第九講 公共政策終結

1第九講公共政策終結張志勝2

公共政策終結公共政策周期3

第一節(jié)政策終結

涵義與作用對象與形式推動力量與障礙策略措施4政策終結的興起在20世紀60年代興起的公共政策運動中,對于公共政策過程鏈條上的一個重要環(huán)節(jié)即公共政策的終結問題缺少研究。70年代中期,西方各國面臨經濟滯脹問題,即面臨著需要全面調整公共政策的問題時,才認識到了公共政策終結在公共政策研究和實踐中的重要地位。自此開始,公共政策的終結問題才逐漸成為學術界熱門話題,吸引大量學者關注并討論這一問題。5政策終結本身就是公共政策過程的完整性的體現(xiàn)只有在關注政策制定系統(tǒng)的同時注重政策終結的科學研究問題,才能賦予公共政策以真正科學的面目。（理論意義）人類正在進入一個復雜性和不確定性迅速增長的歷史時期,,公共政策的生命周期會變得越來越短暫。在這種情況下,注重對公共政策終結問題的研究也同注重公共政策開發(fā)的研究一樣重要我國處于由計劃經濟向市場經濟的轉軌、由傳統(tǒng)經濟向現(xiàn)代經濟的轉軌過程中，舊政策的終結、新政策的出臺是經常的現(xiàn)象6政策終結主要是針對以下四種情況進行一是已經實現(xiàn)了政策的既定目標；二是發(fā)現(xiàn)政策背離了既定目標；三是發(fā)現(xiàn)政策完全是多余而無效的；四是政策的實施引發(fā)了更為嚴重的問題：

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公共政策終結的涵義“終結”一詞，人們在生活中常用，它一般是指某一活動事物在時間和空間上的終止或結束。

公共政策終結是指政策制定者經政策評估后，發(fā)現(xiàn)一些政策已經過時、多余、失效，或引發(fā)了重大不良后果，采取必要措施予以終止的行為。公共政策終結不是一種自然形成的現(xiàn)象。而是一種人們的主動性行為，是人們在政策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)問題并予以糾正，旨在提高政策績效的政策行為。8公共政策終結的特征（l）強制性。一項政策的終結總是會損害一些相關的人、團體和機構的利益，遇到強烈的反抗。因此，往往靠強制力來進行。

（2）更替性。政策終結意昧著新舊政策的更替，是政策連續(xù)性的特殊表現(xiàn)。（3）靈活性。政策終結是一個復雜而又困難的工作，必須采取審慎而又靈活的態(tài)度，處理好各種動因和關系。9

政策終結的地位

政策終結在政策過程中的地位主要表現(xiàn)在兩個方面：一是政策終結宣告了舊政策的結束；二是政策終結預示著新政策的啟動。政策終結在政策的周期循環(huán)中擔負著承上啟下、開拓未來的任務，是政策過程中不可或缺的一個環(huán)節(jié)。10政策終結的作用（現(xiàn)實意義）1、有利于節(jié)約政策資源

－－實際成本、機會成本2、有利于提高政策效率

－－有利于其他政策的順利執(zhí)行3、有利于政策過程的優(yōu)化和政策質量的提高

－－發(fā)現(xiàn)問題、糾正錯誤、總結經驗、吸取教訓消極影響（1）頻繁的政策終結會造成政策不穩(wěn)定的感覺；（2）頻繁的政策終結會損害政府形象；（3）打擊原政策受益者的積極性；

……11

政策終結的對象1、權力與責任

政策執(zhí)行首先表現(xiàn)為權力的履行和責任的承擔，而政策終結則預示著相應權力的喪失和相關責任的放棄。2．政策功能(服務與管制)

政策功能主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行機構所提供的服務或管制，政策終結則預示著相應服務的停止或相關管制的撤銷。3、相關組織

