地方政府債務(wù)可持續(xù)性研究教材

地方政府債務(wù)融資可持續(xù)性

——理論探討、風(fēng)險評估及未來改革設(shè)計

發(fā)改委投資研究所林勇明2014年2月總的結(jié)構(gòu)理論——現(xiàn)狀——未來改革。先探討一般性規(guī)律，再以此來分析現(xiàn)狀問題，

再針對問題設(shè)計未來的改革方向與措施。體會：第三部分能否提出有新意、可操作性較強(qiáng)的意見，取決于第二部分能否把問題診斷清楚，而這又取決于“理論部分”是否把普遍規(guī)律搞清楚，并建立起較完備的分析框架。

課題的“解題”與研究角度

1．地方政府的內(nèi)涵。是“aregionalgovernment”還是“regionalgovernments”?是個體還是整體？在文中，我們更多的時候是把地方政府當(dāng)作一個整體來探討。當(dāng)然，整體的研究往往離不開對個體的分析、把握。

2．可持續(xù)性的內(nèi)涵。風(fēng)險有短期與長期、顯性與隱性、結(jié)果表現(xiàn)與制度原因。風(fēng)險的分析顯然有：側(cè)重地方政府內(nèi)部財務(wù)指標(biāo)、各變量關(guān)系的角度以及將地方政府融資行為與結(jié)果放到一個更大的宏觀經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中來作分析的角度——“量的”與“質(zhì)的”分析。我們課題在理論部分試圖兼顧到這兩者，在現(xiàn)狀與改革部分，更多的關(guān)注“質(zhì)的可持續(xù)”、長期風(fēng)險的防范以及針對這兩者的“制度性解決方案”。

理論篇包括三部分:１．從宏觀視角看，發(fā)現(xiàn)普遍規(guī)律——地方債務(wù)融資存在兩面性：適度有效率，過度不安全。２．那么，如何定量、定性地把握，做到安全效率兼顧——本課題提出了“效率線+安全線”的分析方法。３．“可持續(xù)性的探討”包括：質(zhì)的可持續(xù)性、量的可持續(xù)性——前者主要作模式與制度性的分析，后者主要發(fā)現(xiàn)并確定地方債務(wù)風(fēng)險的影響因素及其相互關(guān)系。一、從宏觀視角看地方政府債務(wù)融資

（一）地方政府適度舉債具有公平與效率兩方面的合理性從公平方面講，年份的未來財政收入提前在現(xiàn)在使用。因此，以債務(wù)融債來搞具有長期收益性的公共投資——在適度規(guī)模范圍內(nèi)，輔以合理的期限配置——將有利于抹平成本在整個收益期內(nèi)各時段的分布，實現(xiàn)“成本-收益”的代際公平。不舉債對當(dāng)代人不公，過度舉債對未來人不公。因此，貴在“規(guī)模適度”與“期限合理”。從效率方面講，基礎(chǔ)設(shè)施在供給上存在著“不可分性”與“配置上規(guī)模的初始集聚性”的特點(diǎn)，也就是說，需要整個項目（有時是整個網(wǎng)絡(luò)）建成后，才能投入使用而產(chǎn)生效益。如不通過舉債，只依靠地方政府當(dāng)年的自有財力，一年建一段、建一部分，若干年建成后才能投入使用，從地方經(jīng)濟(jì)與項目收益的角度看，都會造成效率上的損失。（二）地方政府債務(wù)增長具有階段性的特征地方政府大量負(fù)債可能是特定發(fā)展階段特殊需求的結(jié)果。從國際經(jīng)驗上看，這主要表現(xiàn)在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段。從各國發(fā)展的實證經(jīng)驗看，經(jīng)濟(jì)高增長期也確實伴隨著公共部門投資的高增長。我國前階段地方政府債務(wù)融資高增長符合這一階段性特征?？梢哉f，前階段我國地方政府債務(wù)融資的擴(kuò)張，是由工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展引發(fā)巨大投融資需求的合理性因素與諸多體制、機(jī)制不完善造成的不合理因素，疊加在一起所共同形成的——地方政府融資平臺“創(chuàng)新”既有合理“補(bǔ)位”的一面，也有不合理“越位”的一面。（三）政府債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長之間呈現(xiàn)

