我國政策性住房金融制度發(fā)展與完善-基于住房公積金視角

近日，“取消住房公積金制度、緩釋企業(yè)運營壓力”的建議一經(jīng)提出激起千層浪，社會公眾就住房公積金存廢議題展開激烈討論。受新冠疫情影響，諸多企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營遭受巨大沖擊，相關(guān)部門提出將住房公積金轉(zhuǎn)變?yōu)槟杲鹨詼p輕企業(yè)負擔，該建議表面看似緩解企業(yè)壓力，實際與社會群眾預期及黨中央、國務(wù)院促進民生保障變革導向相悖。2020年5月18日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合出臺《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體系的意見》，圍繞新時代中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)這一論題，針對全民化社會保障體系建設(shè)提出了住房制度建設(shè)及住房公積金制度改革等相關(guān)要求。促進住房公積金制度改革與政策性住房金融發(fā)展，通過提供合適貨幣補貼方式、提升中低收入群體的消費水平與風險應對能力，是當前我國社會保障體系建設(shè)的正確發(fā)展方向。一、住房公積金與政策性住房金融發(fā)展作用（一）保障低收入群體基本住房需求住房作為一種現(xiàn)代剛需，是我國社會民生熱點問題，也是公民基礎(chǔ)生存權(quán)益的重要部分，保障居民，特別是低收入群體的基本住房需求具有重大意義。通過支持廉租房、公共租賃住房、推動“租購并舉”等方式充分發(fā)揮住房公積金職能作用，幫助解決低收入群體的基本住房需求，有利于進一步完善我國社會保障體系，滿足人民對美好生活的向往，夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。（二）保證住房經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展住房公積金為職工提供了一種低成本的融資途徑，使他們能夠更容易地購買、建造或改善自己的住房。這有助于緩解住房市場供需不平衡的問題，并提高居民的住房保障水平；同時，得益于住房公積金的積累和提取，居民能夠靈活運用這些資金滿足自己的住房需求，從而釋放出一定的消費需求，促進經(jīng)濟增長。（三）滿足國家發(fā)展需要我國人口基數(shù)大，低收入群體數(shù)量多，人口老齡化日趨嚴峻，社會矛盾復雜多發(fā)，住房問題更是處于當下社會矛盾的風口浪尖。隨著我國城市化發(fā)展進程加快，農(nóng)村人口向城市大批量涌進，城市人口數(shù)量增幅過高，同時農(nóng)村的城鎮(zhèn)化發(fā)展進程隨之加快，使得城鎮(zhèn)低收入家庭比重呈現(xiàn)持續(xù)增長，居民收入差異不斷拉大，這一現(xiàn)狀驅(qū)使我國住房層次結(jié)構(gòu)設(shè)計逐漸與住房金融發(fā)展進度協(xié)同。鑒于此，需加快推進政策性住房金融政策落地，以優(yōu)化住房環(huán)境，緩和社會矛盾，從而實現(xiàn)社會發(fā)展進步。二、住房公積金與政策性住房金融發(fā)展問題（一）目標定位層面住房公積金具備住房保障性與住房政策性金融的兩重屬性。從住房保障屬性維度而言，住房公積金是政策性收入再分配的現(xiàn)代工具，側(cè)重點需集中于社會低收入群體，旨在解決當下住房需求問題，但盲目擴大低收入群體的住房公積金使用占比易引發(fā)流動性不足的問題；從住房金融屬性維度而言，由于現(xiàn)有可貸額度測算及還款相關(guān)機制與居民繳存額息息相關(guān)，整體資信情況良好，還款能力強的社會中高收入群體住房公積金使用占比較高。以上兩重屬性兼具內(nèi)部沖突，促使住房公積金制度容易引發(fā)多項爭議，究其根本，在于現(xiàn)行住房公積金運營機制與目標定位之間矛盾顯著。（二）管理體制層面關(guān)于管理體制層面存在的問題具體如下：一是住房公積金管委會決策形式化。各地區(qū)（市）住房公積金具體管理措施的制定、調(diào)整及監(jiān)督實施由住房公積金管委會負責，由于住房公積金管委會屬于非常設(shè)機構(gòu)，未能安排專門的工作場地與工作人員，所以在具體運作期間，不能實時制定、調(diào)整相關(guān)政策及實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋。二是機構(gòu)性質(zhì)與業(yè)務(wù)屬性不匹配。