政策執(zhí)行活動是組織活動，必須通過一定的組織來完成，而政策終結通常會伴隨相關組織的縮減或撤銷。12政策終結的類型功能的終結機構的終結政策本身的終結項目的終結13政策終結的類型

1、根據政策層次的分類——P·德利翁

政府功能的終結政府組織的終結狹義上的政策終結項目終結14根據政策終結程度的分類——P.德利翁和布魯爾（1983）根據政策終結所需時間而進行的分類——巴爾達茨1．代替型2．合并型3．分離型4．漸減型5．斷絕型1．爆發(fā)型2．漸減型3．混合型15政策終結的形式BECDA廢止替代合并縮減分解16替代

－－指用新政策替代舊政策，但所面對的政策問題和政策目標基本沒有改變（九年義務教育政策）。

目的：更好解決舊政策沒有解決或根本解決不了的問題，以滿足目標群體的政策需求，實現(xiàn)政策目標。合并

－－指舊的政策雖被終止，但部分實際功能并沒有被完全取消，而是將其合并到其他政策內容中去。

方式：終止的政策內容合并到一項已有的政策中把兩項或以上終止的政策合并為一項新政策（普通高校統(tǒng)一繳費政策）17分解

－－就是將舊政策的內容按照一定的規(guī)則分解成幾部分，每一部分形成一項新的政策。

例如：單位保障－－養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、人壽保險、醫(yī)療保險、生育保險等?？s減

－－就是采用漸進的方式，一步步對政策進行終結，其目的是有效緩解因政策終結所帶來的巨大沖擊，逐步協(xié)調各方面的關系，比較穩(wěn)妥地實施終結，減少那些不必要的損失。

例如：

物價政策改革老人老政策、新人新政策：司法考試、分房…

18公共政策終止的形式政策計劃終止政策資源終止政策組織終止政策功能終止19政策終結的推動力量與障礙公共政策終結的推動力量公共政策終結的障礙20政策終結的推動力量

（1）財政困難。財政赤字、稅收減少等而導致政策或項目的終結；（2）政府的低效率。即政府機構的效率太低、成本太高而導致政策或項目的終結；（3）政治意識形態(tài)。意識形態(tài)以及價值觀念的改變或沖突導致政策或項目的終結；（4）行為理論的變化。即關于人性、行政管理和社會服務應如何提供方面理論的變化導致政策或項目的終結；（5）學習。采用“試錯法”方式，在政策實踐中學習，隨時終結那些錯誤的政策或項目。21國稅總局原副局長曝廢除農業(yè)稅真相：成本太高

原來有些稅種設計時就不計成本，比如屠宰稅、農業(yè)稅，等等。哪怕收1元錢的稅5毛錢甚至是8毛錢成本也無所謂。最典型的例子是農業(yè)稅，全國征600億，成本有多少都算不出來的。比如，北京在廢除農業(yè)稅前，能收約8000萬農業(yè)稅，征收直接成本就有6000萬，早就沒有什么征收的價值了22孫志剛之死與強制性收容遣送

政策的終結封面故事孫志剛死亡真相………18

4月25日之前，孫志剛的親人已在廣州奔走了30多天，找了幾十個部門，但沒有人告訴他們，他們的兒子為何而死，誰又該為此負責。

4月25日，《南方都市報》就此提出疑問。中共中央政治局常委、政法委書記羅干和中央書記處書記、政法委副書記、公安部部長周永康做出批示。

5月12日，散布于6個省的全部18名涉案者被抓獲歸案。5月20日，檢察機關提起公訴。6月5日，18名被告在廣州市的三個法庭同時受審。6月9日，18名被告中一人被判死刑，一人死緩，一人無期徒刑，其余15人的刑期加起來大約100年。誰該為孫志剛之死負責………………26孫志剛案件我們要注意什么？…27評論以強凌弱，于國何福？于民何利？……3023政策系統(tǒng)本身的自我更新的特性：一是政策系統(tǒng)是一個不斷進行新陳代謝的系統(tǒng)，必須隨著變化了社會經濟發(fā)展以及國際形勢的變化制定新的政策，而有時只有推陳才能出新，政策終結包括了這種推陳出新的過程；二是政策系統(tǒng)也是一個個不斷與周圍環(huán)境互動、修正自身的過程。24公共政策終止障礙公共政策終止障礙