倒U型關(guān)系

經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，地方債務(wù)規(guī)模對經(jīng)濟(jì)增長之間呈現(xiàn)的是一種倒U型關(guān)系——也就是，在達(dá)到某一負(fù)債水平之前，地方債務(wù)率的增加，總體上對經(jīng)濟(jì)增長率有積極的貢獻(xiàn)；但隨著負(fù)債率超過了某個臨界點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)增長率則會隨著負(fù)債率的增加而下降。史朝陽（2012）的實證研究表明，對于我國東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份來說，當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施投資率在21%以下時，基礎(chǔ)設(shè)施投資率的增加可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，而一旦超過21%，基礎(chǔ)設(shè)施投資率的增加便可能會不利于經(jīng)濟(jì)增長。Pattilloetal.(2002)將外債余額與GDP之比作為外債負(fù)擔(dān)的替代變量，發(fā)現(xiàn)發(fā)展中國家外債對經(jīng)濟(jì)增長影響在35%-40%左右出現(xiàn)了拐點(diǎn)。

（四）地方政府過度舉債會影響宏觀經(jīng)濟(jì)的健康

1．地方債風(fēng)險對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響：（1）債務(wù)負(fù)擔(dān)影響到地方政府提供公共服務(wù)的能力；（2）干擾了金融市場的健康發(fā)展；（3）減少了基礎(chǔ)設(shè)施的增長空間；（4）實體經(jīng)濟(jì)的增長潛力受影響而出現(xiàn)下滑。2．地方債風(fēng)險是如何傳導(dǎo)的？因為地方債務(wù)最終的償還者為政府，因此，當(dāng)債務(wù)風(fēng)險積累到一定程度時，無論地方采取增稅的辦法，還是中央通過通貨膨脹的辦法，都會對經(jīng)濟(jì)增長造成不利影響。稅收增加會導(dǎo)致投資成本的增加，從而減少資本收益，降低國內(nèi)投資。而通貨膨脹則會導(dǎo)致價格上漲，生產(chǎn)下降，最終帶來經(jīng)濟(jì)增度的下滑。此外，地方政府債務(wù)風(fēng)險到了一定程度，也會影響金融系統(tǒng)的資金供給、推動貸款利率上升而影響整體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。（五）不同儲蓄率與經(jīng)濟(jì)增速構(gòu)成的宏觀經(jīng)濟(jì)情景對債務(wù)風(fēng)險也有著明顯影響

判斷地方債務(wù)的“宏觀風(fēng)險”時，需要強(qiáng)調(diào)的是，地方債與“宏觀經(jīng)濟(jì)基本面”之間是彼此影響的關(guān)系。從另一方面看，不同的儲蓄率與經(jīng)濟(jì)增速的組合形成的宏觀經(jīng)濟(jì)情景對債務(wù)風(fēng)險是有著明顯影響的。從國際上看，有幾類比較有代表，一是低增長、低儲蓄率（如拉美、希臘等）。二是高增長、高儲蓄率（中國為典型）。三低增長、高儲蓄率（如日本）。通過國際比較我們可以發(fā)現(xiàn)，低增長、低儲蓄率的國家，更易爆發(fā)地方債務(wù)危機(jī)。增長率與儲蓄率較高的國家，往往能承受較高規(guī)模的債務(wù)壓力。二、地方政府適度融資的“效率線”與“安全線”（一）最優(yōu)債務(wù)融資需求——地方政府債務(wù)融資的“效率線”一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共基礎(chǔ)設(shè)施投資之間存在著一個特定的函數(shù)關(guān)系。主要由潛在增長率決定，同時也考慮發(fā)展階段、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化水平、基礎(chǔ)設(shè)施存量結(jié)構(gòu)等相關(guān)變量因素。存在著一個該地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的最優(yōu)規(guī)模。這個最優(yōu)規(guī)模決定了地方政府在該時期的最優(yōu)投資水平。而這又決定了地方政府在該時期的最優(yōu)融資需求規(guī)模。當(dāng)?shù)胤秸块T的實際融資規(guī)模小于這個最優(yōu)需求規(guī)模時，說明地方性公共基礎(chǔ)設(shè)施“產(chǎn)能不足”，經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展將低于潛在水平。而當(dāng)?shù)胤秸块T的實際融資規(guī)模大于這個最優(yōu)需求時，地方性公共基礎(chǔ)設(shè)施“產(chǎn)能相對過?！?，有一部分地方投融資是過度的，這往往會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)增長過熱或增長效率下降，或是出現(xiàn)過于超前的公共品消費(fèi)。地方政府債務(wù)融資“效率線”的示意圖債務(wù)規(guī)模宏觀收益

