警惕滑入壞的市場經(jīng)濟論法治的市場經(jīng)濟

警惕滑入壞的市場經(jīng)濟——論法治的市場經(jīng)濟錢穎一一、引言：法治對經(jīng)濟發(fā)展的影響“法治”(ruleoflaw)一詞通常與民主一詞相聯(lián)，即人們所說的“民主與法治”。而我在這里把法治一詞同市場一詞相聯(lián)，提出“市場與法治”。法治與現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制有極為密切的關(guān)聯(lián)，但是我們經(jīng)濟學(xué)家至今還沒有對此深入研究。任何一種經(jīng)濟體制都具有一種特定的有關(guān)經(jīng)濟活動的游戲規(guī)則(ruleofgame)，而現(xiàn)代市場經(jīng)濟作為一種體制的根本游戲規(guī)則就是基于法治的規(guī)則。我在本文中將分析法治如何對經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟效率起促進作用。由于法治與現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的密切關(guān)系，法治不僅僅是法律專家也應(yīng)是經(jīng)濟學(xué)家，特別是制度經(jīng)濟學(xué)家，需要大加研究的領(lǐng)域。同時，它也應(yīng)該受到所有關(guān)注和從事經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟改革的人們的重視。我國自1979年改革開放以來，經(jīng)濟改革和發(fā)展取得了舉世公認(rèn)的巨大成就。在進入2000年的今天，我國的經(jīng)濟體制改革和發(fā)展到了再上一個新臺階的時候。加入世貿(mào)組織是與國際經(jīng)濟接軌的一個重要步驟。開發(fā)西部是將沿海的發(fā)展擴展到內(nèi)地的一項戰(zhàn)略舉措。但要進一步搞好開放，開發(fā)好西部，其基礎(chǔ)核心是要把國內(nèi)的體制改革推向一個新階段。這就是要全面完成向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，即按照曾經(jīng)對2010年的遠(yuǎn)景規(guī)劃，在未來10年內(nèi)初步建成規(guī)范的市場經(jīng)濟體制。這一體制涉及企業(yè)、財稅、金融、外貿(mào)、社會保障、市場流通等多方面，但是要找出一個“綱”的話，那么這個綱便是法治。法治是建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制的制度基穿黨的十四大提出了“社會主義市場經(jīng)濟”作為轉(zhuǎn)軌的目標(biāo)。十五大又進一步提出了“非公有制經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分”和“依法治國”。到目前為止，經(jīng)濟學(xué)家往往只關(guān)注市場經(jīng)濟與所有制的關(guān)聯(lián)，卻尚未充分研究市場經(jīng)濟與法治的聯(lián)系。毋庸置疑，所有制問題是很重要，但是，法治是更為深層次的制度問題。現(xiàn)代市場經(jīng)濟是以獨立自主的企業(yè)為主體的自由交易經(jīng)濟，但是它是不會“自我維持”（self-sustained）的。我將論述，現(xiàn)代市場經(jīng)濟作為一種有效運作的體制的條件是法治，而法治則是通過其兩個經(jīng)濟作用來為市場經(jīng)濟提供制度保障的。法治的第一個作用是約束政府，約束的是政府對經(jīng)濟活動的任意干預(yù)。法治的第二個作用是約束經(jīng)濟人行為，其中包括產(chǎn)權(quán)界定和保護，合同和法律的執(zhí)行，公平裁判，維護市場競爭。這通常要靠政府在不直接干預(yù)經(jīng)濟的前提下以經(jīng)濟交易中第三方的角色來操作，起到其支持和增進市場的作用。如果沒有法治的這兩個經(jīng)濟作用為制度保障，產(chǎn)權(quán)從根本上說是不安全的，企業(yè)不可能真正獨立自主，市場不可能形成競爭環(huán)境并高效率運作，經(jīng)濟的發(fā)展也不會是可持續(xù)的。近年來，法律和法治對經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的影響正在成為國外主流經(jīng)濟學(xué)，特別是新制度經(jīng)濟學(xué)，的研究前沿。過去，制度經(jīng)濟學(xué)往往流于泛泛地論述法律和法治對經(jīng)濟的影響。雖然它提供了一些很好的想法，但由于缺乏理論分析框架和系統(tǒng)的經(jīng)驗證據(jù)(empiricalevidence)，對主流經(jīng)濟學(xué)的影響有限。