組織障礙

心理障礙社會障礙法律障礙資源障礙

251．心理方面的障礙

－－政策制定者、執(zhí)行者、受益者政策受益者—不愿既得利益（權力、地位、經濟利益）受到損失政策制定者—不愿承認所制定的政策無存在必要甚至錯誤決策政策執(zhí)行者—不愿自己的實際利益或發(fā)展前途受到威脅（存廢）2．組織方面的障礙

－－組織尋求生存和發(fā)展及自我擴張本性

某一機構存在的時間越長，它被終止的可能性就越小，經過一段時間，會形成繼續(xù)存在的條件和對它的支持?！材匪埂·安德森263．社會方面的障礙

－－反對勢力聯(lián)合起來共同抵制政策的終結4．法律方面的障礙

－－法律程序繁瑣、耗時、復雜，及責任追究的影響5．資源方面的障礙

－－沉淀成本、終結行為本身消耗、僥幸心理

27公共政策終止的倡導與反對

支持者反對者政策的推行與政策反對者的利益沖突利益差別主張改革的推行新政習慣性出于公心的參與者減輕政府與人民的負擔認知28政策終結的措施1．加強宣傳教育，消除抵觸情緒。

－－宣傳適度、給對方選擇自由、防止逆反心理產生2．樹立新的觀念，營造改革氣氛。

－－把握時機、因勢利導、創(chuàng)新觀念、改變認識傳播試探性信息，就是政府在正式宣布終止某項政策之前，在一些非正式場合，流露出進行終結的信息，以測定公共輿論對這一行動所持的態(tài)度。

例如：1978年真理標準的大討論293．公開評估結果，爭取更多支持。

－－通過此途徑獲得更多社會力量的聲援和支持4．廢舊立新并舉，緩解終結壓力。

－－減少政策目標群體利益損失；防止顧此失彼5．做出必要妥協(xié)，減少終結代價。

－折衷與妥協(xié)是正常社會現(xiàn)象，但政府不應作無原則退讓30政策終結的力場較量觀望者觀望者政策終結改革者反對者舊政策受害者舊政策制定者既得利益者執(zhí)行者支持者反對者【案例】高考加分政策調整2010年11月，教育部、國家民委、公安部、國家體育總局、中國科協(xié)等五部門聯(lián)合發(fā)文規(guī)范和調整部分高考加分項目。根據調整政策，高中生在奧林匹克競賽中獲得好成績不再成為保送上大學的“敲門磚”，體育特長生在高考中的加分則最高不超過20分。

2010年11月教育部官方網站公布了教育部、國家民委、公安部、國家體育總局、中國科協(xié)等五部門聯(lián)合發(fā)布文件，規(guī)范和調整部分高考加分項目，主要涉及中學生學科奧賽(以下簡稱奧賽)和部分科技類競賽高考加分，以及體育特長生加分兩個項目。新政策將于2014年高校招生時執(zhí)行。

本次奧賽保送及加分調整，大幅減少了高中畢業(yè)生保送大學資格。全國奧賽一、二、三等獎，最多加20分向高校投檔，不再具備高校招生保送資格；獲得省賽區(qū)一等獎的學生，既無保送資格，也不加分。高中階段獲得全國中學生奧賽決賽一等獎并被中國科協(xié)遴選為參加國際奧賽國家隊集訓的學生，才有資格保送上大學。其余種類的各種競賽獲獎者不再具備保送生資格。全國奧賽獲獎者以及體育特長生最高加分不得超過20分。

今后所有擬享受高考加分的考生，均須經過本人申報、有關部門審核、省地校三級公示等3個環(huán)節(jié)后方能予以認可，加大資格考生加分信息公示力度和社會監(jiān)督效度。