DD點(diǎn)：最優(yōu)債務(wù)融資需求（二）可持續(xù)債務(wù)融資能力——地方政府債務(wù)融資的“安全線”地方政府的可持續(xù)債務(wù)融資能力是指某地方政府在一個時期內(nèi)由其財政狀況、資產(chǎn)負(fù)債狀況所決定的安全債務(wù)融資“上限”，也就是某一地方政府在一定時期內(nèi)安全的發(fā)債空間有多大。地方政府債務(wù)融資“安全線”的示意圖

S償債風(fēng)險債務(wù)規(guī)模S點(diǎn)：可持續(xù)債務(wù)融資能力小結(jié)：不難發(fā)現(xiàn)，“效率線”測度的主要是地方政府融資的經(jīng)濟(jì)合理性，“安全線”測度的主要是它的財務(wù)可行性。地方政府舉債的經(jīng)濟(jì)合理性是債務(wù)資金的宏觀投資收益要大于或等于舉債成本，財務(wù)可行性則是不發(fā)生違約風(fēng)險。因此，“效率線”所依據(jù)的核心指標(biāo)是：邊際收入／負(fù)債水平——債務(wù)的邊際投資收益率。“安全線”所依據(jù)的是：負(fù)債水平／（收入+資產(chǎn)）——債務(wù)-資產(chǎn)收入比。兩者曲線是不一樣的。（三）將地方政府債務(wù)融資“效率線”與“安全線”合起來看的視角：首先，會發(fā)現(xiàn)：1）一部分地方政府存在“融資能力缺口”——當(dāng)“效率線”在“安全線”之上時。以及：

2）部分地方政府存在“融資能力剩余”——當(dāng)“安全線”在“效率線”之上。然后，會發(fā)現(xiàn)：在現(xiàn)實中，各地方政府債務(wù)規(guī)模會分別處于如下的四個象限中：融資能力缺口的示意圖債務(wù)規(guī)模宏觀收益D

SD償債風(fēng)險S點(diǎn)到D點(diǎn)之間：融資能力缺口融資能力剩余的示意圖

債務(wù)規(guī)模宏觀收益D

DS償債風(fēng)險D點(diǎn)到S點(diǎn)之間：融資能力剩余地方政府融資規(guī)模所處的四個象限：效率線安全線經(jīng)濟(jì)合理財務(wù)可行（兼具效率、安全性）財務(wù)可行經(jīng)濟(jì)不合理（長期風(fēng)險）經(jīng)濟(jì)合理財務(wù)不可行（短期風(fēng)險）經(jīng)濟(jì)不合理財務(wù)也不可行（長、短期都有風(fēng)險）由此看地方債長短期風(fēng)險的判斷：短期風(fēng)險，主要看可持續(xù)債務(wù)融資能力作為“安全線”是否被突破。是否投資有效益，但超出償債能力了。長期風(fēng)險，主要看最優(yōu)債務(wù)融資需求作為“效率線”是否被突破。是否在償債能力范圍內(nèi)，但債務(wù)資金的宏觀效益并不高。兩條線都被突破時（處于四象限左下區(qū)間時），長、短期風(fēng)險都在增加。

因此，管理地方政府債務(wù)風(fēng)險總原則：將各地方政府債務(wù)控制在安全線內(nèi)，同時盡量趨近效率線

“盡量趨近效率線”，也就意味著要采取差別化的管理措施：

1.財務(wù)可行但經(jīng)濟(jì)不合理時，防止地方政府濫用融資能力剩余。

2.經(jīng)濟(jì)合理但財務(wù)不可行時，增加地方政府的融資能力。當(dāng)各地區(qū)在安全線前提下最大限度趨近效率線時，就能夠?qū)崿F(xiàn)全國和各地區(qū)政府融資總體上“既安全又有效率”的可持續(xù)增長。

