的必然結(jié)果，更深層次的危機出自憲政體制的不支持。根據(jù)國外的財政地方分權(quán)的經(jīng)驗，財政地方自治應(yīng)具備以下基本條件：第一，法制要完備，這是財政自治的準(zhǔn)繩。第二，事權(quán)決定財權(quán)，各級政府事權(quán)劃分應(yīng)明確，這是財政自治的基礎(chǔ)。第三，稅收體制要合理、完善，這是財政自治的重要條件。第四，財政體制科學(xué)并保持相對穩(wěn)定，這是財政自治的核心。第五，要有一個與宏觀調(diào)控適度的中央政府，這是財政自治的根本保障。[17]可以說，從根本上，中央和地方的財政分權(quán)必須建立在法治主義的基礎(chǔ)上，即財政分權(quán)體制必須有明確的憲法、法律依據(jù)。但由于中國財政法治的缺失，使得分稅制的財政體制缺乏制度的保障。憲法和法律并未確認(rèn)完整的地方財政權(quán)，導(dǎo)致分稅制的財政體制一開始就不具有法治基礎(chǔ)。而且，分稅制的財政改革主要是由政府推進(jìn)的，沒有憲法和法律的依據(jù)，缺乏法律的規(guī)范和指引，這必然導(dǎo)致分稅制改革剛一啟程便誤入迷途。此外，分稅制的一個重要原則是事權(quán)決定財權(quán)。事權(quán)為財政分權(quán)提供標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，財權(quán)與事權(quán)對應(yīng)才能保證地方自主決策的空間。從理論上說，事權(quán)決定財權(quán)意味著中央政府首先必須確定地方的支出責(zé)任，才可能達(dá)成對稅收收入的合理分配。然而，中國的地方與中央在財政支付上的責(zé)權(quán)劃分迄今仍相當(dāng)模糊。這是一種極不正常的情形。美國經(jīng)濟學(xué)家RoyBahl曾指出這是發(fā)展中國家財政分權(quán)改革中一個常見的本末倒置現(xiàn)象。[18]上述體制上的障礙不清除，分稅制改革在中國將命運多舛。分稅制將地方財政作為一個獨立的經(jīng)濟實體，地方的經(jīng)濟獨立性的加強，會導(dǎo)致國家宏觀財政控制能力的削弱，這也許是不可避免的。與此同時，地方財政自治還意味著地區(qū)間財政收入的巨大差距，導(dǎo)致不同地域財力的嚴(yán)重失衡。更有甚者，各地政府從局部利益出發(fā)，進(jìn)行政府間無序的經(jīng)濟競爭，有些地方政府競相從事高風(fēng)險投資項目等脫離中央監(jiān)督的非正式財政活動，地方保護(hù)主義日益抬頭。一些地方政府對中央的指令陽奉陰違，“上有政策下有對策”，導(dǎo)致政令不暢通，令不行禁不止的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。分稅制的現(xiàn)實困境是中國當(dāng)前財政聯(lián)邦制和憲政單一制內(nèi)在沖突的集中反映，也是經(jīng)濟分權(quán)和政治集權(quán)深刻矛盾的真實寫照。改革開放以來，中國的經(jīng)濟改革是自下而上的，這與中國政治統(tǒng)制的自上而下形成了逆向反差。中國的分稅制是在單一制體制的中央政府主導(dǎo)下完成的，這同時也在一定程度上忽略了地方政府財政支出的需求，甚至在一定程度提高了財政權(quán)力的中央集權(quán)。[19]中國的政治環(huán)境并未給財政的地方分權(quán)提供廣泛空間和縱深發(fā)展的可能。表現(xiàn)為財政聯(lián)邦制中地方利益在政治上的正當(dāng)性，并未得到任何法律的追認(rèn)和價值觀念的支撐。換言之，中央集權(quán)的財政秩序并未徹底消失，很大程度上還只是一種非制度性的容忍。[20]由于中國人事控制權(quán)最終在中央，導(dǎo)致中國地方官員只對上負(fù)責(zé)而不對下負(fù)責(zé)，這使得中國財政聯(lián)邦制實施后已經(jīng)取得的地方權(quán)益隨時可能由于體制因素的影響而喪失殆盡。

三、是跨躍還是墮落：從財政聯(lián)邦制到憲政聯(lián)邦制