思考題：教育部為何要對高考加分政策進行調整？

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促進政策終結的有效途徑美國學者羅伯特·貝恩在《如何終結公共政策》中提出了十二項忠告堪稱經典：

(1)推遲新的受惠者。

(2)擴大政策支持者的范圍。

(3)把焦點放在政策的危害性上。

(4)不要妥協(xié)。

(5)吸收局外人作為終結者。

(6)避免立法表決。34(7)不要侵犯立法機關的特權。

(8)利用意識形態(tài)的轉變來證明危害。(9)接受短期內增加的代價。(10)提倡采用而不是終結。(11)只終結必要的部分。

(12)別放試探性氣球。

那些與政策相關的人員都愿意看到政策繼續(xù)存在下去，卻很少有人喜歡聽到計劃失敗或計劃改變?！闋査埂·瓊斯35

政策變化

Ⅰ.政策變化的兩種基本模式

范式轉換或中斷----平衡模式，即政策連續(xù)過程出現(xiàn)中斷或飛躍，新政策取代舊政策。常規(guī)變化模式，即政策在保持基本方向或目標的前提下發(fā)展深化，或新舊政策之間保持較大程度上連續(xù)性。a、林德布羅姆的漸進主義理論，現(xiàn)行與可行的博弈b、政策次屬系統(tǒng)（政策參與者團體）對政策領域的壟斷。36<一>政策風格（常規(guī)的政策變化）政策風格：指同一批政策參與或團體長期主宰相關領域政策的制定執(zhí)行，相關的政策問題總是被放在相似或相同的脈絡和途徑中加以處理最終形成特有的風格。

<二>政策發(fā)展中的“范式”變化“范式”轉換：是一個重新概念化的過程，即拋棄掉舊的概念體系，建立新的概念體系，即對經驗材料進行新的系統(tǒng)化解釋的過程。37“政策范式”六個階段

①范式穩(wěn)定性②反常的積累③實驗④權威的破滅⑤爭議⑥新范式制度化

38影響范式變化的因素

（1）傳統(tǒng)道德、風俗習慣、意識形態(tài)的約束。（2）統(tǒng)治者的素質、責任心。（3）集團利益的沖突。（4）官僚機構內部的反勢力。39亞當斯密的經濟自由主義范式—〉凱恩斯主義范式—〉貨幣主義范式?？v觀中國農業(yè)政策的四次變化政策范式視野下的中國社會政策政策整體：從經濟政策時代到社會政策時代社會政策：從再分配型到發(fā)展型社會政策40Ⅱ.政策變化的原因

政策總是基于特定的社會問題，以特定的時間和條件為轉移。任何政策都是相關利益主體相互博弈，相互妥協(xié)的結果。任何政策都是需要逐漸完善。41公共政策變化的原因權威決策者變動

政策環(huán)境變化政策資源限制政策效果低下

政策合法性喪失政策變遷42Ⅲ.政策變化類型根據變化的范圍政策局部變化政策整體變化（政策創(chuàng)新）根據引起變化的因素政策內在變化政策外在變化根據變化的順序政策“自上而下”的變化政策“自下而上”的變化43公共政策變化的類型按政策變化強度劃分按政策變化程度劃分按政策變化形式劃分可分為斷裂式變遷、漸進式變遷可分為部分變遷、重大變遷、完全變遷可分為合并變遷、分解變遷、替代變遷44公共政策變化的類型（續(xù)）按政策變化內容劃分按政策變化模式劃分按政策變化能動性劃分可分為目標變遷、組織變遷、資源變遷工具變遷

可分為周期性變遷、非周期性變遷

可分為主動性變遷、被動性變遷

45第二節(jié)公共政策周期政策周期的內涵研究政策周期的意義政策周期與經濟周期46政策周期內涵政策周期是指政策經過制定——執(zhí)行——評估——監(jiān)控——終結這幾個階段后形成的一個周期；它還表明，新的政策往往不是憑空產生的，常常是原有政策的延續(xù)，是為了適應新情況而對原政策加以修改調整，從而形成政策的一個新周期，實現(xiàn)新老政策的交替循環(huán)。一個完整的政策周期包括:(1)政策制定階段;(2)政策執(zhí)行階段;(3)政策評估階段；（4)政策終結階段.