這些年來，無論在理論分析還是在經(jīng)驗實證方面研究都有很大突破。在理論方面，經(jīng)濟學(xué)家運用博弈論、合同論、信息經(jīng)濟學(xué)等分析工具對法律和法治對經(jīng)濟發(fā)展的作用做了比較準(zhǔn)確的并與主流經(jīng)濟學(xué)接軌的分析。在經(jīng)驗證據(jù)方面，經(jīng)濟學(xué)家也已經(jīng)具體地定量研究不同法律體系、不同類型的公司法、證券法、和對金融及其它市場的規(guī)制(regulation)對公司融資、公司治理結(jié)構(gòu)、證券市場發(fā)展、中小企業(yè)發(fā)展以及整體經(jīng)濟增長的影響。理論分析和經(jīng)驗證據(jù)的結(jié)果大都表明法治和適當(dāng)?shù)囊?guī)制有利于經(jīng)濟發(fā)展。相反，缺乏法治和“過度規(guī)制”(excessiveregulation)往往是窒息經(jīng)濟活力和妨礙市場發(fā)育的重要原因。這些最新研究取得了兩大進展：一是理論分析和經(jīng)驗證據(jù)都具體化了，超出了泛泛論述的舊的研究方式。法治為何有作用以及不同法律規(guī)定為何產(chǎn)生不同結(jié)果，既取決于政府和經(jīng)濟人的自身利益和既得利益集團的影響，也受制于文化、歷史等諸方面的因素。而其中的因果關(guān)系可以用主流經(jīng)濟學(xué)中的工具來分析，由此產(chǎn)生的理論也可以用系統(tǒng)的數(shù)據(jù)通過計量經(jīng)濟學(xué)的方法來檢驗。二是發(fā)現(xiàn)許多過去研究的某些制度因素背后還有更深層次的法治和法律因素。比如在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中，產(chǎn)權(quán)的不安全性往往比資本市場的缺陷對企業(yè)發(fā)展的阻礙更大。又比如在沒有法治的保障條件下，市場很難長期持久地保持自由開放。由于這兩個進展，這些研究反過來對主流經(jīng)濟學(xué)亦有貢獻。有趣的是，不少這一領(lǐng)域的研究是從轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中受到啟發(fā)，然后引申到其他發(fā)展中和發(fā)達國家。這是因為轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中關(guān)于法治和法律對企業(yè)乃至整體經(jīng)濟發(fā)展的影響最顯突出，因此也最受關(guān)注。目前在我國，雖然“市場經(jīng)濟”一詞可以說已經(jīng)深入人心，但我們還遠(yuǎn)不能說我們已經(jīng)比較準(zhǔn)確和全面地理解作為一種經(jīng)濟體制的市場經(jīng)濟。相反，因為幾千年傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟的意識，長期的計劃經(jīng)濟實踐，以及多年來一些經(jīng)濟學(xué)家對市場經(jīng)濟的非全面詮釋，我們對現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制還存在不少誤解。在這一背景下，充分認(rèn)識市場與法治的關(guān)系，是我們比較準(zhǔn)確、全面和深刻地理解現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制的關(guān)鍵一環(huán)。二、傳統(tǒng)市場經(jīng)濟與現(xiàn)代市場經(jīng)濟市場經(jīng)濟的顯著特征是分散的經(jīng)濟決策者根據(jù)市場價格自主決定資源的配置。市場經(jīng)濟作為一種體制，并不是新東西，它早就存在于計劃經(jīng)濟之前。但市場經(jīng)濟又可分為兩類，即傳統(tǒng)市場經(jīng)濟和現(xiàn)代市場經(jīng)濟。在人類發(fā)展的相當(dāng)長的時間內(nèi)，經(jīng)濟體制是傳統(tǒng)市場經(jīng)濟，而邁向現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制是人類近代史上的重大突破。即使是現(xiàn)在被炒得紅火的所謂“新經(jīng)濟”，就其體制而言，仍是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的延續(xù)。傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟的特點不僅僅是經(jīng)營規(guī)模些從新制度經(jīng)濟學(xué)的角度看，它有兩大制度特點。