分稅制面臨的現(xiàn)實問題該如何解決，中國特色的財政聯(lián)邦制是否需要憲政聯(lián)邦制的政治保障？或者說，中國的財政體制改革和地方財政的分權(quán)是否意味著中國在憲政體制上必須實現(xiàn)從單一制向聯(lián)邦制的嬗變？如果能夠簡單地判斷單一制與聯(lián)邦制熟優(yōu)熟劣，這個問題就迎刃而解了?？上У氖?，問題卻并不如我們想象的那么簡單。就兩者經(jīng)濟調(diào)節(jié)的效率而言，不能簡單地得出結(jié)論：聯(lián)邦制高于單一制或者相反。應(yīng)該針對特定國家或者特定國家的特殊歷史階段進(jìn)行特別分析。這里絕對沒有一個唯一的公式或普遍的真理。在某一國家聯(lián)邦制財政效率更高，可能在另一國家卻恰恰相反。因此，任何模式都不具有普適性。聯(lián)邦制強調(diào)地方自治和分權(quán)，對地方是一種經(jīng)濟激勵，會廣泛地調(diào)動生產(chǎn)要素的積極性，從而促進(jìn)經(jīng)濟增長和財政增收。但如果沒有中央的統(tǒng)一的調(diào)控和引導(dǎo)，可能會造成各地間經(jīng)濟秩序和財政體制的無序甚至混亂。美國作為聯(lián)邦制國家也不允許州與地方稅法與聯(lián)邦稅法相抵觸，而且在與地方財政分配格局中，聯(lián)邦一級收入占較大比重。國際學(xué)術(shù)界在談到俄羅斯、烏克蘭等國的財政聯(lián)邦制的時候，基本都給予負(fù)面評價，認(rèn)為這些轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家實行的財政聯(lián)邦制是阻礙市場發(fā)育的。因此，不能認(rèn)為聯(lián)邦制一定比單一制更有效率。其實，理想的目標(biāo)最終是尋求集權(quán)與分權(quán)的黃金分割點。認(rèn)為“地方自治的和聯(lián)邦主義的政體安排，就將比中央集權(quán)下的垂直管理具有更大的資源整合優(yōu)勢?！盵21]的觀點不足為信。當(dāng)然，中國不搞政治的聯(lián)邦制更多的是政治本身的現(xiàn)實考慮，而不是出于財政方面的原因。正如一位經(jīng)濟學(xué)家皮吉·B·穆斯格雷夫所言，在一國之內(nèi)，決定政治邊界的主要因素，并不是提高財政效率的考慮，而是政治與歷史的力量。[22]基于深厚的歷史傳統(tǒng)和堅定的政治信念，瑞士的聯(lián)邦制并沒有因為拿破侖法國式的單一制的征服和強壓而最終被改造。中國這樣一個大國的特殊國情是經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，如果中國搞憲政聯(lián)邦制而不是單一制，只能加劇這種不平衡，其結(jié)果是相當(dāng)危險的。目前由于地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展不平衡和財力差距的懸殊，各地社會矛盾日趨復(fù)雜和嚴(yán)峻，中國的和諧穩(wěn)定遭遇巨大挑戰(zhàn)。而中國近幾年經(jīng)濟的高速增長，得益于中國國內(nèi)和平的政治環(huán)境。保障經(jīng)濟穩(wěn)定增長的國內(nèi)秩序?qū)τ谝粋€長久以來不間斷地搞大規(guī)模群眾政治運動的中國來說該是多么寶貴。顯然，單一制的體制更適合目前中國國家穩(wěn)定和諧的根本利益要求。因為一般而言單一制國家的中央調(diào)控能力更強。當(dāng)然，聯(lián)邦制也可能形成強有力的中央政權(quán)，但中國不曾有過這樣的歷史傳統(tǒng)和實踐經(jīng)驗，中國更不能也絕不應(yīng)該冒險進(jìn)行政治試錯。因為，這一試錯的結(jié)果難以想象，其風(fēng)險沒有任何人能夠承擔(dān)。這一點應(yīng)該喚起不斷鼓噪聯(lián)邦制的中國學(xué)者們警醒。分權(quán)同集權(quán)不是目的而僅僅是手段，正如單一制和聯(lián)邦制僅僅是一種國家手段一樣。