權利清單制度樣本

國內行政權力清單制度——讓權利在陽光下運營概念：權力清單是將各級政府及其工作部門所行使各項公共權力進行梳理和記錄，以清單形式向社會發(fā)布，積極接受社會監(jiān)督一項制度。行政機關行使職權，要在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定范疇內進行。要在清單列舉權利事項內進行。權力清單為公共領域各個主體所樹立原則是:對于政府,“法無授權不可為”“法定責任必要為”；對于市場主體和人民群眾,“法無禁止即可為”。通過理順各方行動范疇邊界,樹立各方行動準則,才干理順政府與市場、社會三者之間關系。政策提出和發(fā)展階段國內政府權力清單制度發(fā)端于先后，隨著政府信息公開履行初見端倪[8]。在整體進程中，權力清單建設呈現(xiàn)出自上而下有關配套法律法規(guī)提供根據(jù)，自下而上地方試點摸索經(jīng)驗上升為統(tǒng)一制度過程。第一，政府權力清單制度初探階段。這一階段以有關配套法規(guī)為行政權力規(guī)范行使提供合法根據(jù)為特點。國家法律、法規(guī)和中央決定等“上位法”是地方進行制度實驗重要根據(jù)和行動指南。政府權力清單制度發(fā)端于先后國內啟動對行政機關詳細行政行為全面規(guī)范工作，特別是《行政允許法》以及《全面推動依法行政實行綱要》頒布，對依法行政作出全面規(guī)劃和安排。以此為基本，行政執(zhí)法責任制在全國范疇內展開，各行政機關梳理行政執(zhí)法根據(jù)、分解行政執(zhí)法職權和擬定行政執(zhí)法責任，行政職權邊界得以明晰。如，河北省在行政執(zhí)法責任制基本上，以省商務廳、省國土資源廳、邯鄲市政府為試點，依法清理行政權力項目，公開政務運作流程[9I。，湖南省面向全省各級、各部門與省直機構提出依法界定執(zhí)法職責工作，梳理執(zhí)法根據(jù)并將梳理成果報法制機構審核，在此基本上精確界定執(zhí)法職權、科學分派執(zhí)法職權、減少執(zhí)法層次、規(guī)范執(zhí)法程序，并通過訂立責任書、責任狀或擬定執(zhí)法工作目的等形式明確詳細責任。第二，政府權力清單制度試點導人階段。這一階段以政府權力公開透明運營試點工作為權力清單制度建設提供合理途徑為特點。在對政府權力逐漸規(guī)范規(guī)定基本上，政府信息公開和政府權力公開透明為政府權力監(jiān)督提供了重要渠道。國務院通過《政府信息公開條例》，確立了政府信息除法定例外均應當予以公開制度。自始，全國政務公開領導小組將推動行政權力運營公開透明列為全國政務公開要點。3月，中央紀委、中央組織部啟動了縣委權力公開透明運營試點工作，在江蘇省睢寧縣、河北省成安縣和四川成都市武侯區(qū)開展縣委權力公開透明運營試點。隨著政府信息公開履行，在各地權力公開透明運營試點實踐中，權力清單摸索初見端倪。如浙江省紹興市錢清鎮(zhèn)結合中心鎮(zhèn)運營特點，擬定用權主體和權力項目數(shù)，對權力清單體系進行編碼和重點解釋[10](P186’；4月，四川省成都市人民政府辦公廳發(fā)布《關于推動行政權力網(wǎng)上公開透明運營工作意見》，并在全國率先進行行政權力網(wǎng)上公開透明運營工作[11]；，寧夏鹽池縣通過編制縣委書記權力公開透明運營“流程圖”，做好限權、確權、分權工作，梳理出縣黨代會職權5項、縣委全委會職權8項、縣委書記職權27項、常委班子成員職權143項[12]。在行政權力公開透明運營工作成果基本上，各地進一步對權力事項進行梳理，摸索各具地方特色權力清單改革形式。如1月9日，北京市西城區(qū)人民政府開通“西城區(qū)行政權力公開透明運營網(wǎng)”，將2128張行政權力運營流程圖在網(wǎng)上發(fā)布并通過該網(wǎng)“曝光”其“權力清單”。通過普查，全面摸清了全區(qū)68個部門所掌握5000余項行政職權，實現(xiàn)了部門全覆蓋等[13l。第三，政府權力清單制度規(guī)范推廣階段。這一階段以中央制度規(guī)定為自下而上多層次地方試點注入改革動力為特點。