第一，在傳統(tǒng)市場經(jīng)濟體制中，經(jīng)濟實體之間的交易多為“現(xiàn)貨市場交易”(spotmarkettransaction)，即當(dāng)場一手交錢一手交貨；而非現(xiàn)貨市場交易的實現(xiàn)主要依賴所謂“隱含合同”(implicitcontract)，它的執(zhí)行主要靠交易雙方的聲譽(reputation)而非第三方，比如國家。在這種傳統(tǒng)經(jīng)濟中，經(jīng)濟人私人之間的合作和信任對交易成敗至關(guān)重要。當(dāng)經(jīng)濟活動僅限制于小的社區(qū)中，這種“人格化交易”(personalizedtransaction)的成本很低。但一旦超出熟人或社區(qū)的圈子，僅靠聲譽和關(guān)系來交易的成本急劇上升，以至于很多交易無法實現(xiàn)，結(jié)果限制了企業(yè)和市場的規(guī)模。因此人格化的交易方式有很大的局限性。傳統(tǒng)市場經(jīng)濟的第二個特點是對經(jīng)濟人和其產(chǎn)權(quán)而言，政府(或國家)不受制度的約束。比如，政府可以隨意增加稅種，提高稅率。又比如政府可以任意干預(yù)經(jīng)濟活動，限制交易。這就導(dǎo)有爭議的內(nèi)容。比如政府對價格（房租、工資、股價、匯率等）的管制，對貿(mào)易的限制，有傾斜的產(chǎn)業(yè)政策，等等。之所以有爭議，是因為沒有充分的證據(jù)證明這些干預(yù)對經(jīng)濟發(fā)展有明顯的正面作用，但其負(fù)面作用(比如市場扭曲、尋租、腐敗)常常十分明顯。因此，我認(rèn)為，對第一、二類的內(nèi)容政府可以發(fā)揮積極的作用。對于第三類，則應(yīng)極為慎重。而對任何除此之外的市場規(guī)制都應(yīng)視為過度。在市場規(guī)制問題上，國際經(jīng)驗值得我們借鑒。我們來具體地分別看產(chǎn)品市暢資本市場和勞動力市暢關(guān)于產(chǎn)品市場，除了與人的健康安全和環(huán)境保護有關(guān)的規(guī)制外，目前的國際總趨勢是放松規(guī)制。比如非上市的非金融公司登記注冊，手續(xù)越少越好。又比如很多原來被規(guī)制的產(chǎn)業(yè)，如電信、民航、電力等等都不再被規(guī)制了。資本市場的情況則不同。盡管發(fā)達國家均實行資本項目下貨幣可兌換，但它們對金融機構(gòu)和市場的規(guī)制卻相當(dāng)多，諸如信息披露，債務(wù)風(fēng)險管理，銀行審慎規(guī)制等等。在產(chǎn)品和資本市場的規(guī)制上，各發(fā)達國家大同小異。但是勞動力市場則不同。歐洲國家相對于美國有過多的規(guī)制。這也許是為什么美國的勞動力市場流通性較好使得它的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整較為迅速，而歐洲較為僵化的勞動力市場不僅造成失業(yè)率較高，而且其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整也較慢。需要指出的是，法治的第一和第二個作用之間有著有機的聯(lián)系。法治的第二個作用是以第一個作用為前提的。也就是說，只有當(dāng)政府行為受到約束而與經(jīng)濟保持一定距離時，政府才可能成為不偏向的第三方來支持和增進市場的有效運作。有些人反對政府的干預(yù)作用，并不是因為他們就相信自由放任的市場是完美的，而是因為他們認(rèn)為在當(dāng)法治的第一個作用不能保障時(即當(dāng)政府不受約束時)，政府干預(yù)市場時難免濫用權(quán)力，結(jié)果反而降低市場運作的效率。顯然，政府規(guī)制市場需要受到法律約束(比如政府不可以隨意定義什么是不正當(dāng)競爭，也不可以隨意指令什么經(jīng)濟活動需要被政府管制)，以防止過度規(guī)制。然而，法治的第一個作用(即約束政府)和第二個作用(即約束經(jīng)濟人)又不是一個簡單的關(guān)系。事實上，這兩者之間常會存在矛盾：一方面，賦予政府過大的權(quán)力去約束經(jīng)濟人往往導(dǎo)致政府濫用其權(quán)力；另一方面，過度約束政府又可能會削弱其支持和增進市場的積極作用。這就是溫加斯特(Weingast)稱為的“經(jīng)濟體制的根本性兩難問題”(thefundamentaldilemmaofaneconomicsystem)。四、雙層司法體制與打破地方保護主義在一個大國內(nèi)，法治有更復(fù)雜的一個層面。任何一個大國都不可避免地實行地方性分權(quán)以發(fā)揮地方政府的積極性。因此，法治不僅僅是政府與企業(yè)和個人的關(guān)系問題，還涉及各級政府之間的關(guān)系問題，而后者對經(jīng)濟的發(fā)展亦有重大影響。這里的一個突出問題是地方保護主義。地方保護主義很難通過地方的立法、執(zhí)法和司法來解決，因為地方政府通常都會偏向本地區(qū)的生產(chǎn)者和消費者。那么如何解決這個問題呢？