不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤賠償責(zé)任研究

不動(dòng)產(chǎn)登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)保護(hù)的重要制度保障，不動(dòng)產(chǎn)登記制度的不斷完善對于提高不動(dòng)產(chǎn)登記整體水平具有十分重要的意義?！吨腥A人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）中有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記制度規(guī)定和《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》共同構(gòu)建起我國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。其中，對于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的錯(cuò)誤賠償責(zé)任規(guī)定為因登記錯(cuò)誤，造成他人損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯(cuò)誤的人追償。但是，因?yàn)檫@一規(guī)定并未明確賠償責(zé)任的性質(zhì)，而責(zé)任的性質(zhì)關(guān)乎權(quán)利的救濟(jì)方式，所以對此爭議，學(xué)者從行政法和民事等角度對責(zé)任性質(zhì)、歸責(zé)原則等方面進(jìn)行了廣泛討論。本文結(jié)合現(xiàn)行法律制度之規(guī)定，對不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤責(zé)任進(jìn)行理論分析，以求對不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤賠償制度的完善提供可行建議。一、不動(dòng)產(chǎn)登記的內(nèi)涵依據(jù)現(xiàn)行法律制度的規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記是一種由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)對不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)和其他法定事項(xiàng)進(jìn)行依法登記于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的行為。我國不動(dòng)產(chǎn)登記制度實(shí)行依申請登記原則，即權(quán)利人為了實(shí)現(xiàn)物權(quán)的保護(hù)和流轉(zhuǎn)等目的，按照不動(dòng)產(chǎn)登記的有關(guān)規(guī)定要求向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)提出登記申請，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在經(jīng)依法審查申請材料后將權(quán)利人所申請事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿，并向不動(dòng)產(chǎn)登記權(quán)利人頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書或不動(dòng)產(chǎn)登記證明。不動(dòng)產(chǎn)登記是實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示的重要方式，對實(shí)現(xiàn)權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)保護(hù)和維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)交易秩序的穩(wěn)定具有十分重要的意義。因此，不動(dòng)產(chǎn)登記一旦出現(xiàn)錯(cuò)誤或瑕疵，將會(huì)對權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)安全和整個(gè)交易市場的秩序穩(wěn)定造成影響。同時(shí)，我國不動(dòng)產(chǎn)機(jī)構(gòu)是由國家依法設(shè)立的，如果因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的原因造成登記錯(cuò)誤，勢必會(huì)對政府的公信力也產(chǎn)生一定影響。二、不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤登記（一）不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤登記類型不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤是指不動(dòng)產(chǎn)登記簿所記載的權(quán)利等事項(xiàng)與真實(shí)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利內(nèi)容之間產(chǎn)生不一致的現(xiàn)象。對于不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤所產(chǎn)生的原因，主要包括以下幾種類型。1.登記申請人自身原因造成經(jīng)過筆者以往工作調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對于登記申請人原因造成的不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤主要存在兩個(gè)方面：第一，不動(dòng)產(chǎn)一般涉及財(cái)產(chǎn)標(biāo)的額都比較大，屬于權(quán)利人的一項(xiàng)重大財(cái)產(chǎn)。