在總結各地試點經(jīng)驗基本之上，十八屆三中全會提出：“履行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運營流程?！盵4](P36)3月，國務院審改辦在中華人民共和國機構編制網(wǎng)公開了國務院各部門行政審批事項匯總清單，這是中央政府初次發(fā)布權力清單。至，隨著簡政放權辦法頒行，已相繼取消和下放了9批共798項行政審批事項[14|。政府權力清單制度由自下而上地方試點轉化為自上而下統(tǒng)一規(guī)定。中央統(tǒng)一制度規(guī)定為各級政府權力清單建設注入新動力，地方各級政府普遍開展了權力清單建設。如浙江省在11月份開展“三張清單一張網(wǎng)”建設，涉及政府權力清單、公司投資項目負面清單、財政專項資金管理清單和省、市、縣三級聯(lián)動浙江政務服務網(wǎng)，并于6月25日發(fā)布[15]；3月31日，武漢市發(fā)布市級行政權力和政務服務事項清單，在此基本上，4月4日發(fā)布區(qū)級權力清單[16]，權力清單將行政裁決、行政強制、行政征收、行政服務、行政征用等15個類別進行全面細分，完整勾勒出政府部門權力邊界；3月7日，浙江富陽率先在全國曬出了首份縣域權力清單，形成了“三單一圖一改”初步成果，將原始行政權力從7800多項削減到4825項、慣用行政權力從2500多項削減到1474項，同步制定了部門責任清單、公司投資“負面清單”，編制了一張權力運營圖，推動了一系列審批制度改革[17]；12月2日，廣東省發(fā)布《廣東省行政審批事項通用目錄》，成為國內首張涵蓋省、市、縣三級所有行政審批事項一單式“縱向權力清單”[18]。3、提出根據(jù)從理論背景來看，權力清單制度重要著眼于權力制約與監(jiān)督。在政治生活中，權力是一種支配性力量，權力主體可以依照自己意愿，憑借某種身份、能力或影響力來控制她人行為、支配資源分派。因此，權力如果不受到限制和約束，極易浮現(xiàn)濫用現(xiàn)象，“絕對權力導致絕對腐敗”?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》第9條規(guī)定行政機關應當積極公開政府信息，第lO條規(guī)定了積極公開政府信息主體，即縣級以上各級人民政府及其部門?！稐l例》出臺可謂是規(guī)定政府以及有關部門公開信息有了法律根據(jù)。4、有利地方：權力清單制度為行政權力行使劃定邊界、明晰權責，同步將行政職權以清單形式發(fā)布于眾，接受大眾監(jiān)督，這實質上是依法治權，轉變政府職能，打造有限政府、責任政府重要舉措，是從制度上解決權力濫用、權力尋租，防止行政不作為，提高行政效能重要內容，對于依法治國、建設法治政府具備深遠意義。(一)權力清單制度有助于行政權力公開透明運營，推動法治政府、法治國家建設。在當代社會中，法治政府應當公開透明，倡導開放透明政務運轉模式，增進管理者與公眾交流互動。權力清單制度建設為當前履行行政權力公開透明注入了強大動力。權力清單制度將行政機關權力所有向社會公開，供公眾理解，因而權力清單制度自身就是政府公開透明構成某些，這一制度存在以及制度良好運營自身就表白政府公開透明度提高。權力清單制度履行有助于推動各級政府機構明晰自身權責、全面對的履行職能。權力清單制度首要工作就是厘清政府權責邊界，按照職權法定和市場優(yōu)先原則，依照實際提供公共服務內容，對政府部門既有行政職權進行系統(tǒng)梳理，以清單形式明確各個機構職權范疇、運營程序、責任大小，從而讓每個政府部門和工作人員都知曉自身究竟有哪些權力，如何行使，承擔什么樣責任。這樣就有助于政府機構更好地“定責”“明責”，履行職責，并且在一定限度上解決不同部門之間、層級之間職責交叉、互相推諉、部門本位主義等問題，克服行政不作為、亂作為、懶政、怠政、失職等現(xiàn)象；同步也有助于更加科學合理地設立機構人員，增進政府精簡效能。在這個意義上看，“建立權力清單制度是對政府行政行為重塑，它將啟動建設法治政府和服務型政府新途徑，很有也許成為推動國家治理體系和治理能力當代化重要制度辦法。(二)、權力清單制度有助于遏制權力濫用行為，加強社會監(jiān)督。