一種制度安排是雙層(two-tier)司法組織體制。美國的雙層司法體制是一個突出的例子。在地方這一層次上，美國各州都有自己的一套司法體系，它依靠的是州財政。獨立于各州司法體系之外的是聯(lián)邦司法體系，它依靠的是聯(lián)邦財政。聯(lián)邦司法體系，從下至上，包括地區(qū)法院(DistrictCourt),上訴法院(CourtofAppeals)或稱巡回法院(CircuitCourt),和最高法院(theSupremeCourt)。地區(qū)法院的設(shè)置不完全與州重合，在50個州共有約90個聯(lián)邦地區(qū)法院。而巡回法院是跨州設(shè)置的，共13個(第一至第十一巡回法院外加設(shè)在首都華盛頓的兩個巡回法院)。最高法院只裁判少數(shù)與憲法相關(guān)的案例，包括通過聯(lián)邦巡回法院和各州最高法院上訴的案例。所有聯(lián)邦法官均由總統(tǒng)直接任命，完全不受州政府的影響。這種雙層司法體制對打破地方保護主義形成統(tǒng)一的國內(nèi)大市場起了相當(dāng)大的作用。極為重要的是美國聯(lián)邦憲法中第一條第八款中關(guān)于國會權(quán)力的如下規(guī)定：聯(lián)邦政府的“國會有權(quán)力規(guī)制與其他國家、州際之間，以及與印地安部落的商務(wù)”。這一條款通常被稱為“商務(wù)條款”(theCommerceClause)。正是憲法賦予的這一權(quán)力，使得聯(lián)邦政府有全權(quán)決定所有涉及州與州之間的商務(wù)關(guān)系，而各州政府無此權(quán)力。這一條款經(jīng)過幾次最高法院的著名判例得以貫徹執(zhí)行，它是美國成為世界上最大的統(tǒng)一的國內(nèi)市場的法律基穿一個著名判例是1824年的基伯斯(Gibbons)對奧格登(Ogden)。哈德遜河是位于紐約州與新澤西州之間的一條河。紐約州政府曾立法授與兩位紐約商人弗爾頓(Fulton)和萊文斯頓(Levingston)在這條河上運行蒸汽船的壟斷權(quán)力。結(jié)果美國最高法院裁決紐約州的這一立法違憲，因為這條河連接兩個州，而紐約州的這一立法阻礙了新澤西州蒸汽船的運行。這一裁決所引用的就是憲法中的商務(wù)條款，這一條款說得很明白，只有聯(lián)邦國會才有權(quán)力規(guī)制州與州之間的商務(wù)。另一個著名判例是1827年布朗(Brown)對馬里蘭(Maryland)。馬里蘭州曾立法對在本州內(nèi)銷售進口貨物征收50美元的許可證費。最高法院裁決任何州政府都不得對進口到本州的貨物收取這樣歧視性的費。這一裁決同樣根據(jù)憲法中的商務(wù)條款。美國的雙層司法體制和其憲法中的商務(wù)條款以及后來的最高法院的判例對打破美國國內(nèi)的地方貿(mào)易保護主義起了決定性作用。從此以后，美國跨州經(jīng)營的公司再也不會被各州政府的歧視性政策所困繞。這就使得任何產(chǎn)品、資本和勞動力可以在全國范圍內(nèi)跨越州的邊界自由流動，確保了美國國內(nèi)統(tǒng)一的大市場的形成。這一例子也從一個方面說明了一個現(xiàn)代市場經(jīng)濟是不會自然形成和自我維持的，而在一個大國內(nèi)要建立統(tǒng)一的大市場，司法制度的組織安排十分重要。我們過去幾十年的經(jīng)驗教訓(xùn)說明，在中央和地方的行政權(quán)力關(guān)系上，完全放權(quán)和完全集權(quán)都不利于經(jīng)濟的發(fā)展：只有充分地下放一般權(quán)力，但同時又將某些專門權(quán)力歸屬中央，才會最有利于經(jīng)濟的發(fā)展。在法治問題上也是一樣的。雙層司法組織體系有其經(jīng)濟學(xué)邏輯。雖然多數(shù)司法問題應(yīng)屬地方政府司法范圍，但涉及地方之間的經(jīng)濟問題時，地方政府的保護主義傾向永遠(yuǎn)會存在，這是利益所驅(qū)動的。我們不能指望地方政府(包括司法)自我約束，他們的自然傾向是保護地方的經(jīng)濟利益。如果每個地方政府都實行地方保護主義，那么全社會的利益必然會受到損害。打破地方保護主義只能靠中央政府解決。而獨立于地方的中央一層司法體制是打破地方保護主義，維護國內(nèi)統(tǒng)一大市場的一種有效的制度安排。五、好的市場經(jīng)濟與壞的市場經(jīng)濟20年來我國改革的大方向是由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌。計劃經(jīng)濟體制在實踐中已被證明是失敗的，它給人類的三分之一人口帶來了幾十年的經(jīng)濟發(fā)展困惑甚至貧窮。我們以如此巨大的代價最終選定了邁向現(xiàn)代的市場經(jīng)濟是一個歷史性轉(zhuǎn)變。計劃經(jīng)濟注定是壞的經(jīng)濟，但我們卻不能天真地認(rèn)為市場經(jīng)濟就注定是好的經(jīng)濟了。