非羈押性強(qiáng)制措施適用法律監(jiān)督實(shí)務(wù)研究和探索

一直以來，刑事案件羈押率畸高現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。近年，隨著最高檢落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策，要求堅(jiān)持人身強(qiáng)制措施的訴訟保障功能定位，盡可能把非羈押訴訟做出刑事訴訟的常態(tài)，杜絕以逮捕綁架起訴和審判［1］，部署了一系列工作舉措來推動(dòng)刑事案件羈押率下降，非羈押強(qiáng)制措施的適用也成為刑事強(qiáng)制措施的常態(tài)，隨之帶來的是對(duì)非羈押強(qiáng)制措施法律監(jiān)督的問題。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)辦理逮捕和羈押必要性審查案件主要對(duì)羈押的逮捕必要性進(jìn)行關(guān)注，但是受多方面的制約，對(duì)作出不批捕決定后適用非羈押強(qiáng)制措施執(zhí)行監(jiān)督開展不到位的問題一直存在，例如羈押必要性審查應(yīng)當(dāng)評(píng)估和判斷當(dāng)初支撐逮捕必要性的事由是否發(fā)生變化，除逮捕必要性，還需對(duì)羈押的合法化進(jìn)行審查，以解決超期羈押等問題［2］。特別是在當(dāng)前寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策得到貫徹，訴前羈押率大幅下降，采取非羈押強(qiáng)制措施人員大幅增長(zhǎng)的情況下，如何精準(zhǔn)有效地監(jiān)督，填補(bǔ)一些地區(qū)非羈押強(qiáng)制措施執(zhí)行監(jiān)督空白，保障訴訟的順利進(jìn)行，是當(dāng)前刑事檢察工作高質(zhì)量發(fā)展需要重點(diǎn)研究的課題。一、非羈押強(qiáng)制措施執(zhí)行監(jiān)督面臨的主要難題（一）強(qiáng)制措施制度設(shè)計(jì)不完善由于強(qiáng)制措施制度設(shè)計(jì)不夠完善，取保候?qū)?、監(jiān)視居住適用標(biāo)準(zhǔn)模糊等因素，缺乏具體、量化的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方法，偵查卷宗中的社會(huì)危險(xiǎn)性證據(jù)往往是缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容的模版化、表格式的材料，會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中非羈押強(qiáng)制措施的適用出現(xiàn)兩個(gè)極端。2020年前，檢察人員大多秉持“以偵查為中心的”“重配合輕監(jiān)督”等辦案理念，使逮捕強(qiáng)制措施從單一的保障訴訟順利進(jìn)行異化為懲戒性手段和刑罰預(yù)支工具，這也是長(zhǎng)期以來刑事案件羈押率居高不下的主因。近年來，隨著“少捕慎訴慎押”“寬嚴(yán)相濟(jì)”刑事司法政策的相繼貫徹，以及訴前羈押率、捕后不訴率等考核指標(biāo)壓力，非羈押強(qiáng)制措施適用率得到大幅提升，但這也導(dǎo)致少數(shù)地區(qū)的訴前羈押率甚至出現(xiàn)悖于司法規(guī)律的個(gè)位數(shù)，片面追求過低的訴前羈押率，對(duì)非羈押強(qiáng)制措施適用過于放寬，也使得辦案人員從逮捕到審查起訴環(huán)節(jié)極力追求對(duì)犯罪嫌疑人適用非羈押強(qiáng)制措施，進(jìn)而難免導(dǎo)致一些原本具有一定社會(huì)危險(xiǎn)性的犯罪嫌疑人被采取非羈押強(qiáng)制措施，造成人員脫逃及不到庭或再犯罪，客觀上影響了非羈押強(qiáng)制措施的適用效果，增加了非羈押強(qiáng)制措施執(zhí)行和監(jiān)督的難度。