三、對地方政府債務(wù)融資可持續(xù)性的探討

（一）地方政府債務(wù)融資“質(zhì)的可持續(xù)性”1．從政府財政與經(jīng)濟(jì)增長之間形成的相互轉(zhuǎn)化關(guān)系來看政府財政與經(jīng)濟(jì)增長間存在兩個“轉(zhuǎn)化系數(shù)”:1.政府財政→經(jīng)濟(jì)增長收益；2.經(jīng)濟(jì)增長收益→政府財政。如果經(jīng)濟(jì)增長過于依賴政府投資，伴隨政府投資規(guī)模的增大，第一個“轉(zhuǎn)化系數(shù)”趨于下降，這時，政府要通過投資繼續(xù)拉動經(jīng)濟(jì)較高速度地增長，必然導(dǎo)致第二個轉(zhuǎn)化系數(shù)上升。這一模式長此以往的結(jié)果是：宏觀經(jīng)濟(jì)會慢慢患上“政府投資的藥物依賴癥”——劑量加大與藥效下降之間難免不形成惡性循環(huán)。政府收入增加長期高于經(jīng)濟(jì)增速，相應(yīng)地，也必然造成政府投資高增長，全社會投資宏觀收益下降，經(jīng)濟(jì)增長一段時間后就會后勁不足。長期可持續(xù)要求：兩個轉(zhuǎn)化系數(shù)處于合理區(qū)間，政府財政與經(jīng)濟(jì)增長形成良性相生的關(guān)系。

2．從地方政府財源的可再生性與不可再生性來看

正如能源可持續(xù)模式中，一種是依賴于可再生能源的模式，一種是依賴于不可再生能源的模式。對于后一種模式，需要在不可再生能源枯竭之前，逐步增加可再生能源的使用比例，直到順利“轉(zhuǎn)型”為第一種模式。地方政府債務(wù)融資可持續(xù)模式，也是一樣?？稍偕斣矗阂晕磥矸€(wěn)定的財稅增長為主要還款保障不可再生財源：以“資產(chǎn)短期內(nèi)變現(xiàn)”為主要還款保障（如“土地一次出讓所主導(dǎo)的土地財政”）。對以上兩點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)，實現(xiàn)地方政府債務(wù)長期可持續(xù)性，關(guān)鍵是打造“成熟的公共財政”：

1。更多依賴規(guī)范的“可再生財源”（這需要中央-地方財政體制方面的改革）。2。政府收入與支出的增長在法治化的約束之下（這又要求地方政府財政會計制度與信息披露制度要完善）。這樣將能形成“地方政府進(jìn)行適度融資——為經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)行必要的公共投資——國民經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)潛在增長率——政府財政收入取得合理性的增加——地方債務(wù)融資獲得還款保障”的可持續(xù)良性循環(huán)。

（二）地方政府債務(wù)融資“量的可持續(xù)性”

1．影響地方政府債務(wù)可持續(xù)性的相關(guān)變量:機(jī)動財力、債務(wù)償還期限與可持續(xù)性正相關(guān)。債務(wù)利率、債務(wù)余額與可持續(xù)性負(fù)相關(guān)。

2.地方政府債務(wù)短期風(fēng)險發(fā)生的臨界條件:不出現(xiàn)債務(wù)違約的前提條件是：當(dāng)期財政收入+可舉債規(guī)?！莓?dāng)期財政支出+待償債規(guī)模。3.地方政府債務(wù)長期風(fēng)險的核心判斷標(biāo)準(zhǔn):經(jīng)濟(jì)增速與貸款利率之比，被公認(rèn)是衡量地方債務(wù)長期風(fēng)險的一個重要指標(biāo)。