因此，在利益的驅(qū)動(dòng)下，一些不動(dòng)產(chǎn)登記申請人通過偽造或者變造不動(dòng)產(chǎn)登記權(quán)利事實(shí)材料然后向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記，當(dāng)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)因未能察覺有關(guān)材料是虛假的而對其進(jìn)行登記確權(quán)，等到其他權(quán)利人發(fā)現(xiàn)而申請異議登記或更正登記時(shí)才發(fā)現(xiàn)登記錯(cuò)誤。這也是《民法典》第二百二十二條第一款規(guī)定的，因當(dāng)事人提供虛假材料申請登記造成他人損害和《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第三十一條規(guī)定的使用偽造、變造的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書或證明給他人造成損害；第二，是因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)登記申請人自身對不動(dòng)產(chǎn)登記交易規(guī)則的不熟悉而造成不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤發(fā)生，比如在夫妻財(cái)產(chǎn)登記中，因?yàn)閷Ψ蚱薰灿胸?cái)產(chǎn)法律制度的不熟悉，而誤將共同財(cái)產(chǎn)登記在一方名下或者將單獨(dú)所有登記為共同所有。2.登記機(jī)構(gòu)自身原因造成現(xiàn)實(shí)中，因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)自身原因造成的登記錯(cuò)誤大致分為以下幾個(gè)方面，一是對不動(dòng)產(chǎn)登記所申請的權(quán)利事項(xiàng)或其他法定事項(xiàng)未能按照不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記規(guī)則進(jìn)行準(zhǔn)確登記，導(dǎo)致登記內(nèi)容錯(cuò)誤，比如將權(quán)利人依法享有的草原承包經(jīng)營權(quán)登記為草原使用權(quán)，或者國有土地使用權(quán)出讓合同中約定的起止時(shí)間與不動(dòng)產(chǎn)登記簿所記載的物權(quán)權(quán)利期限存在不一致，這也符合《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第三十條關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行虛假登記的規(guī)定；二是遺漏掉重要的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記事項(xiàng)，比如對于權(quán)利人，結(jié)合不動(dòng)產(chǎn)登記申請材料權(quán)利共有情況，不動(dòng)產(chǎn)登記簿登記為共同共有，但是在權(quán)利人部分卻存在僅登記部分權(quán)利人的現(xiàn)象；三是將不應(yīng)登記事項(xiàng)進(jìn)行登記，比如對不存在的物權(quán)、物權(quán)權(quán)利負(fù)擔(dān)，如用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)等進(jìn)行登記。［1］3.登記機(jī)構(gòu)與登記申請人共同原因造成在這里主要是指不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的工作人員與不動(dòng)產(chǎn)登記申請人之間存在一定的惡意串通，故意進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記，進(jìn)而造成登記錯(cuò)誤的事實(shí)。該行為滿足《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第三十條濫用職權(quán)的行為規(guī)定和《民法典》第二百二十二條第二款關(guān)于登記機(jī)構(gòu)和登記錯(cuò)誤造成損害承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任的規(guī)定?；谝陨戏治隹梢钥闯觯斐刹粍?dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤的原因包含三個(gè)方面，而對于由此引發(fā)的損害賠償責(zé)任，按照我國現(xiàn)行法律制度規(guī)定，一方面承擔(dān)損害賠償責(zé)任的理由包括過錯(cuò)責(zé)任和無過錯(cuò)責(zé)任；另一方面，對于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤的責(zé)任的歸責(zé)原則和責(zé)任性質(zhì)，無論是《民法典》第二百二十二條第二款還是《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》之規(guī)定，均未給予明確規(guī)定。因此，對于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任需要在理論上作進(jìn)一步的分析。（二）不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤登記責(zé)任1.錯(cuò)誤賠償責(zé)任性質(zhì)關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任的性質(zhì)，在法律上并未給予明確的規(guī)定，在學(xué)術(shù)界主要存在國家賠償責(zé)任、民事賠償責(zé)任、雙重性質(zhì)、責(zé)任性質(zhì)不明等多種理論。［2］第一，國家賠償責(zé)任。此種主張認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記行為是基于公權(quán)力而對不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的安全和秩序這一公共事務(wù)進(jìn)行管理的活動(dòng)，而對基于公權(quán)力的行使造成的損害當(dāng)然符合《中華人民共和國國家賠償法》第四條的規(guī)定。