事實上，當(dāng)今世界上既有好的市場經(jīng)濟，也有壞的市場經(jīng)濟，而后者多于前者。因此，建立一個好的市場經(jīng)濟，防止滑入一個壞的市場經(jīng)濟是我們應(yīng)該認(rèn)真思考的問題。一個壞的市場經(jīng)濟體制不同于一個好的市場經(jīng)濟體制的基本原因是國家(或政府)與經(jīng)濟人(企業(yè)與個人)的關(guān)系定位不對，而問題的根源正是由于沒有好的(即較完善的)法治基穿對照前述的法治的兩層經(jīng)濟含義，產(chǎn)生壞的市場經(jīng)濟的原因有二。首要的原因是政府的權(quán)力沒有有效地受到法律的約束而由此帶來的一系列窒息經(jīng)濟活力的問題。由于技術(shù)進步，政府在現(xiàn)代經(jīng)濟中可支配的權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于在傳統(tǒng)經(jīng)濟中，因此不受約束的政府行為后果也更為嚴(yán)重。這在當(dāng)今的一些發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家尤為突出。當(dāng)政府行為不受法律約束時，政府部門和官員便會侵犯產(chǎn)權(quán)，亂收稅、費，搞攤派，任意干預(yù)和限制企業(yè)和個人的經(jīng)濟活動。有時政府的用意是善良的，卻不了解其不利后果。但有很多時候，某些政府部門以“規(guī)范市暢和“社會福利”為名，實際搞尋租并導(dǎo)致腐敗。無論出于善意還是私心，政府對經(jīng)濟的任意干預(yù)的結(jié)果都是增加市場交易成本，阻礙經(jīng)濟發(fā)展。產(chǎn)生壞的市場經(jīng)濟的另一個原因是政府未能較好地履行其約束經(jīng)濟人的職責(zé)。這有多種表現(xiàn)。政府未能維護經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定，結(jié)果產(chǎn)權(quán)受強盜或“黑手黨”的掠奪；個人和企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明晰使得經(jīng)濟效率低下；合同無法有效執(zhí)行和糾紛不能得到公正解決；政府規(guī)制不力導(dǎo)致金融危機甚至崩潰；中央與地方政府責(zé)權(quán)利劃分不明確陷入財政困境；中央政府不能打破地方保護主義造成市場分割；等等。這些問題在一些轉(zhuǎn)軌國就尤為突出。俄國近幾年的轉(zhuǎn)軌經(jīng)歷在上述這幾方面都出現(xiàn)過問題。而捷克證券市場發(fā)展的不成功則是另一個例子。需要說明的是，在現(xiàn)實世界中沒有一個完美的市場經(jīng)濟。但是，一個好的市場經(jīng)濟不必是一個完美的市場經(jīng)濟。即使在發(fā)達國家，法治也并非完美。比如尋租和過度規(guī)制也是問題。但是近一二十年來，由于放松規(guī)制，情況大有好轉(zhuǎn)。又比如，政府規(guī)制不力也使金融危機常有發(fā)生。但總的來說，發(fā)達國家的市場經(jīng)濟體制是建筑在較為完善的法治基礎(chǔ)上的。而多數(shù)發(fā)展中和轉(zhuǎn)軌國家的法治建設(shè)尚較為落后。但是這也不能一概而論。比如我國的香港特別行政區(qū)就是一個基于法治的市場經(jīng)濟的突出典范，其法治完善程度甚至超過很多發(fā)達國家。又比如一些國家和地區(qū)法治建設(shè)進展較快，使得經(jīng)濟發(fā)展迅速，它們包括東亞的不少國家和地區(qū)，也包括東歐的一些轉(zhuǎn)軌國家如波蘭和匈牙利。當(dāng)我們具體分析法治中存在的問題時，有必要區(qū)別兩類問題。一類是通過立法形成的法律文字。法理學(xué)家和經(jīng)濟學(xué)家通常比較四種基本法律體系，即英美法系、法國法系、德國法系和北歐法系。英美法系主要基于判例，而其他的三種都是成文法系。我國的法律受德國法系影響較多，但近年來在不少經(jīng)濟法中正在更多地受到英美法系的影響。不同法系中的法律規(guī)定(如對產(chǎn)權(quán)保護和公司治理結(jié)構(gòu))對經(jīng)濟發(fā)展有不同的影響。一些經(jīng)濟學(xué)家發(fā)現(xiàn)英美法系的影響最為正面，法國法系最為負(fù)面，而德國和北歐法系介于中間。即使在同一法系中，不同國家的具體法律和執(zhí)行情況的差別也很大，它們對經(jīng)濟發(fā)展的影響的差別也不些法治的另一類問題是執(zhí)法和司法。特別是在發(fā)展中國家，執(zhí)法和司法的差別比寫在文本上的法律的差別對經(jīng)濟的影響更大，這往往是因為執(zhí)法和司法比立法更困難。從原則上講，一個國家的法律可以簡單地照抄它國法律(現(xiàn)在甚至可以從網(wǎng)上下載)，但是執(zhí)法和司法就是另一回事了。