（二）司法資源的限制造成監(jiān)督力量薄弱在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部，非羈押強(qiáng)制措施的執(zhí)行往往由派出所負(fù)責(zé)，但目前很多地區(qū)派出所承擔(dān)了大部分案件的辦理以及眾多行政執(zhí)法和社會(huì)管理職責(zé)，在非羈押強(qiáng)制措施執(zhí)行適用逐漸成為常態(tài)的情況下，一些地區(qū)少量的司法資源面對(duì)大幅增長(zhǎng)的取保候?qū)徣藛T難以實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)管。檢察機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)危險(xiǎn)性實(shí)質(zhì)化以及羈押必要性審查全流程關(guān)注的要求，在人員沒有增加的情況下，客觀上增加了檢察官的辦案壓力。實(shí)踐中，大多數(shù)檢察官在作出非羈押決定后，對(duì)非羈押強(qiáng)制措施的執(zhí)行監(jiān)督不予關(guān)注，同時(shí)也沒有適當(dāng)有效的渠道去進(jìn)行監(jiān)督，但在大量的非羈押強(qiáng)制措施適用中，其中只要有少數(shù)人員不到案即會(huì)影響非羈押強(qiáng)制措施的適用效果，造成訴訟無法順利進(jìn)行。（三）檢察機(jī)關(guān)對(duì)非羈押人員法律監(jiān)督職責(zé)分工不明確從檢察機(jī)關(guān)職能定位來說，非羈押強(qiáng)制執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)當(dāng)屬檢察機(jī)關(guān)，但檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部欠缺明確的職能定位，使得對(duì)非羈押強(qiáng)制措施執(zhí)行的監(jiān)督難以得到有效保障。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部與非羈押強(qiáng)制措施監(jiān)督相關(guān)的職能部門主要為刑事檢察部門和刑事執(zhí)行檢察部門，刑事檢察部門對(duì)于適用非羈押強(qiáng)制措施人員的執(zhí)行監(jiān)督具體負(fù)責(zé)部門也沒有明確的規(guī)定，刑事檢察部門側(cè)重于決定是否批捕、羈押必要性審查，對(duì)是否適用非羈押措施進(jìn)行審查決定，刑事執(zhí)行檢察部門主要精力放在對(duì)已生效判決進(jìn)入監(jiān)獄和看守所人員的監(jiān)督，職能劃分不清，難以對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行有效的跟進(jìn)，發(fā)生非羈押人員不到案或再犯罪的情況，也只能靠事后補(bǔ)救。（四）部門間的信息壁壘和溝通機(jī)制不健全，造成非羈押強(qiáng)制措施執(zhí)行監(jiān)督難要實(shí)現(xiàn)對(duì)非羈押強(qiáng)制措施執(zhí)行的有效監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)掌握非羈押強(qiáng)制措施人員執(zhí)行狀況的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是關(guān)鍵。但非羈押性強(qiáng)制措施的執(zhí)行在公安機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)難以找到監(jiān)督的入口。辦案實(shí)踐中，對(duì)犯罪嫌疑人的取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等非羈押強(qiáng)制措施多由公安機(jī)關(guān)自己決定、自己執(zhí)行，由于部門間的信息壁壘，全國(guó)范圍內(nèi)公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)尚未構(gòu)建起對(duì)非羈押強(qiáng)制措施有效的數(shù)據(jù)共享和銜接通報(bào)機(jī)制，對(duì)未報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕公安機(jī)關(guān)直訴的案件，檢察機(jī)關(guān)更是無法掌握?qǐng)?zhí)行活動(dòng)中是否存在違法情形，導(dǎo)致執(zhí)行監(jiān)督乏力，訴訟順利進(jìn)行難以得到有效保障。