其實，單一制和聯(lián)邦制在目的上是趨同的：兼顧統(tǒng)一與地方自治的需要，中央與地方權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)是“各得其所”[23]只要這些手段的運用能夠有利于國家財政秩序的和諧平衡以及經(jīng)濟活力的激發(fā)并促進(jìn)經(jīng)濟的長久持續(xù)的發(fā)展，無論憲政的單一制還是聯(lián)邦制都不重要。實際上，無論是單一制的國家結(jié)構(gòu)形式還是聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)形式，通過財政關(guān)系的妥善安排，都可以很好地處理中央與地方關(guān)系。單一制國家最大的價值在于，其更有利于實現(xiàn)國家的統(tǒng)一、主權(quán)的完整（在外強侵略和民族獨立時期）以及政治的穩(wěn)定（在建國以后的和平年代）。而且，單一制和聯(lián)邦制都可以進(jìn)行地方分權(quán)。作為單一制的韓國，憲法賦予了地方自治團體管理地方財政的權(quán)力，地方自治團體擁有自己的財產(chǎn)，保證了其在國家經(jīng)濟中的獨立，因此，韓國的地方自治團體在法律上被視為公法上的法人。[24]因此，只要是單一制憲政體制能夠適合一國特定的分權(quán)需要，并且可以提供地方分權(quán)的足夠自治空間，就沒有必要舍棄單一制而選擇聯(lián)邦制。如果說，聯(lián)邦憲政體制對于地方分權(quán)和民主價值，只不過是一個手段而非目的，那么人們就沒有必要盲目信奉聯(lián)邦制，而不顧本國的現(xiàn)實需要。其實，憲政聯(lián)邦制也不當(dāng)然意味著財政權(quán)的地方自治。如，澳大利亞聯(lián)邦在稅收立法方面具有獨占權(quán)，即征稅權(quán)屬于中央政府的排他性權(quán)力，各州沒有采取措施的空間，反而要在中央立法者預(yù)先設(shè)定的范圍內(nèi)活動。因此，聯(lián)邦總稅入相對于州來說較高。[25]在發(fā)展中國家，聯(lián)邦制多數(shù)都不免帶有中央集權(quán)的特點，如印度獨立后確立的聯(lián)邦制具有強烈的中央化的特征,被認(rèn)為是“集權(quán)主義的聯(lián)邦制”。1991年以來印度經(jīng)濟體制改革的一個重要內(nèi)容就是集權(quán)聯(lián)邦制下的分權(quán)化改革,這使得印度聯(lián)邦制逐漸從合作型聯(lián)邦制向競爭型聯(lián)邦制轉(zhuǎn)變。[26]這幾乎與中國的分稅制改革同步，也與單一制的中國解決相同的地方財政分權(quán)問題。對于中國而言，憲政的單一制與財政的聯(lián)邦制并存具有現(xiàn)實合理性，單一制下的地方財政分權(quán)也許是更佳選擇。因為，在不改變中國目前單一制的憲政體制的前提下，中國財政的地方分權(quán)仍然可以尋求適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間。單一制并不是地方財政分權(quán)的根本障礙，中國財政地方分權(quán)的縱深發(fā)展要清除的政治體制的障礙并不是單一制，而是在單一制框架內(nèi)長期以來形成的官僚科層體系、人事任免形成的唯上的責(zé)任制度、政治尋租所衍生的權(quán)力經(jīng)濟模式以及舊有經(jīng)濟體制和意識形態(tài)慣性的作用。中國完全可以在保留單一制的前提下，克服上述體制上的消極影響，從而推動中國財政地方分權(quán)的規(guī)范化運行并進(jìn)一步發(fā)展。為此，中國的憲法和稅收基本法[27]應(yīng)明確規(guī)定中央和地方稅收立法權(quán)劃分及其基本模式，進(jìn)一步理順中央與地方的財政關(guān)系，合理界定中央政府與地方政府的職責(zé)。具體而言，中央稅和共享稅的立法權(quán)全部歸中央，全國統(tǒng)一開征的地方主體稅種由中央統(tǒng)一制定基本法律法規(guī)及實施辦法，給予地方適當(dāng)?shù)恼{(diào)整權(quán)。地方財政立法不得與中央政府財政立法相抵觸。中央稅權(quán)與地方稅權(quán)發(fā)生沖突時，采用中央稅權(quán)優(yōu)先的原則。