首先是人力資源問題。警察、檢察長、律師和法官是不能從國外進口的(東德是一個例外)，因此一個國家往往要用相當(dāng)長的時間來培養(yǎng)法律人才。其次是執(zhí)法的力度問題。提高執(zhí)法力度不能只靠“抓”，更不能搞不按法律程序的“大檢查”式的“運動式執(zhí)法”。加強執(zhí)法必須在執(zhí)法者受法律約束情況下實現(xiàn)，這顯然是不易的。第三是司法公正問題。執(zhí)法會出錯，裁判糾紛也會出差。這可能是政府判斷失誤，也可能是某些官員因利益所圖而有意所為。為保障司法公正，經(jīng)濟人應(yīng)當(dāng)有通過法律程序起訴和上訴政府部門和官員的權(quán)利。這更是困難的。最后，遵法又是社會文化的一部分。人們是否遵法取決于他們對別人是否遵法的期望。眾所周知，法不責(zé)眾。因此遵法要使全社會人們對法治有信念，而信念的建立需要相當(dāng)時間。從以上的分析看出，要真正完善法治以建立好的市場經(jīng)濟，執(zhí)法和司法比立法的難度要大得多。比如近年來我國的立法進展相當(dāng)快，相比之下，執(zhí)法和司法的問題就更顯突出了。執(zhí)法，特別是司法，的改革往往是法治建設(shè)中的關(guān)鍵，因此也就成為建立一個好的市場經(jīng)濟的關(guān)鍵。六、用法治視角分析我國當(dāng)前的四個例子我下面應(yīng)用前面的理論來分析我國當(dāng)前面臨的幾個現(xiàn)實問題。我從法治這同一視角來分析四個不同領(lǐng)域中的例子，并由此提出一些具體的政策性意見。第一個例子：對產(chǎn)品和勞動力市場的過度規(guī)制應(yīng)減少。近年來，一些政府部門打著“規(guī)范化”的旗號，大搞“加強規(guī)制”、“加大市場管理力度”、新規(guī)定種種“許可證”、“上崗證”和“資格認(rèn)定書”等等。我們的糧票，油票、工業(yè)券已經(jīng)進了歷史博物館，現(xiàn)在也許是開始收集許可證和上崗證的時候了。這些證除了少數(shù)是必要的外，大多數(shù)是與基于法治發(fā)展市場經(jīng)濟的精神相違背的。試舉幾例。某交通管理局本應(yīng)代表乘客利益，鼓勵競爭，相反，卻理直氣壯通過行政手段搞價格壟斷拒絕降價，引起群眾強烈不滿。又比如，不少城市為限制農(nóng)民進城，制造各種障礙，包括發(fā)明創(chuàng)造各種“證”。據(jù)報道，某大城市把不許外地人在本市工作的行業(yè)擴至上百個，甚至包括旅館服務(wù)業(yè)。再比如，一些科技部門和地方政府在高科技開發(fā)中熱衷于搞高科技含量認(rèn)定。據(jù)說某一應(yīng)用軟件經(jīng)過三年才被認(rèn)定為高科技。我在《硅谷的故事》(見《經(jīng)濟社會體制比較》2000年第1期)中寫到，蓋茨和喬布斯當(dāng)年恐怕都拿不到我們頒發(fā)的工程師證書，因為他們是大學(xué)和中學(xué)的輟學(xué)生；而最初的蘋果電腦也不會被我們的專家們評定為高科技產(chǎn)品，因為它在當(dāng)時根本就是玩具！我們的某些法律和政府的一些部門對民營中小企業(yè)的營業(yè)注冊設(shè)置了種種障礙。我國《個人獨資企業(yè)法》和《合伙企業(yè)法》對最低注冊資本沒有要求，因此被形象地描述為一元錢注冊資本。但是這兩類企業(yè)都要承擔(dān)無限責(zé)任，因此它們進入的行業(yè)和經(jīng)營的范圍必然受到極大限制。從國際經(jīng)驗來看，有限責(zé)任公司是中小企業(yè)最為廣泛采用的組織形式。而我們的有限責(zé)任公司法要求其最低注冊資本為30至50萬元，在全世界屬最高之列。最近經(jīng)濟學(xué)家對七十幾個國家的比較研究還發(fā)現(xiàn)，在我國注冊一個有限責(zé)任公司所需的“公章”和“證明”的個數(shù)，辦理各種手續(xù)所要花的時間，以及按官方規(guī)定應(yīng)繳納的費用都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于絕大多數(shù)國家，在東亞各國中，僅略低于越南。這還不包括請客送禮。更不要說開業(yè)后的各種干預(yù)，強制性贊助等等。對發(fā)展民營中小企業(yè)中存在的問題，我們常常聽到政府部門責(zé)備企業(yè)家素質(zhì)差和融資渠道不夠多，因此不少政府部門總想熱心“幫一把”。但是，素不知政府對企業(yè)太熱心恐怕正是問題的要害。難怪不少企業(yè)家認(rèn)為，多減少些政府部門制造的障礙比多給企業(yè)一些貸款對企業(yè)更有幫助。簡而言之，“松綁”比“給錢”更有用。值得一提的是，目前“規(guī)范化”一詞在不少場合被濫用，正在成為過度規(guī)制和政府任意干預(yù)的時髦的護身符。我們不能脫離法治講規(guī)范。有些規(guī)制要搞，有些許可證也要發(fā)。