4.評價地方債風(fēng)險需要“借用還”、“長短期”、

“動靜態(tài)”結(jié)合起來來看

當(dāng)債務(wù)資金的投資收益高于成本時，理論上高債務(wù)并不會產(chǎn)生風(fēng)險。而當(dāng)債務(wù)資金投資收益低于成本時，債務(wù)量與資產(chǎn)（主要是可變現(xiàn)資產(chǎn)）之比將決定投資風(fēng)險多大程度上會轉(zhuǎn)化為償債風(fēng)險與破產(chǎn)風(fēng)險。簡言之，債務(wù)風(fēng)險由債務(wù)規(guī)模、資產(chǎn)規(guī)模與債務(wù)資金的使用效益共同決定。一般來說，地方政府舉債投資有三個方面的財務(wù)回報：一是項目本身的現(xiàn)金流，二是財政增收，三是所形成的新的有效資產(chǎn)。三個方面加總得到的投資收益所決定的綜合收益率，決定了當(dāng)前的債務(wù)多大程度上會轉(zhuǎn)化為未來的收入與資產(chǎn)——可以為未來還款提供資金保障。由于大部分地方政府舉債所進(jìn)行的投資都是長期性的、跨代際的，全面的債務(wù)風(fēng)險評估就不能靜態(tài)地只看當(dāng)前、近期的債務(wù)規(guī)模、債務(wù)負(fù)擔(dān)率，還要動態(tài)地看未來、中長期的收益率及其與當(dāng)前債務(wù)負(fù)擔(dān)的關(guān)系，由此得到的風(fēng)險評估才是全面的和長短期、安全效率兼顧的。概言之，決定地方政府債務(wù)短期風(fēng)險的關(guān)鍵是債務(wù)負(fù)擔(dān)要在政府資產(chǎn)-收入能力的覆蓋范圍內(nèi)，決定其長期風(fēng)險的關(guān)鍵是債務(wù)資金的綜合投資收益足以覆蓋債務(wù)成本。因此，這需要長短期、靜態(tài)動態(tài)結(jié)合地看：一、靜態(tài)地看當(dāng)前時點(diǎn)的債務(wù)資產(chǎn)比率——政府凈值要大于0，二、動態(tài)地看債務(wù)資金在未來長期中的綜合收益——其資產(chǎn)-收入轉(zhuǎn)化率要大于1。

現(xiàn)狀篇：地方政府債務(wù)融資中的問題及原因

一、地方政府債務(wù)融資中存在的主要問題1．地方政府債務(wù)管理體制不完善。法治化、規(guī)則化的制度缺失，地方政府事前存在風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁的預(yù)期，事后缺乏規(guī)則化的責(zé)任、處罰機(jī)制。2．融資方式不規(guī)范?！敖?、用、還”三個環(huán)節(jié)，都缺乏必要的市場約束與法治規(guī)則的約束。目前的局面是：“不合格的市場參與者參與到了一個不規(guī)范的債務(wù)市場中”。這造成“自上而下”與“自下而上”的約束都弱、地方政府作為借貸人的自律與來自銀行作為債權(quán)人的他律都弱——結(jié)果是：地方政府舉債成本與風(fēng)險外部化。3．信息不暢，地方債量化管理辦法尚未發(fā)展起來。成熟的市場必須解決借貸雙方信息不對稱的問題（如：通過完善的信用評級制度）。4．地方債風(fēng)險低估、高估并存。低估：一些已技術(shù)性破產(chǎn)的，并未破產(chǎn)，靠展期和上級援助將風(fēng)險向上、向后轉(zhuǎn)移了。高估：如果調(diào)整分稅制，從短期貸款改為長期貸款，一些地方政府的債務(wù)壓力就會下來。5．地方政府投融資增長存在著時間上的不均衡與空間上的不合理。存在時間上的冷熱不均、空間上的過剩與不足并存。