履行權力清單制度，根據(jù)法律規(guī)定和政府提供公共服務實際內容劃定行政權力范疇，明確各個部門權力空間、運營程序，使政府權力有法有據(jù)、流程清晰、公開透明，有助于將權力關進制度籠子，變化政府權力過于集中、過度管理現(xiàn)象，消除各種于法無據(jù)行政收費、行政允許、行政審批行為，壓縮權力尋租空間，從源頭上切斷腐敗滋生鏈條，防止權力濫用。同步，權力清單制度也可以最大限度地讓社會公眾知曉各級行政機構職權內容、行使程序，以公眾知情權“引領權力清單實行過程，目的指向明顯，達到途徑明確，消除權力在實行過程中任意擴張、濫用、腐敗和懈怠等問題，也可以有效體現(xiàn)民眾對權力存續(xù)運營中制衡意識，代表和反映了大多數(shù)人民群眾利益訴求，”⑤維護社會公眾民主權利，推動政府簡政放權、職能轉變。(三)權力清單制度契合了服務型政府內在規(guī)定，有助于合理地界定政府與市場關系、釋放市場與社會活力。權力清單制度作為政府職能轉變重要途徑，其重要價值就在于尊重市場和社會發(fā)展自主性，削減政府在經(jīng)濟發(fā)展中話語權、支配權，變化過去那種政府深度參加市場規(guī)則制定、執(zhí)行做法，將社會、市場能做好事情交還給社會；同步，行政管理機構進一步轉變職能、簡政放權，最大限度地給市場和公司松綁減負，為知識、技術、資本、管理釋放活力創(chuàng)造空間。因而，“從長遠來看，權力清單制度將為釋放改革紅利、激發(fā)社會活力、消除市場扭曲提供制度保障。”5、弊端和問題從各地實踐來看，權力清單制度在實行過程中也存在若干問題。譬如，政府職權梳理和擬定缺少明確法律根據(jù);行政審批改革重要由政府自身推動，缺少社會成員、有關專家等社會主體參加；各級政府在權力清理時基于部門利益驅動，選取性清理現(xiàn)象比較明顯；有關行政職權回歸社會后，與之相相應市場主體自我規(guī)制能力尚有待提高。行政機關維度：存在悲觀應對、形式主義問題。某些政府部門推動權力清單制度建設較為遲緩和艱難一種重要因素在于政府內部具備“經(jīng)濟人”屬性和“官本位”觀念行政官僚因私利和官癮而在暗中悲觀抵制。尚有，有政府部雖然發(fā)布了所謂權力清單，但發(fā)布權力清單只是在礙于中央權威和壓力下，為應付檢查，對行政權力進行簡樸化、程式化梳理，形式主義嚴重。清單自身維度：存在規(guī)范不夠、覆蓋不全問題。，雖然中央明確了在國家治理層面推動權力清單制度建設，在全國范疇內權力清單制度建設依然處在一種各地行政機關隨意開展“碎片化”狀況。權力清單規(guī)范不夠詳細是指權力清單分類原則、格式規(guī)范、運營流程等由各地行政機關自主設計乖LI擬定，尚未形成全國統(tǒng)一原則。此外，權力清單制度建設還存在覆蓋不全問題。權力清單制度建設目的范疇是覆蓋行攻機關各層級、各部門以及各領域，但現(xiàn)實并非如此。保障機制維度：存在立法滯后、監(jiān)督乏力問題。在某種限度上，法制保障以及監(jiān)督機制跟不上是促成這種狀況重要因素。法制保障跟不上重要是說專門為權力清單制度而進行立法滯后。沒有從立法上明確權力清單編制和公開主體、主體權限以及清單效力等這些對全面科學推動權力清單制度最為核心內容。6、權力清單制度法律方面完善（1）、詳細根據(jù)上完善權利行使行政權主體所根據(jù)法律存在很大模糊性。權力清單列舉權利根據(jù)法律法規(guī)大多明確寫明了詳細法條詳細規(guī)定，但諸多根據(jù)直接羅列法律條文沒有詳細展開。以浙江省為例，浙江省教誨廳具備教師資格認定審批權，詳細根據(jù)只寫了《中華人民共和國教師法》第l2條、第13條，沒有詳細展開。那么有關人員在需要查看此內容時還需自己查找法律規(guī)定?！督處煼ā返趌2條規(guī)定，本法實行前已經(jīng)在學?；蛘咂渌陶d機構中任教教師，未具備本法規(guī)定學歷，由國務院教誨行政部門規(guī)定教師資格過渡辦法。將這一條作為實行此項權利根據(jù)未免太過牽強。由于《教師法》第12條內容強調是獲得教師資格應當具備學歷條件，并沒有說不具備此項條件將交由關于教誨行政部門負責。