（五）非羈押強(qiáng)制措施監(jiān)督配套機(jī)制不完善一是對(duì)公安機(jī)關(guān)自行決定采用非羈押強(qiáng)制措施的案件，由于法律并沒有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)，且缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制支持，大部分案件公安機(jī)關(guān)從作出決定到執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)難以監(jiān)督；二是對(duì)犯罪嫌疑人或被告人違反非羈押強(qiáng)制措施的行為，《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》缺少有效的處罰措施。司法實(shí)踐中，由于非羈押強(qiáng)制措施時(shí)間長(zhǎng)，一些外來人口流入較多地區(qū)人員違反強(qiáng)制措施規(guī)定屢見不鮮，且非羈押人員即使不到案往往也不會(huì)被加重處罰，懲罰措施嚴(yán)厲性的薄弱客觀上也造成對(duì)非羈押強(qiáng)制措施監(jiān)督剛性不夠；三是監(jiān)管技術(shù)層面，目前，最高檢雖然在全國(guó)部署了社會(huì)危險(xiǎn)性量化評(píng)估、非羈押人員智能化監(jiān)管、社會(huì)幫教基地等多個(gè)試點(diǎn)，但目前仍局限于少數(shù)地區(qū)，一些試點(diǎn)如非羈押人員智能化監(jiān)管因資金、技術(shù)投入、公安機(jī)關(guān)理念等原因目前難以在全國(guó)范圍內(nèi)全面推廣，社會(huì)幫扶基地也存在對(duì)檢察機(jī)關(guān)對(duì)外交流，以及多部門協(xié)作、社會(huì)支持和理解等均有較高要求，適用范圍還比較小。二、非羈押訴訟法律監(jiān)督的實(shí)踐探索（一）A院針對(duì)社會(huì)危險(xiǎn)性標(biāo)準(zhǔn)過于主觀的問題展開的探索為指導(dǎo)辦案人員準(zhǔn)確把握社會(huì)危險(xiǎn)性，A院在上級(jí)院的指導(dǎo)下開展社會(huì)危險(xiǎn)性量化評(píng)估試點(diǎn)。在試點(diǎn)過程中，該院將加大無社會(huì)危險(xiǎn)性不批準(zhǔn)逮捕的適用作為重點(diǎn)，對(duì)照現(xiàn)行法律規(guī)定，結(jié)合目前捕訴一體工作模式，從量刑、社會(huì)危險(xiǎn)性兩個(gè)方面著手。對(duì)于明顯可能判處拘役、適用緩刑的犯罪嫌疑人不應(yīng)作出批準(zhǔn)逮捕決定；對(duì)于雖然構(gòu)成犯罪，但涉及輕罪、無社會(huì)危險(xiǎn)性的犯罪嫌疑人，同樣不能作出逮捕決定。此外，該院聯(lián)合軟件公司、高校專家共同對(duì)現(xiàn)行法律及司法解釋規(guī)定的社會(huì)危險(xiǎn)性因素進(jìn)行了全面分析梳理，對(duì)照上級(jí)文件要求及該院司法實(shí)踐，針對(duì)犯罪嫌疑人社會(huì)危險(xiǎn)性因素?cái)M定了48個(gè)核心評(píng)價(jià)項(xiàng)，對(duì)照此前辦理案件、結(jié)合司法解釋制定各社會(huì)危險(xiǎn)性要素的具體分值，針對(duì)犯罪嫌疑人社會(huì)危險(xiǎn)性評(píng)估形成了“定性”與“定量”相結(jié)合的分析模型，從而建立了全省首個(gè)“逮捕必要性分析智能輔助系統(tǒng)”。該系統(tǒng)可以適用于涉嫌任一罪名犯罪嫌疑人的社會(huì)危險(xiǎn)性量化評(píng)估，其采取社會(huì)危險(xiǎn)性關(guān)鍵指標(biāo)勾選的方式操作，向承辦人提供社會(huì)危險(xiǎn)性分析意見，協(xié)助檢察官準(zhǔn)確判斷適用何種強(qiáng)制措施，有效解決了社會(huì)危險(xiǎn)性標(biāo)準(zhǔn)主觀化的問題，同時(shí)分析系統(tǒng)的運(yùn)用，使得辦案人員能快速作出判斷，顯著提高了辦案效率。