二、地方政府過度舉債的制度性原因

1.分稅制改革不到位——舉債由合理與不合理雙缺口構(gòu)成。比較財政體制完善的國家與我國的同異之處，會發(fā)現(xiàn)：運(yùn)用債務(wù)工具來彌補(bǔ)地方建設(shè)資金缺口，是一樣的；但不一樣的是，在前者，缺口本身基本屬合理的缺口，這樣中央政府規(guī)范債務(wù)規(guī)模，就有一個合理合法的依據(jù)。而在我國，由于存在不合理的缺口，中央政府規(guī)范地方債務(wù)規(guī)模時，就缺乏清晰的合理性邊界?！簿褪钦f，在目前地方政府過度融資中，一部分源于不合理的過度投資，另一部分則源于本不合理的融資缺口?，F(xiàn)實中，就不太容易分清到底有多少是合理補(bǔ)位，有多少是不合理越位。第一部分降下來，要靠地方政府治理結(jié)構(gòu)改革，增強(qiáng)投資約束。第二部分降下來，根本上要靠財政體制分稅制改革，保障地方政府有與事權(quán)相匹配的正規(guī)收入來源。2.地方政府在職能上存在著雙重身份的錯亂我國地方政府作為投融資主體存在著特殊性，既是一個普通的經(jīng)濟(jì)體，又是一個特定的公共主體，因此，地方政府債務(wù)也就同時具有理性與非理性的成分。有學(xué)者指出，地方政府債務(wù)融資“質(zhì)的不可持續(xù)性”的根源，在于地方政府的公司化。但問題是，地方政府一方面類似于一個大公司（把城市當(dāng)成自己的地盤、對民營經(jīng)濟(jì)指點(diǎn)江山、把地方的GDP當(dāng)成自己的業(yè)績，就是其“公司化”的一大表現(xiàn)），另一方面，在委托-代理結(jié)構(gòu)上和在融資風(fēng)險自控方面，又不具備公司化的約束。未來的改革方向，恰應(yīng)“反其道而行”…3.正式與非正式預(yù)算雙軌，加劇了預(yù)算軟約束。不少收入與支出都游離于“表外”。4.存在著權(quán)責(zé)的時空分離。借的人并不負(fù)責(zé)還，也就根本不擔(dān)心“還”的問題：任職周期與還款周期不匹配，存在上級政府援助的道德風(fēng)險。5.存在著雙重的委托人監(jiān)督缺位。在上級與公眾監(jiān)督弱化時，就會過快增長。總之，由于這些原因，造成我國地方政府一方面存在著不合理的舉債激勵，另一方面存在著多方面的預(yù)算軟約束。對當(dāng)前地方債風(fēng)險的總體看法與評價1）過度的地方債造成了經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的“亞健康”——風(fēng)險被外部化到整個經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中，增加了全社會的長期潛在風(fēng)險。2）已發(fā)生一定程度的“非典型債務(wù)危機(jī)”。表面上地方政府性債務(wù)的違約率并不高，但違約率指標(biāo)并不能如實反映真實風(fēng)險狀況，之前所說的四個“癥狀”已在不同程度上出現(xiàn)。3）風(fēng)險近期可控但長期不可持續(xù)。未來改革篇：一、地方政府投融資模式轉(zhuǎn)型的必要性與緊迫性(一)地方政府主導(dǎo)大規(guī)模投資增長的發(fā)展模式已難持續(xù)“高儲蓄、低利率、高政府收入”所支持的地方政府高投資因為“人口拐點(diǎn)、地方債風(fēng)險、土地財政透支、房地產(chǎn)風(fēng)險、基礎(chǔ)設(shè)施投資邊際效益下降”等因素而將越來越難持續(xù)。為什么目前的模式已不可持續(xù)？過去十年經(jīng)濟(jì)高增長，基礎(chǔ)設(shè)施投資需求強(qiáng)勁，伴隨經(jīng)濟(jì)高增長的是更高的政府收入增長，房地產(chǎn)也屬于泡沫形成與上升期，地方政府的土地融資空間大。但未來宏觀經(jīng)濟(jì)各種約束條件已明顯發(fā)生了變化:從需求角度來講，許多地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資高峰期已過。從資金供給角度講，地方政府高投資依賴于高債務(wù)－高債務(wù)依賴于高政府收入－高政府收入又依賴高賣地收入的模式，顯然難以持續(xù)。經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長能有利化解債務(wù)風(fēng)險。