一方面，住房公積金管理中心作為直屬城市人民政府公益類事業(yè)單位，是社會保障體系的重要組成部分，肩負著服務(wù)民生的重任；另一方面，住房公積金管理中心主營歸集資金、發(fā)放貸款等業(yè)務(wù)，使其實際運營具備金融屬性。因此，住房公積金服務(wù)民生的根本目標與主營業(yè)務(wù)的金融屬性不相匹配，現(xiàn)行中心架構(gòu)、人員配備、風險控制水平與實際業(yè)務(wù)的專業(yè)化要求存在差距。三是缺乏統(tǒng)一的行業(yè)管理機制。目前，我國住房公積金管理中心機構(gòu)設(shè)置規(guī)格、屬性及職工身份各地不一，業(yè)務(wù)管理工作各行其是，未能及時建設(shè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理機制，阻礙了住房公積金制度發(fā)揮效能、推陳革新。另外，盡管國務(wù)院頒布的住房公積金管理條例中明確指出住房公積金管理中心具備行政執(zhí)法職能，但相關(guān)配套規(guī)定條例建設(shè)滯后，征繳法律地位與處罰措施實施尚未完全到位，不利于住房公積金健康可持續(xù)發(fā)展。（三）資金使用層面在資金使用層面，住房公積金與住房金融發(fā)展主要存在以下問題：第一，資金使用渠道相對單一?，F(xiàn)行住房公積金資金安全管理的相關(guān)規(guī)定，雖然在一定程度上保障了資金運行安全，但也同時限制了資金的循環(huán)運轉(zhuǎn)。第二，資金配置不合理。受經(jīng)濟發(fā)展水平影響，我國部分地區(qū)住房公積金資金沉淀未充分使用，部分地區(qū)則出現(xiàn)資金流動性不足的問題，而現(xiàn)行的屬地化管理模式無法實現(xiàn)全國范圍內(nèi)資金的統(tǒng)籌調(diào)配，進而阻礙資金優(yōu)化配置，影響資金運行效率。（四）制度執(zhí)行層面基于人口流動性大及住房高度商品化發(fā)展的大環(huán)境，住房公積金制度建設(shè)執(zhí)行層面面臨巨大挑戰(zhàn)與問題。具體問題如下：一是制度覆蓋率偏低。特別是對于低收入、新市民群體覆蓋率不高，影響政策性住房金融職能發(fā)揮；二是服務(wù)對象偏頗。由于單位屬性不同、行業(yè)領(lǐng)域不同，職工住房公積金繳存額與繳存比例存在差異，促使現(xiàn)行制度運營下的金融服務(wù)結(jié)構(gòu)不科學，服務(wù)對象偏頗；三是住房保障功能被削弱。以目前市場房價及居民收入水平而言，盡管現(xiàn)行住房貸款利率已然低于其他種類貸款，但對于住房保障需求最迫切的社會低收入群體而言，住房公積金現(xiàn)行機制下可提取、可貸款的額度仍舊過低，無法充分發(fā)揮住房公積金住房保障功能。（五）業(yè)務(wù)運行層面在日常業(yè)務(wù)運行方面，由于住房公積金資金體量大，如何在安全、合理的前提下高效地配置和使用資金，以及加強資金使用的合規(guī)性監(jiān)管尤為重要。住房公積金的資金流入來源主要是居民繳存及其發(fā)放的低息貸款回收，受房地產(chǎn)市場波動影響極易出現(xiàn)資金流入及資金流出的規(guī)模不匹配，引發(fā)流動性風險。此外，隨著社會的不斷發(fā)展，住房公積金制度所面對的問題和挑戰(zhàn)也在不斷變化，需要及時調(diào)整、創(chuàng)新政策，豐富業(yè)務(wù)形式以適應新的經(jīng)濟和社會環(huán)境。由此可見，住房公積金制度發(fā)展主要存在定位不清晰、管理體制不健全、運作效率較低、保障范圍受限、改革滯后等問題，從而影響到住房保障制度與長效機制的建設(shè)進度。三、住房公積金與政策信息住房金融發(fā)展建議（一）建設(shè)政策性住房金融機構(gòu)改組建設(shè)政策性住房金融機構(gòu)是當下熱點議題，且具備較高的可行性。從組織機構(gòu)角度，建議由財政部門提供資金，在中央層面成立國家住房保障銀行，集中劃轉(zhuǎn)各地區(qū)住房公積金管理中心的資金；從法律層面而言，相關(guān)部門應針對國家住房保障銀行的職能定位、資金來源、業(yè)務(wù)范疇、治理及監(jiān)管機制等內(nèi)容予以明確規(guī)定，進而為其長效發(fā)展提供法律支持。在建設(shè)政策性住房金融機構(gòu)的過程中，必須考慮到三方利益的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)住房公積金繳存者、地方政府和監(jiān)管部門的利益是確保住房公積金制度有效運行的關(guān)鍵。具體措施如下：第一，建立信息公開機制。