不只是浙江省存在這樣問題，其她省市也有，因此無論是當前已經(jīng)發(fā)布還是準備發(fā)布清單，都應當明確寫明行使權力根據(jù)，依照這一根據(jù)與否表白享有這一職權，而不能為了發(fā)布而發(fā)布，“法無授權不可為”應當是行政機關始終遵守基本原則，要把這一原則貫穿到“行政行為”始終。（2）、法律程序上完善自5月t5日至11月24日，國務院共發(fā)布了五項決定。以5月29日國務院發(fā)布《國務院關于取消和下放一批行政審批項目等事項決定》為例，《決定》中明確寫到16項擬取消或下放行政審批項目是根據(jù)關于法律設立，國務院將依照法定程序提請全國人民代表大會常務委員會修訂有關法律規(guī)定。國務院發(fā)布5個決定中每一次取消或是下放行政審批事項均有法律根據(jù)，嚴格按照法律程序。地方在履行權力清單制度同步更應當嚴格按照法律程序進行?！缎姓试S法》第21條做出了明確規(guī)定，也許咱們在行政審批程序上法律根據(jù)不全面，諸多問題沒有做出詳細規(guī)定，但是在有法律規(guī)定范疇內應當嚴格按照規(guī)定行使職權。自己取消或下放了哪些審批事項，詳細根據(jù)是什么都應當有公開文獻供查看。、可以以法律或行政法規(guī)形式對權力清單制度進行明確規(guī)定?？梢灾贫ㄒ徊啃姓嗔η鍐畏矫娣苫蛐姓ㄒ?guī)，對權力清單制度履行做出相應規(guī)定，并加以規(guī)范。規(guī)范內容詳細涉及：一是把發(fā)布權力清單作為政府職責來規(guī)定。各級政府及其工作部門必要根據(jù)有關法律法規(guī)對其行政權進行清理并列出權力清單。二是明確權力清單應包括基本內容。即對各行政機關在權力清單中應包括事項作出規(guī)定，普通涉及權力清單范疇、每項權力實現(xiàn)流程圖、責任清單、負面清單等，使得各行政機關清單在內容上具備相對統(tǒng)一性。三是規(guī)定各地定期對權力清單進行修訂，實時更新，進行動態(tài)管理。特別是隨著有關法律法規(guī)修改和情勢變化，都要對權力清單內容進行更新，及時將不需要政府干預權力從清單中刪除，將政府增長權力通過關于機關審查后及時發(fā)布在清單里，以保證權力清單時效性和精確性。四是規(guī)定權力清單是各級政府依法行政根據(jù)，不在權力清單范疇內，不得實行；對非行政允許審批事項進行嚴格監(jiān)管，要遵循“法無授權不可為”法律原則，對沒有法律根據(jù)權力，要堅決杜絕。權力清單劃定政府權力邊界，不容許行政權越雷池一步。五是規(guī)定應有法律責任。針對各級行政機關權力清單發(fā)布和實行狀況，規(guī)定對不按照規(guī)定實行權力清單行為應承擔相應法律責任。、以地方性法規(guī)形式對權力清單內容予以法制化。對地方政府權力清單法制化比較簡易途徑有兩種方式：一是地方政府規(guī)章形式，一是地方性法規(guī)形式。以地方政府規(guī)章形式對政府權力清單進行規(guī)范，仍難逃脫政府自己為自己制定規(guī)則所帶來弊端。地方性法規(guī)就不同了。權力清單是對行政權力進行控制和監(jiān)督，對行政權監(jiān)督比較好方式就是發(fā)揮權力機關作用，以地方性法規(guī)形式對權力清單內容進行法制化，可以充分體現(xiàn)地方人民意志，可以有效發(fā)揮地方權力機關監(jiān)督作用。并且，以地方性法規(guī)形式體現(xiàn)權力清單內容，可以作為行政訴訟根據(jù)，如果行政主體不按照權力清單內容認真履行，行政相對人可以提起行政訴訟，權力清單內容將作為法院審理行政案件裁判根據(jù)，以更好地發(fā)揮司法權對行政權監(jiān)督。7、推動權力清單制度加強權力清單制度建設頂層設計和統(tǒng)一領導。習近平總書記在《關于(中共中央關于全面深化改革若干重大問題決定)闡明》中指出：“全面深化改革是一種復雜系統(tǒng)工程，單靠某一種或某幾種部門往往力不從心，這就需要建立更高層面領導機制。”，為了加強權力清單制度建設統(tǒng)一領導和協(xié)調行動，建議設立國務院權力清單制度建設領導小組辦公室。此外，省級政府也要成立省政府權力清單制度建設領導小組辦公室，