47政策周期的類型階段性政策周期功能性政策周期主要針對政策的執(zhí)行階段而言,任何一項政策的執(zhí)行都有其功能性的生命周期.認為這個周期包括:(1)執(zhí)行的政策起著積極的促進作用;(2)執(zhí)行的政策的主流起著積極作用，但支流已經在發(fā)生副作用;(3)政策的主流開始發(fā)揮副作用，可能有部分支流起著積極作用;(4)執(zhí)行的整個政策都在發(fā)揮著副作用,說明這時的政策應該予以終結而代之以新的政策.反復性政策周期就是指在一定的時間范圍內,同樣或相似的政策過程有規(guī)律地反復出現(xiàn).48政策周期研究的興起20世紀60年代末,美國政策科學由趨前分析向趨后分析發(fā)展，并提出“政策周期”概念“趨前”分析：為決策者草擬、提供各種政策方案“趨后”分析：對現(xiàn)有政策進行研究與修正，用以分析政策經過制定、實施、評價階段,并最終必然走向“政策終結”的運行過程。政策周期理論最早由美國政策學家C.O.瓊斯提出。他在分析政策過程時，提出一種旨在合理系統(tǒng)地考察公共政策的制定與實施的分析框架，這個政策過程分析框架便構成了政策周期理論的雛形49政策周期研究類型50研究政策周期的意義豐富公共政策分析的理論內容，完善政策科學的理論體系提高政策制定的科學性通過政策周期階段化的研究，可以優(yōu)化政策制定系統(tǒng)，促進政策決策的科學化，減少政策制定的失誤，確保政策發(fā)揮應有的作用鞏固和發(fā)展現(xiàn)行政策，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性了解政策是否實現(xiàn)了預期目標作為政策修改、調整或終結的依據吸取政策經驗教訓，使新政策在新一輪周期中揚長避短，提高政策功效。51政策——經濟周期政策—經濟周期：是指周期性的政策變化使經濟發(fā)展處于經濟擴張期與緊縮期的交替變換中，形成經濟周期。這個概念考察的是政策的周期性波動對經濟發(fā)展的影響。52y經濟增長率0t時間衰退復蘇蕭條繁榮經濟周期四階段532．關于經濟波動成因的經濟學觀點：自1929年西方發(fā)生經濟大危機以來，經濟學界開始對經濟波動和經濟周期的研究觀點：經濟內部原因：很多經濟學家認為引起經濟波動的原因是由其經濟內部變量(比如價格、供應與需求、工資與就業(yè)、投資與消費等等)引起的,由此形成了比較成熟的經濟波動理論,如消費不足理論、投資周期理論、貨幣主義周期理論、真實經濟周期論等等。經濟外部原因：包括太陽黑子理論、戰(zhàn)爭和人口等54資本—

投資規(guī)模勞動力—

新增就業(yè)人數(shù)技術創(chuàng)新經營管理……行政決策（政治動員沖擊和政治命令沖擊）制度變革和體制變動政治事件戰(zhàn)爭自然災害……內部因素外部因素經濟周期發(fā)生的原因55公共政策雖然進入了經濟學家的視野，但是他們認為政策屬于經濟波動的外部因素，其對經濟波動影響并不具有極為重要的作用。563．關于經濟波動原因的政治學觀點：政治家的動機主要不是從長期經濟發(fā)展角度考慮經濟政策，他們更多地把精力花費在下一輪選舉的短期目標上。結果是：大選前,執(zhí)政黨為了取得選民支持以求