（二）D院針對(duì)司法資源限制監(jiān)管難的問題展開的探索D院于2021年被選取作為非羈押人員智能化監(jiān)管的試點(diǎn)單位，探索利用科技手段加強(qiáng)對(duì)非羈押人員監(jiān)管。到2023年上半年，共對(duì)1611多名非羈押人員適用智能化監(jiān)管方式。該院結(jié)合工作實(shí)際，針對(duì)非羈押人員社會(huì)危險(xiǎn)性程度，研究建成“電子手環(huán)定位、微信小程序打卡和傳統(tǒng)監(jiān)管方式”相結(jié)合的分層次監(jiān)管系統(tǒng)。針對(duì)罪行相對(duì)較重或者承辦人預(yù)判有不到案風(fēng)險(xiǎn)的犯罪嫌疑人、被告人采取電子手環(huán)監(jiān)管方式，手環(huán)內(nèi)置定位芯片，后臺(tái)能實(shí)時(shí)追蹤非羈押人員軌跡，并形成監(jiān)控閉環(huán)，監(jiān)管力度較大。針對(duì)罪行較輕，承辦人經(jīng)預(yù)判可能存在一定不到案風(fēng)險(xiǎn)的犯罪嫌疑人、被告人，采取非羈押碼監(jiān)管方式，辦案人員使用微信小程序?qū)Ρ槐O(jiān)管人員進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管。對(duì)于社會(huì)危險(xiǎn)性較小，不到案風(fēng)險(xiǎn)較低的非羈押人員，采取傳統(tǒng)監(jiān)管方式，并督促公安機(jī)關(guān)做好相關(guān)監(jiān)管措施。試點(diǎn)運(yùn)行以來，對(duì)采取智能化監(jiān)管的非羈押人員，僅有2人脫逃，且均因逃脫行為觸發(fā)警報(bào)，被及時(shí)發(fā)現(xiàn)并抓獲歸案。該系統(tǒng)的運(yùn)用，有效解決了司法資源限制，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全區(qū)非羈押人員的全覆蓋監(jiān)管。（三）G院針對(duì)外地人員非羈押強(qiáng)制措施監(jiān)管難的問題展開的探索G地由于人員流動(dòng)頻繁，近三年非本地戶籍的犯罪嫌疑人提請(qǐng)逮捕占比將近84%是外地戶籍涉罪人員，非本地戶籍嫌疑人在當(dāng)?shù)責(zé)o固定居所、無穩(wěn)定收入、無常住親友，雖大部分犯罪情節(jié)輕微，但因無人提供擔(dān)保適用非羈押強(qiáng)制措施較為困難，不得不“一捕了之”，導(dǎo)致辦案的法律效果和社會(huì)效果不佳，多數(shù)涉輕罪人員因無勞動(dòng)技能、無工作機(jī)會(huì)或好逸惡勞等原因，無法順利回歸社會(huì)而再次犯罪，這類情形也成為當(dāng)前越發(fā)凸顯的社會(huì)問題。G院經(jīng)多方面考察、篩選幫教企業(yè)，實(shí)地走訪了當(dāng)?shù)囟嗉移髽I(yè)，查看工作環(huán)境是否存在安全隱患，與企業(yè)家座談協(xié)商，要求企業(yè)除提供工作、住所和技能培訓(xùn)以外，還要為幫教對(duì)象購買社?；蛞馔獗ｋU(xiǎn)，保證同工同酬，平等對(duì)待，保障幫教對(duì)象的合法權(quán)益，最終篩選了管理規(guī)范、法治環(huán)境良好、具有社會(huì)責(zé)任感的2家企業(yè)作為幫扶教育基地。在G地區(qū)的訴前羈押率由幫教平臺(tái)建立前的65%下降至當(dāng)下的35%左右，同時(shí)進(jìn)一步解決了企業(yè)用工難，幫助幫教對(duì)象提升勞動(dòng)技能、融入社會(huì)，維護(hù)社會(huì)和諧，并且?guī)头鰧?duì)象取得的收入用來賠償被害人，化解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)了一舉多得，幫扶教育成效顯著。三、完善非羈押強(qiáng)制措施執(zhí)行監(jiān)督工作機(jī)制的對(duì)策和建議當(dāng)前，非羈押強(qiáng)制措施的廣泛適用已成為司法實(shí)踐的常態(tài)，破解非羈押強(qiáng)制措施執(zhí)行法律監(jiān)督難題，需要從建立社會(huì)危險(xiǎn)性量化評(píng)估體系、深化實(shí)施數(shù)字檢察戰(zhàn)略、打通部門壁壘，實(shí)現(xiàn)信息共享、引入社會(huì)力量，共建分類幫教的人權(quán)保障體系等幾個(gè)方面去入手。