及時向繳存者、地方政府和監(jiān)管部門公開有關(guān)住房公積金的政策、運營情況和財務(wù)狀況等信息，增加各方對制度的了解，減少信息不對稱，提高協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)；第二，建立三方溝通渠道。通過定期召開會議、研討會等方式，促進住房公積金繳存者、地方政府和監(jiān)管部門之間的交流與合作。及時了解各方需求及意見，尋求共識和解決方案；第三，建立協(xié)調(diào)各方利益的中立機構(gòu)或組織。該機構(gòu)可以由相關(guān)利益相關(guān)方共同參與，包括住房公積金繳存者代表、地方政府代表、監(jiān)管部門代表等，通過討論和協(xié)商解決利益分歧。（二）豐富住房公積金應用途徑第一，提供多樣化的融資工具。除了傳統(tǒng)的住房按揭貸款，相關(guān)部門可以探索不同類型的住房公積金貸款產(chǎn)品，如房屋裝修貸款、“商轉(zhuǎn)公”貸款等，以滿足不同居民群體的住房需求。第二，豐富服務(wù)內(nèi)容及辦事渠道。重點推進使用住房公積金進行跨地區(qū)住房公積金貸款及商業(yè)住房貸款還款等政策的落實，更好地幫助居民緩解貸款還款壓力，豐富住房公積金服務(wù)內(nèi)容；堅持推進住房公積金業(yè)務(wù)線上辦、智能辦、“跨省通辦”，不斷豐富業(yè)務(wù)辦理渠道，切實解決居民辦事“折返跑”的問題，打造更為高效、便捷的住房公積金服務(wù)。第三，創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式。積極借鑒各商業(yè)銀行如珠海實行的“二手房交易登記+金融服務(wù)”五合一模式、濟南實行的“帶押過戶”登記模式、深圳實行的“公證提存+免贖樓帶押過戶”模式、蘇州南通實行的“資拖+貸款”等模式，探索構(gòu)建住房公積金貸款之間及住房公積金貸款與商業(yè)貸款之間的“帶押過戶”模式，減少二手房交易的中間環(huán)節(jié)，提升住房公積金運行效率。（三）加快完善住房公積金監(jiān)管機制對政府部門而言，應制定和修訂相關(guān)的法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)定，明確住房公積金管理機構(gòu)和相關(guān)各方的職責和義務(wù)，規(guī)范監(jiān)管行為和程序。從監(jiān)管部門角度來說，應提升監(jiān)管隊伍的專業(yè)化水平，根據(jù)實際情況革新監(jiān)管要求，從各個維度加強對住房公積金運營的監(jiān)管和審查，確保住房公積金資金運作合法合規(guī)。同時，采用先進的監(jiān)管技術(shù)手段，如大數(shù)據(jù)分析、人工智能等，加強對住房公積金的風險識別、監(jiān)測和預警。此外，相關(guān)部門還應當完善信息披露機制，提升住房公積金管理機構(gòu)有關(guān)住房公積金的政策、運營情況和財務(wù)狀況等信息的及時性與透明度，并與其他相關(guān)監(jiān)管部門建立信息共享和協(xié)同機制，共同監(jiān)控和管理住房公積金領(lǐng)域的風險和問題。（四）強化住房公積金社會保障功能根據(jù)社會保障體系對政策性住房金融發(fā)展的具體需求，逐一制定住房公積金制度改革策略，全方位調(diào)研住房公積金社會保障功能的作用機制，以便于充分調(diào)動住房公積金主體作用。在住房公積金制度改革過程中，高度重視優(yōu)化住房公積金繳存及可貸額度測算的相關(guān)機制，加強對限高保低準則的重視，切實維護低收入群體利益，建設(shè)真正服務(wù)民生的政策性住房金融體系。與此同時，做好住房公積金的總結(jié)及改進工作，不斷拓寬社會保障范圍，提升公積金制度公平性與公正性，確保有效發(fā)揮其社會保障作用。（五）提升住房公積金制度職能作用住房公積金制度旨在為社會民眾提供住房支持和保障，為進一步提升住房公積金制度的職能作用，相關(guān)部門應從住房公積金體系建設(shè)現(xiàn)況入手，以服務(wù)擴面、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、豐富產(chǎn)品為抓手，設(shè)計提升住房公積金制度職能作用的實際研發(fā)計劃，探索構(gòu)建多層次、廣覆蓋、有差異的社會住房保障體系，滿足更多元的住房需求。同時，完善行政執(zhí)法的機制體制，加大住房公積金制度的監(jiān)管和執(zhí)法力度，打擊違規(guī)行為，確保住房公積金資金的安全性和合規(guī)性。此外，相關(guān)部門應加強對住房公