但是以法治為基礎(chǔ)的現(xiàn)代市場經(jīng)濟的基本特點--特別是對我國目前的實際情況而言--首先是政府與經(jīng)濟要保持相當(dāng)?shù)木嚯x。因此，絕不能層層政府搞“宏觀調(diào)控”，個個部門都“加強管制”。事實上，一些政府部門是打著“全面加強管理”的旗號搞大規(guī)模的“造租”活動以謀取自身的利益。我們不能一方面大力打擊腐敗，而同時又為造租和尋租創(chuàng)造條件，從而為腐敗開新的方便之門。這樣下去的話，那就將不可避免地滑入壞的市場經(jīng)濟了?，F(xiàn)在許多國家，包括印度，都在放松規(guī)制，減少政府干預(yù)，近年來印度軟件業(yè)的突飛猛進的發(fā)展就是明證，其軟件出口一項已超過其GDP的1%，而且增長趨勢繼續(xù)看好。有趣的是，像印度改革的一個理由是“中國十幾年改革的成功”。而我們現(xiàn)在卻有走回頭路的傾向。這不能不令人憂慮。第二個例子：對金融市場的規(guī)制不夠和不當(dāng)應(yīng)改進。金融市場不同于其它市場有眾多原因。至少有這幾點：一是投資者投入資金與取得回報之間有相當(dāng)?shù)臅r間差，這就給企業(yè)和金融機構(gòu)很大的機會從事不利于投資者的活動，即所謂道德風(fēng)險問題。二是存款者和股民人數(shù)多而且分散，由于免費搭車問題，他們很難集體行動，結(jié)果他們的利益容易受到侵犯。三是金融市場中的定價往往依據(jù)投資者的期望因存在多個均衡價格(multipleequilibria)。因此市場價格可以與經(jīng)濟的基礎(chǔ)無關(guān)。這幾條足以造成潛在金融風(fēng)險，而金融風(fēng)暴又很容易演變?yōu)榻?jīng)濟危機甚至政治危機。由于金融市場的這些特殊性，在發(fā)達國家，對金融市場及與其有關(guān)的機構(gòu)的法律和規(guī)制都相當(dāng)多。這里主要包含公司法和證券法中對上市公司和對金融中介機構(gòu)(如銀行、證券公司和互助基金)及金融市場交易的規(guī)制。經(jīng)濟學(xué)家特別注意到信息在金融市場中的重要作用。為了化解金融風(fēng)險，政府的規(guī)制要求上市公司對其財務(wù)信息和投資者利益披露、對股東權(quán)益特別是少數(shù)股東的保護；對商業(yè)銀行審慎規(guī)制(prudentialregulation)包括債務(wù)風(fēng)險管理和資本金充足率規(guī)定；要求投資銀行和證券公司的透明化操作并限制其投資范圍；要求在證券市場中交易符合嚴(yán)格的程序；等等。這些規(guī)制是發(fā)達國家從以往的金融危機中汲取的教訓(xùn)中總結(jié)而成的。近年來東亞和俄國的金融危機也都說明了金融規(guī)制的重要性。就我國情況而言，目前對金融的規(guī)制存在兩大問題：一是不夠，二是不當(dāng)。金融規(guī)制不夠是明顯的，比如，考慮到我國銀行狀況普遍較弱的情況，對商業(yè)銀行的資本充足率要求最好高于巴塞爾協(xié)議中規(guī)定的最低限度8%，比如，可提高到15%甚至更高。又比如我們的上市公司對小股東的保護極為不夠，公司的內(nèi)部人伙同大股東往往可以自行其事。再比如，我們的證券公司都是國有的，很多受政府部門和地方政府控制，業(yè)務(wù)操作極不透明，結(jié)果少數(shù)公司操縱股市的行為不易被及時發(fā)現(xiàn)和處罰。近年來，我國金融規(guī)制得到不斷加強，值得肯定。但有些規(guī)治方法不當(dāng)也非常值得關(guān)注和商榷。我們確實應(yīng)該化解金融風(fēng)險,但是用行政手段不加區(qū)分地關(guān)閉中小金融機構(gòu)和過多限制它們的經(jīng)營范圍不利于金融市場的發(fā)展。較恰當(dāng)?shù)霓k法是通過風(fēng)險管理等間接規(guī)制防范金融風(fēng)險并同時積極地發(fā)展民間金融機構(gòu)。我們顯然不能指望美國的花旗銀行來向我國的中小企業(yè)，特別是農(nóng)村的中小企業(yè)融資。同樣地，要求“零風(fēng)險貸款”和“貸款人終身負(fù)責(zé)制”也不是市場經(jīng)濟中規(guī)制金融機構(gòu)的合適作法，因為它們消弱了金融機構(gòu)貸款的積極性，結(jié)果既不利于金融市場，也不利于企業(yè)的健康發(fā)展。第三個例子：打破地方保護主義應(yīng)加強中央一級司法體制。我國是一個大國，改革以來地方性分權(quán)極大地調(diào)動了地方政府的積極性，這是我們改革成功的一大重要支柱。但是地方性分權(quán)同時也在某種程度上造成了地方保護主義，這也表現(xiàn)在立法、執(zhí)法和司法問題上。不少施市政府紛紛通過法律和用行政手段限制外地勞動力進入本地區(qū)，以及對外地產(chǎn)品(比如汽車)加以歧視(比如征收較高的稅，或干脆不給上牌照)。