（一）因地制宜，建立社會(huì)危險(xiǎn)性量化評(píng)估體系科學(xué)合理細(xì)化社會(huì)危險(xiǎn)性審查標(biāo)準(zhǔn)，打造社會(huì)危險(xiǎn)性審查的精細(xì)“篩選器”，防止非羈押強(qiáng)制措施的錯(cuò)誤適用。注重對(duì)社會(huì)危險(xiǎn)性的實(shí)質(zhì)審查，細(xì)化評(píng)估指標(biāo)，綜合多方面考量其是否真誠認(rèn)罪、悔罪和是否影響訴訟進(jìn)程，針對(duì)不同罪名制定可量化社會(huì)危險(xiǎn)性審查標(biāo)準(zhǔn)，各地可依據(jù)本地司法實(shí)踐在體系上作出符合本地實(shí)際的調(diào)整，最大化保障社會(huì)危險(xiǎn)性標(biāo)準(zhǔn)把握的尺度平衡。（二）打通數(shù)據(jù)壁壘，深化實(shí)施數(shù)字檢察戰(zhàn)略數(shù)字檢察戰(zhàn)略是打開法律監(jiān)督新天地的“金鑰匙”。要加大對(duì)非羈押人員智能化監(jiān)管的資金、技術(shù)、人力等方面的支持力度，擴(kuò)大非羈押人員智能化監(jiān)管適用范圍，拓展非羈押人員智能化監(jiān)管的深度，深化數(shù)字化、信息化建設(shè)。一是要爭(zhēng)取支持，打通與公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等部門的數(shù)據(jù)壁壘，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)共贏多贏；二是通過構(gòu)建非羈押人員數(shù)字監(jiān)管模型，融合社會(huì)危險(xiǎn)性量化評(píng)估體系，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)算法建立科學(xué)的社會(huì)危險(xiǎn)性分析輔助工具，解決長(zhǎng)期存在的人少案多的矛盾；三是借助數(shù)據(jù)和軟件“外腦”，豐富完善羈押替代性措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)眾多非羈押人員的精準(zhǔn)有效監(jiān)管，借鑒域外及杭州、深圳等地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，分層次分類別適用智能化監(jiān)管措施，降低適用成本，利用數(shù)據(jù)后端分析預(yù)警機(jī)制解決司法資源限制導(dǎo)致的監(jiān)管難的問題。（三）明確檢察職能分工要厘清檢察機(jī)關(guān)職能部門職責(zé)，非羈押強(qiáng)制措施的執(zhí)行監(jiān)督關(guān)乎訴訟的順利進(jìn)行，與捕訴部門檢察官職責(zé)密切相關(guān)。同時(shí)，執(zhí)行監(jiān)督也屬于刑事執(zhí)行監(jiān)督的范圍，檢察機(jī)關(guān)刑事檢察部門和刑事執(zhí)行檢察部門要在各自職能分工負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)協(xié)作配合。要明確各自職責(zé)，刑事檢察部門負(fù)責(zé)對(duì)公安機(jī)關(guān)辦案部門決定、變更、解除非羈押強(qiáng)制措施的法律監(jiān)督，刑事執(zhí)行檢察部門負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)派出所執(zhí)行非羈押強(qiáng)制措施情況的法律監(jiān)督，兩部門通力合作，互相配合，依法履行好對(duì)非羈押強(qiáng)制措施執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)。（四）完善協(xié)作機(jī)制，充分發(fā)揮偵查監(jiān)督協(xié)作辦公室的功能檢察機(jī)關(guān)要與公安機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約