從公共財政的角度，劃分中央與地方政府職責(zé)的主要依據(jù)是公共服務(wù)的范圍，由此確定衡量集權(quán)與分權(quán)合理性界限的標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，全國性的和跨省區(qū)的公共服務(wù)由中央政府財政負(fù)擔(dān)，地方性的公共服務(wù)由地方財政列支。在處理中央和地方的稅權(quán)關(guān)系時，在中國，集權(quán)和分權(quán)的悖論長期存在意味著中央政府應(yīng)該與地方建立良性互動的財政運行機制。[28]根據(jù)國家發(fā)展的進(jìn)程，準(zhǔn)確判斷集權(quán)和分權(quán)的利弊，及時調(diào)整集權(quán)和分權(quán)的尺度，同時滿足集權(quán)和分權(quán)的需要。中央對于財政權(quán)力的收縮和增強并不是為了遏制地方的財政權(quán)力和消減地方的財政利益，而是通過雙方的利益協(xié)調(diào)，實現(xiàn)中央與地方財政權(quán)益的雙贏互補。[參考文獻(xiàn)]1．[美]漢密爾頓杰伊麥迪遜著，程逢如在漢舒遜譯：《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館1980年版。2．[美]瓦勒斯·奧茨：《財政聯(lián)邦主義》，中國社會科學(xué)出版社1999年版。3．[美]布倫南布坎南，黃延譯：《規(guī)則和成因：憲法經(jīng)濟學(xué)》，中國社會科學(xué)出版社1999年版。4．[日]北野弘久著，陳剛楊建廣等譯：《稅法學(xué)原論》（第4版），中國檢察出版社2001年版。5．[美]史蒂芬·霍爾姆斯凱斯·R·桑斯坦著，畢競悅譯：《權(quán)利的成本——為什么自由依賴于稅》，北京大學(xué)出版社2004年版。6．[美]喬治·斯蒂格勒：《地方政府功能的適當(dāng)范圍》，中國社會科學(xué)出版社2000年版。7．[德]馬斯格雷夫著，鄧子基鄧力平譯校：《財政理論與實踐》（第五版），中國財政經(jīng)濟出版社2003年版。8．［日］井手文雄：《現(xiàn)代日本財政學(xué)》(中譯本)，中國財政經(jīng)濟出版社1990年版。9．[英]維爾著蘇力譯：《憲政與分權(quán)》，三聯(lián)書店1997年版。10．胡錦光韓大元著：《中國憲法》，法律出版社2004年版。11．童之偉著：《法權(quán)與憲政》，山東人民出版社2001年版。12．張守文著：《財稅法疏議》，北京大學(xué)出版社2005年版。13．朱?；葜骶帲骸稇椃▽W(xué)原理》，中信出版社2005年版。14．張千帆著：《憲法學(xué)導(dǎo)論》，法律出版社2004年版。04年版。15．劉劍文主編：《財政稅收法》（第三版），法律出版社2003年版。[注釋][①]大連海事大學(xué)法學(xué)院教授、法學(xué)博士、博士生導(dǎo)師。[②]蘇力：《當(dāng)代中國的中央與地方分權(quán)》，《中國社會科學(xué)》2004年第2期。[③]王麗萍：《聯(lián)邦制與世界秩序》，北京大學(xué)出版社2000年版，第1頁。[④]張千帆：《西方憲政體系（下冊）》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第21頁。[⑤]中央集權(quán)（甚至極權(quán)）國家并不意味著絕對沒有地方分權(quán)，作為中國第一個集權(quán)專制的封建國家，秦朝最早施行了郡縣制，地方政權(quán)單位的確立成為中央集權(quán)的基礎(chǔ)。[⑥]楊利敏：《關(guān)于聯(lián)邦制分權(quán)結(jié)構(gòu)的比較研究》，載《北京大學(xué)法律評論》第5卷第1輯，法律出版社2003年版。[⑦]楊光斌：《國家結(jié)構(gòu)理論的解釋力與適用性問題》，《教學(xué)與研究》2007年第7期。[⑧]張道慶：《美國與法國財政聯(lián)邦主義比較》，《經(jīng)濟經(jīng)緯》2005年第3期。[⑨]蘇力：《當(dāng)代中國的中央與地方分權(quán)》，《中國社會科學(xué)》2004年第2期。[⑩]毛壽龍教授認(rèn)為，中