秉承本地政府旨意，執(zhí)法往往偏向本地企業(yè)。同樣，司法也是站在本地地方政府一邊。比如，屬于兩個地區(qū)的兩個企業(yè)之間的糾紛，法院通常偏向于屬于本地區(qū)的企業(yè)。這就使得司法公正成為空話。一個施一個市這樣做，其他的省市只好效仿，不然就不利于自身利益。其結(jié)果是全輸局面。在我們?nèi)找嬖黾訉ν忾_放的同時，國內(nèi)的地方保護主義卻仍然嚴(yán)重。打破地方保護主義可以通過司法體制的組織方式的改革。我們1994年以來實行的財政分稅制可以為此提供有益的借鑒。在改革前，全部稅收由地方征收，然后與中央分成。1994年改革后，分設(shè)國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局，各收其稅。原則上講，地方財政負(fù)責(zé)地方性的公共品支出，中央財政負(fù)責(zé)全國性的公共品支出。為了打破司法地方保護主義，我們可以考慮類似的司法體制的改革，即現(xiàn)有的地方一層司法只裁判本地內(nèi)的糾紛，而跨省的糾紛由中央一層的司法機構(gòu)處理。這就有必要設(shè)置直屬中央一層的司法機構(gòu)處理涉及全國性法律的案件。目前最高人民法院只處理重大案件。為了適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟的需要，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件性質(zhì)（即法律歸屬）而非案件大小來劃分中央一層的司法和地方一層的司法的職責(zé)。在設(shè)置直屬中央的司法機構(gòu)時，我們1998年人民銀行設(shè)立跨省的大區(qū)分行的改革經(jīng)驗也提供了有益的參考。中央一級的司法可以在最高人民法院下設(shè)立跨省的大區(qū)法院，這樣可以使中央一層的司法不受或少受地方政府的影響。第四個例子：解決收入分配不均問題應(yīng)先從法治建設(shè)著手。目前我國收入分配不均正在成為嚴(yán)重的社會問題。這一問題不僅是公平問題，也對經(jīng)濟效率有負(fù)面影響。過度收入不均會造成社會動亂，影響經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。無論從公平還是從效率角度，收入分配不均問題都應(yīng)受到極大重視。但對此有兩種完全不同的解決思路。一種辦法是通過加強政府干預(yù)，實行激進的累進稅，抽肥補瘦，以此減少貧富差別。但這可能是很危險的，因為這樣做有可能又回到吃大鍋飯的時代，我們曾為此深受其害多年，為之付出慘重代價。個人累進所得稅在西方多數(shù)發(fā)達國家實行，似乎是國際慣例。但我們要知道，很多經(jīng)濟學(xué)家都意識到了激進的累進稅對激勵、儲蓄等帶來的不利后果，以及由此產(chǎn)生的過于龐大的尋租行業(yè)(如稅務(wù)律師和會計師)。所有這些都大大降低了經(jīng)濟效率。只是出于政治原因，即某些利益集團的反對，而無法改變。同時值得注意的是，在美國有效稅率遠(yuǎn)不象名義稅率那樣累進，因為富人往往通過各種稅法漏洞和抵扣項目(deduction)合法逃稅。而普通人卻較難這樣做，因為他們或雇不起好的會計師和律師或無錢從事多項經(jīng)營以更多地利用抵扣項目逃稅。因此我們不能盲目與國際接那些別人要改的或想改的軌。另一種看法則強調(diào)收入分配不均與機會不均之間的關(guān)系，特別是由于政府權(quán)力而造成的機會不均。由權(quán)力形成的機會不均從而導(dǎo)致的收入分配不均是最令老百姓不滿的。的確，人們對分配不均成因中最不滿的是權(quán)錢交易即腐敗造成的分配不均。而腐敗的根源正是政府官員不受法律約束，任意權(quán)力過大，從而提高了其手中權(quán)力的貨幣價值，進而增加了權(quán)與錢交易的機會。因此解決收入分配不均問題首先應(yīng)從反腐敗下手，而解決的辦法不是增加政府干預(yù)，而是相反，應(yīng)是限制政府部門和官員的任意權(quán)力以減少他們的干預(yù)能力，用以降低其權(quán)力的貨幣價值，進而減少他們造租和尋租的機會。因此，在我國的目前情況下，加強法治應(yīng)是減少腐敗，減少收入分配不均的首要一步。七、總結(jié)：有限政府與有效政府的關(guān)系我國在成功的經(jīng)濟體制改革20年后應(yīng)有新思維：建立以法治為基礎(chǔ)的現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制是我們下一個10年至20年的奮斗目標(biāo)。外部條件如加入世貿(mào)組織和經(jīng)濟全球化，內(nèi)部壓力如經(jīng)濟缺乏活力，就業(yè)壓力增大，腐敗、收入分配不均等社會問題突出,都使得我們對實現(xiàn)這一目標(biāo)充滿緊迫感。所有這些問題最終要靠建立法治來解決，而不能