［3］同時(shí)，依據(jù)《民法典》第二百一十條和《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第六條等內(nèi)容規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，而不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)是由國家依法設(shè)立的負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的行政管理專門機(jī)構(gòu)，在履行職務(wù)中違反法定義務(wù)，當(dāng)然要承擔(dān)行政賠償責(zé)任。因此，雖然現(xiàn)行法律對不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的性質(zhì)并未作出明確規(guī)定，但是因登記錯(cuò)誤產(chǎn)生的賠償責(zé)任在性質(zhì)上也應(yīng)當(dāng)屬于國家賠償責(zé)任。［4］此外，從保護(hù)權(quán)利人或者善意第三人角度，將登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任歸入行政責(zé)任而申請進(jìn)行國家賠償更加有利于權(quán)利人的保護(hù)；［5］第二，民事賠償責(zé)任。此種主張認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在履職中因登記錯(cuò)誤造成他人損害屬于民事案件，其承擔(dān)責(zé)任為民事侵權(quán)責(zé)任。［6］不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記損害賠償是民事權(quán)利救濟(jì)行為，屬于民事私法領(lǐng)域調(diào)整內(nèi)容，當(dāng)然屬于民事責(zé)任；［7］第三，“雙重性質(zhì)”主張認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記應(yīng)當(dāng)包括不動(dòng)產(chǎn)登記人的申請行為和不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的審查行為，對于前者應(yīng)當(dāng)屬于民事行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的是民事?lián)p害賠償責(zé)任。對于后者，因?yàn)槭堑怯洐C(jī)構(gòu)在執(zhí)行相應(yīng)的行政管理職權(quán)，屬于行政行為，因此應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家賠償責(zé)任；第四，“責(zé)任性質(zhì)不明”主張認(rèn)為，對于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)具有何種性質(zhì)目前還存在不同的理論爭議，需要在行政管理體制改革中作進(jìn)一步的明確，目前對其不宜直接規(guī)定為國家賠償責(zé)任。筆者以為，對于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤登記的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)首先對其錯(cuò)誤類型進(jìn)行區(qū)分，將不動(dòng)產(chǎn)登記申請人自身原因造成的不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤排除在外。理由包括：一是造成這一登記錯(cuò)誤的行為人只有不動(dòng)產(chǎn)登記申請人，是由于不動(dòng)產(chǎn)登記申請人提供偽造或者變造的不動(dòng)產(chǎn)登記申請材料而造成的登記錯(cuò)誤，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)并未參與到不動(dòng)產(chǎn)登記危害行為并且登記機(jī)構(gòu)工作人員已經(jīng)按照規(guī)定履行依法審查職責(zé)，因此與不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤并無直接因果關(guān)系；二是從《民法典》第二百二十二條第一款中可以看出，對于虛假申請行為而造成的損害由申請人進(jìn)行承擔(dān)，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》在第二十九和三十一條中同樣作出規(guī)定，由申請人承擔(dān)損害賠償責(zé)任。而對于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)直接原因造成的損害賠償責(zé)任和登記機(jī)構(gòu)與不動(dòng)產(chǎn)登記申請人共同原因造成的損害賠償責(zé)任。這是因?yàn)?，關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，從國家法律制度設(shè)置上，《民法典》第二百一十條第一款規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第七條同樣將不動(dòng)產(chǎn)登記工作交由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理。由此可以看出，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)是屬于我國國家重要的行政管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)的是國家行政管理職能，而不動(dòng)產(chǎn)登記是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)履行行政管理職能的法定職責(zé)。從不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，存在具有獨(dú)立法人資格和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)兩種類型，對于前者，符合《民法典》關(guān)于法人的規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立行使權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)；對于后者，雖然不能直接進(jìn)行獨(dú)立的行政管理工作，但是基于身份的特殊性，可以進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)行政管理工作。