但未來潛在增長率在下降，政府還要支付更多的改革成本、環(huán)境成本、社會成本…（二）中國模式“升級版”呼吁地方投融資模式“升級版”中國模式需要深刻轉(zhuǎn)型調(diào)整，作為中國模式一個重要構(gòu)件的地方政府投融資模式，也就必然需要深刻轉(zhuǎn)型。滿足未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革的新需要，我們需要打造服務(wù)于中國模式“升級版”的地方融資模式“升級版”。未來要保證制度上的可持續(xù)性，一要增加地方政府規(guī)范財源、可再生財源的比例；二是要通過體制改革，建立規(guī)范的地方債務(wù)市場，促使地方政府成為合格的、負(fù)責(zé)任的市場參與者；三促使地方政府從“經(jīng)營城市型”投資主體向“服務(wù)城市型”投資主體轉(zhuǎn)變。發(fā)展的可持續(xù)性，意味著發(fā)展模式要克服短期化，而這客觀上要求地方政府施政目標(biāo)與手段的長期化、法治化。二、未來改革的總體思路設(shè)計：遠(yuǎn)景目標(biāo)、實施路徑與主要措施（一）遠(yuǎn)景目標(biāo)未來地方政府投融資體制改革的遠(yuǎn)景目標(biāo)應(yīng)從根本上立足于解決地方政府、民營實體經(jīng)濟(jì)與金融市場三者間的制度扭曲與錯位，建立與國家治理體系現(xiàn)代化相適應(yīng)、服務(wù)于中國模式“升級”的新型地方政府投融資體制。（二）實施路徑（1）地方政府融資方式市場化；（2）地方政府投融資決策民主化；（3）地方政府債務(wù)管理法治化；（4）地方融資平臺“分類規(guī)范化”。（三）主要措施總報告措施部分共提出了十一條措施,一是主要圍繞如何保障上述“四化”的推進(jìn)與實現(xiàn)，二是從理論與現(xiàn)狀分析部分自然得出的一些結(jié)論。1.完善地方債務(wù)風(fēng)險的法治化管理體制，建立全方位的約束機(jī)制。目前，地方政府在債務(wù)融資方面缺乏自律（自身軟約束），而“他律”也只有中央行政化的調(diào)控與管理，作為僅存的唯一約束力。當(dāng)來自中央、債權(quán)人、公眾三方的約束都弱時，債務(wù)難免就會爆發(fā)增長。未來應(yīng)加強(qiáng)三方的監(jiān)督、約束，并通過引入事后懲罰機(jī)制、責(zé)任追溯機(jī)制，增強(qiáng)其自律性。逐步建立法治化的全方位的管理-約束機(jī)制。這樣一來，地方政府債務(wù)融資才能從“人治”的可持續(xù)轉(zhuǎn)變到“法治”的可持續(xù)。如果中央對地方債務(wù)的管理缺乏法治的高度，就會讓地方政府對中央政策缺乏長期穩(wěn)定性的預(yù)期，這就會從制度安排上鼓勵地方政府在投融資領(lǐng)域傾向于采取短期性行為；地方政府決策與執(zhí)政理念的短期性，進(jìn)而會影響民營部門企業(yè)，從而不利于未來經(jīng)濟(jì)增長完成“質(zhì)的轉(zhuǎn)變”。“借用還”三個環(huán)節(jié)都要健全管理制度——包括事前規(guī)?？刂茩C(jī)制、事中使用監(jiān)督機(jī)制及事后違約處置機(jī)制，這樣，地方政府在借上的盲目、在用上的低效、在還上的拖欠，就都將受到有效抑制。2.正視地方政府融資需求，處理好“放開”與“管住”的矛盾。從現(xiàn)在開始，積極探索為地方政府開拓“規(guī)范、安全、多元化、可持續(xù)”融資渠道的新路徑。應(yīng)以“鼓勵適度、嚴(yán)懲過度”為嚴(yán)明紀(jì)律的尺度，有效的風(fēng)險防范與違規(guī)處罰機(jī)制建立后，“放開”才會更自信、才會向更大的范圍拓展。給了正規(guī)合理的出路后，紀(jì)律執(zhí)行就要嚴(yán)，如展期也要懲罰。上級即使出手援助，也要讓地方政府及相關(guān)決策者付出一定代價，如上黑名單、下調(diào)下一年的發(fā)債或中央援助資金的額度、地方領(lǐng)導(dǎo)若干年內(nèi)不準(zhǔn)升遷等。3．采取增量改革的方式，以增量化存量。通過改革試點(diǎn)，建立起一塊規(guī)范市場，然后發(fā)展、擴(kuò)大，立起正面的范例，然后以不斷增長的增量去“化