無論是否具有獨(dú)立的法人資格，其所從事的都是不動(dòng)產(chǎn)登記管理工作，屬于行政管理事務(wù)。2.賠償責(zé)任歸責(zé)原則歸責(zé)原則是承擔(dān)賠償責(zé)任的前提，現(xiàn)行法律制度對于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任的歸責(zé)原則并未作出明確規(guī)定。在學(xué)術(shù)界，對于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤賠償責(zé)任歸責(zé)原則，存在“過錯(cuò)責(zé)任”和“無過錯(cuò)責(zé)任”兩種理論。其中持過錯(cuò)責(zé)任說的學(xué)者相對較多，楊立新認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記法律制度雖然未直接確立過錯(cuò)責(zé)任制度，但是從法律制度中可以看出，對于以虛假材料進(jìn)行申請不動(dòng)產(chǎn)登記的是一種故意，而對于登記機(jī)構(gòu)則是一種過失，不管是故意還是過失都是過錯(cuò)責(zé)任。王榮珍認(rèn)為如果不去區(qū)分過錯(cuò)與無過錯(cuò)責(zé)任，都要求不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)來承擔(dān)賠償責(zé)任，有違公平原則，同樣也會(huì)造成“巧婦難為無米之炊”的尷尬境地。反之，持無過錯(cuò)責(zé)任者認(rèn)為，立法者對于學(xué)者有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤賠償責(zé)任采用過錯(cuò)責(zé)任的立法建議并未采納而僅作出因登記錯(cuò)誤造成損害承擔(dān)賠償責(zé)任的規(guī)定，由此判斷立法將其界定為無過錯(cuò)責(zé)任。這一觀點(diǎn)同樣得到全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室的贊同，在對此問題進(jìn)行解釋時(shí)，將不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)因“登記錯(cuò)誤”的內(nèi)容規(guī)定為既包括不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)工作人員的故意和疏忽大意，也包括不動(dòng)產(chǎn)登記申請人提供虛假材料造成的錯(cuò)誤登記。此種解釋從有利于權(quán)利人角度分析具有一定的道理。筆者以為，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)只有在不動(dòng)產(chǎn)登記過程中因?yàn)楣室饣蜻^失的行為侵害權(quán)利人物權(quán)利益才應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，即過錯(cuò)原則。第一，對無過錯(cuò)原則，假設(shè)采取無過錯(cuò)原則，那么意味著只要出現(xiàn)登記錯(cuò)誤，權(quán)利人的利益受損，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。這種歸責(zé)原則筆者以為只是一種理想的規(guī)避登記錯(cuò)誤的責(zé)任設(shè)置。采取無過錯(cuò)原則，雖然可以在一定程度上督促不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)及其工作人員盡可能依法進(jìn)行登記，最大程度實(shí)現(xiàn)權(quán)利人利益的保護(hù)，但是從實(shí)際來看，一方面現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的審查模式以及規(guī)則并未明確，如果是基于實(shí)質(zhì)審查模式，那么不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)對不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的真實(shí)狀態(tài)必然能夠掌握，但這種實(shí)質(zhì)審查模式會(huì)無形中增加不動(dòng)產(chǎn)登記工作人員的業(yè)務(wù)量，且不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的產(chǎn)生及其交易原因多種多樣，既有事實(shí)上的如房屋建造行為導(dǎo)致的物權(quán)的設(shè)立，又有如法院的判決書導(dǎo)致物權(quán)權(quán)利人的變動(dòng)等等，這些都是需要不同領(lǐng)域的專業(yè)人員對其按照相應(yīng)的法律規(guī)定作出判斷，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)只是對權(quán)利信息的記載，并無法律所賦予的對其他責(zé)任主體行為的代替職能；第二，對于過錯(cuò)原則，從我國行政賠償責(zé)任的傳統(tǒng)來講，行政行為造成相對人的損失往往采取的是依據(jù)行政行為存在故意或者過失，對于基于合法行為導(dǎo)致的權(quán)利人利益的受損，往往以補(bǔ)償?shù)男问竭M(jìn)行兌現(xiàn)，并不作為行政賠償錯(cuò)誤來看待。從國家法律規(guī)定來講，根據(jù)行政法關(guān)于行政行為“法無授權(quán)不可為”的基本原則，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)工作人員只要嚴(yán)格依照該法律中的相應(yīng)規(guī)定確實(shí)履行完了對自身權(quán)利所負(fù)有應(yīng)當(dāng)要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，就可以不必再承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)根據(jù)《民法典》第二百二十二條第一款中的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人提供虛假材料申請登記，造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任